di Marianna De Luca, Università Cattolica del Sacro Cuore
Il 28 febbraio 2008 è stata siglata l’ipotesi di accordo tra Aran, organizzazioni sindacali di settore e confederazioni per il rinnovo del Ccnl del personale non dirigente del comparto Regioni e Autonomie locali per il quadriennio normativo 2006-2009 e per il biennio economico 2006-2007. L’accordo – che si applica a circa 550 mila lavoratori – è stato raggiunto al termine di una complessa trattativa che si è aperta il 18 dicembre 2007 quando il contratto era già scaduto da un anno (è appena il caso di osservare che, come purtroppo non di rado accade, il “nuovo” accordo per la parte economica nasce “già scaduto”, avendo validità dal 1° gennaio 2006 al 31 dicembre 2007).
Le difficoltà sono soprattutto derivate dalle limitate disponibilità finanziarie per i rinnovi contrattuali dei dipendenti del pubblico impiego contenute nella Finanziaria 2008: esse erano state valutate dalle organizzazioni sindacali così scarse da non rendere neppure possibile l’avvio delle trattative, dato che a loro avviso non consentivano di rispettare l’accordo sottoscritto con il Governo il 29 maggio del 2007, e che prevedeva per il biennio 2006-2007 un incremento minimo a regime pari a 101 euro. Dopo una giornata di sciopero nazionale ed iniziative di mobilitazione dei lavoratori pubblici, nel mese di gennaio del 2008, a fronte dell’impegno del Governo Prodi a prevedere una copertura adeguata per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, si sono create le condizioni per una ripresa delle trattative.
La ripresa dei negoziati per il settore pubblico, e fra questi quello relativo al comparto Regioni e Autonomie locali, è avvenuta nel quadro di un’intesa diretta ad avviare, in parallelo ai rinnovi del biennio economico, anche la ridefinizione del modello di relazioni sindacali nel settore pubblico che prevede tra l’altro un allungamento da due a tre anni del periodo di vigenza dei contratti.: «Per allineare i tempi della negoziazione con i periodi di riferimento e consentire la verifica degli obiettivi di miglioramento della funzionalitá dei servizi e di incremento della produttivitá previsti dall’intesa del 6 aprile 2007 e in attesa della definizione di un nuovo generale accordo di politica dei redditi, le parti si impegnano a concludere rapidamente, comunque entro il 31 dicembre 2007, un accordo inteso a prevedere in via sperimentale la durata triennale dei prossimi rinnovi contrattuali del pubblico impiego, sia per quanto concerne la parte economica che quella normativa, limitatamente al triennio 2008-2010».
Un punto di riferimento importante per le parti avrebbe dovuto essere il contenuto del Memorandum d’intesa su lavoro pubblico e riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche «Per una nuova qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche», sottoscritto il 18 gennaio 2007 dal ministro per le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, dal ministro dell’Economia e delle Finanze e dalle confederazioni Cgil, Cisl e Uil.
Il Memorandum aveva definito le linee essenziali di riorganizzazione del lavoro nella pubblica amministrazione e nelle funzioni pubbliche con l’obiettivo di concorrere ad un deciso miglioramento della qualità del servizio e ad un incremento di produttività a sostegno dello sviluppo del Paese. Nell’intesa erano stati individuati indirizzi e criteri generali ai quali gli interventi di riforma attuati in sede legislativa e amministrativa ed in sede di contrattazione collettiva avrebbero dovuto ispirarsi in maniera convergente per realizzare gli obiettivi concordati, ciascuno per il suo ambito di responsabilità. Erano stati individuati i seguenti “capitoli” di intervento:
a) misurazione della qualità e quantità dei servizi (sedi e momenti di misurazione da definirsi con la partecipazione anche delle organizzazioni sindacali);
b) accesso ai pubblici impieghi e pianificazione del turn over (conferma delle assunzioni per concorso da effettuarsi sulla base di una attenta pianificazione e valutazione comparata delle esigenze nel rispetto dei vincoli finanziari);
c) accesso alla dirigenza pubblica, riassetto normativo e contrattuale della stessa, valutazione e incentivazione dei dirigenti; attribuzione agli stessi, nel quadro dei contratti collettivi, di effettivi poteri di gestione del personale;
d) definizione di percorsi professionali di carriera (basati sulla valutazione dei risultati conseguiti), formazione e aggiornamento (con la possibilità di istituire enti bilaterali a scopo formativo);
e) agevolazione della mobilità territoriale del personale pubblico e dell’incontro tra “domanda” e “offerta” proveniente da diverse amministrazioni;
f) coinvolgimento delle organizzazioni sindacali nei processi di riorganizzazione degli uffici pubblici e revisione della contrattazione integrativa, affinché le risorse destinate a questo scopo possano essere utilizzate per conseguire risultati mirati alla qualità e quantità dei servizi (in questo stesso paragrafo è contenuto il riferimento alle “misure integrative di stabilizzazione del precariato” che hanno costituito per le organizzazioni sindacali uno dei punti più qualificati dell’intesa).
Le disposizioni dei contratti – si legge nel Memorandum – avrebbero dato pieno seguito alle finalità condivise e per le materie definite …
E in effetti del Memorandum aveva in una certa misura tenuto conto anche la Piattaforma sindacale per il rinnovo del CCNL 2006-2009 del comparto Regioni – Autonomia locali dei sindacati della Funzione Pubblica di CGIL, CISL e UIL (28 giugno 2007): un corposo documento di 14 pagine nel quale venivano individuati i seguenti obiettivi:
– un forte incremento dei salari;
– la stabilizzazione del lavoro precario e la re-internalizzazione dei servizi;
– la definizione di strumenti di partecipazione agli obiettivi di qualità e di un sistema di valutazione in grado di riconoscere il valore del lavoro e la professionalità dei lavoratori;
– il rafforzamento del sistema di relazioni industriali in senso partecipativo;
– la conferma dell’articolazione in atto del sistema contrattuale su due livelli e il potenziamento del livello decentrato/territoriale con la previsione di risorse aggiuntive finalizzate destinate a compensare il conseguimento di obiettivi specifici;
– l’introduzione di sanzioni in caso di mancato rispetto del Ccnl da parte delle Amministrazioni;
– l’introduzione di modelli organizzativi migliorativi del funzionamento dei servizi e della qualificazione del personale;
– la riconferma del sistema di classificazione del personale e il completamento del percorso di valorizzazione professionale avviato già con il Ccnl del 2001.
L’incertezza sulle disponibilità finanziarie per il rinnovo, l’esigenza – sempre più cogente man mano che passava il tempo – di concludere almeno il negoziato sulla parte economica ed un atteggiamento abbastanza rigido dell’Aran al tavolo negoziale (questo è il giudizio che ne hanno dato i sindacati nei loro commenti, attribuendo tale atteggiamento alle direttive del Comitato di settore nel quale siedono gli Enti rappresentati al tavolo negoziale dall’Aran) sembrano aver consigliato un ridimensionamento dei temi da trattare. Le trattative si sono quindi concluse sottoscrivendo una ipotesi di accordo assai meno ambiziosa, focalizzando il negoziato sulla parte economica, intervenendo sulla parte normativa solo per due aspetti (progressione orizzontale di carriera e materia disciplinare) ed adottando l’espediente di rinviare la discussione su tutti gli altri aspetti normativi alla prossima fase di rinnovo del biennio economico (che, come ricordato all’inizio, già dovrebbe essere iniziata…).
Ma veniamo al contenuto economico delle intese.
L’aumento medio mensile a regime è pari a 91 euro, con decorrenza 1° febbraio 2007; 95 euro medi riparametrati verranno corrisposti a copertura dell’intero periodo di vacanza contrattuale (12 mesi del 2006 più il mese di gennaio del 2007).
Per la contrattazione decentrata sono previsti incrementi dei fondi dedicati pari al +0,6% del monte salari 2005, ma a condizione che nel bilancio degli Enti del comparto sussista la relativa capacità di spesa. Tale capacità di spesa sussiste:
a) per gli enti locali, quando il rapporto tra la spesa del personale e le entrate correnti non supera il 39%;
b) per le Camere di commercio, quando il rapporto tra la spesa del personale e le entrate correnti non supera il 41%;
c) per le Regioni, quando il rapporto tra spesa del personale e spesa corrente depurata dalla spesa sanitaria è “non superiore” al 35%.
In aggiunta all’incremento del +0,6% sopra indicato, sono inoltre previsti ulteriori margini di incremento:
1) per gli enti locali fino ad un massimo dello 0,3%, se il rapporto tra spesa del personale e le entrate correnti è compreso tra il 25% e il 32%; fino ad un massimo dello 0,9% qualora il citato rapporto sia inferiore al 25%;
2) per i comuni capoluogo delle aree metropolitane il cui rapporto tra spesa del personale e entrate correnti sia uguale o inferiore al 39% fino ad un ammontare massimo dello 0,9%;
3) per le Camere di commercio fino ad un massimo dello 0,3%, se il rapporto tra spesa del personale e entrate correnti è compreso tra il 34% e il 26%; la quota è più elevata (fino ad un massimo dello 0,9%) se detto rapporto è inferiore al 26%;
4) per le Regioni fino ad un massimo dello 0,9% se il rapporto fra spesa del personale e spesa corrente depurata dalla spesa sanitaria sia uguale o inferiore al 35%.
Il complesso degli aumenti dei minimi contrattuali e degli incrementi delle risorse destinate nel rinnovo del Ccnl alla contrattazione integrativa decentrata, hanno consentito alle parti di valutare concordemente il rinnovo economico per i lavoratori delle Regioni e delle Autonomie locali “in linea” con l’incremento del 4,85% previsto dall’accordo Governo-sindacati del 29 maggio 2007, e quindi con l’incremento minimo di 101 euro previsto per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego.
Si è già detto che per la parte normativa si è proceduto unicamente ad una integrazione delle regole sulla progressione orizzontale di carriera e ad una ridefinizione della materia disciplinare, con particolare riferimento al rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale. Era questo un aspetto particolarmente “sensibile” in considerazione del clamore suscitato dai mass media sulla permanenza in servizio di pubblici dipendenti colpevoli di gravi reati, e del discredito che ne derivava per la pubblica amministrazione. Il fatto nuovo più significativo, accanto ad un ampliamento delle infrazioni sanzionabili, è l’aver reso possibile il ricorso al licenziamento prima della conclusione del procedimento penale nei casi di concussione, peculato e corruzione, ove l’arresto sia avvenuto in flagranza di reato e sia stato confermato dal Gip. In base alla normativa precedente il rapporto di lavoro restava sospeso fino alla condanna definitiva, con la conseguenza che, anche nei casi di più evidente ed odiosa gravità, il dipendente continuava a restare formalmente in servizio. L’innovazione è stata introdotta – ha sottolineato l’Aran in un comunicato stampa pubblicato il giorno stesso della firma dell’ipotesi di accordo – “per tutelare il cittadino-utente da eventuali comportamenti offensivi e al contempo garantire i valori etici e l’immagine delle pubbliche amministrazioni”.
Un secondo aspetto di natura economico-normativa che le parti non hanno inteso rinviare al prossimo rinnovo ha riguardato la disciplina della progressione economica orizzontale all’interno della categoria. La normativa preesistente è stata integrata con la previsione di un periodo di 24 mesi di permanenza nella posizione come prerequisito per accedere alla valutazione che, se positiva, consente di riconoscere al lavoratore aumenti retributivi senza mutamenti di posizione. Il meccanismo che è stato introdotto avrà certamente un effetto di contenimento delle aspettative di carriera e non costituisce in senso assoluto una novità di particolare rilievo (era già previsto infatti in altri contratti collettivi sia del settore pubblico che del settore privato); nei commenti sindacali viene valutato positivamente come risultato di una non facile mediazione con le direttive impartire all’Aran dal Comitato di settore che richiedevano l’integrale “superamento” di questo istituto.
Salvo questi due aspetti, la discussione sulla parte normativa è stata rinviata, come si è ricordato, al prossimo rinnovo economico; le Parti hanno peraltro effettuato una ricognizione di campo e definito fin d’ora le materie che si impegnano a disciplinare (vedi art. 10 dell’ipotesi di accordo, Clausola di rinvio).
Al primo punto viene richiamato l’impegno a dare attuazione ai principi ed ai contenuti dell’ «Memorandum sul lavoro pubblico e la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche» siglato dal Governo e dagli enti del comparto Regioni e Autonomie locali e le organizzazioni sindacali il 6 aprile 2007, per la parte in cui demanda alla contrattazione collettiva (ed è una “parte” assai ampia ed articolata, che comprende l’individuazione delle risorse da destinare alla contrattazione integrativa, i sistemi di valutazione e di misurazione della produttività, i sistemi di valutazione del personale, la formazione, etc.. È compreso anche un punto di particolare rilievo per le organizzazioni sindacali: la stabilizzazione del precariato e la reinternalizzazione dei servizi).
I punti successivi indicano una serie di impegni più specifici: la definizione di una nuova struttura della retribuzione e la contestuale ridefinizione, per renderle più semplici, delle modalità di calcolo delle risorse destinate alla contrattazione decentrata integrativa; la regolamentazione della risoluzione consensuale del rapporto di lavoro; le modalità di attuazione dell’articolo 14 del Ccnl del 2006 (personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione); la classificazione del personale con particolare riferimento ai profili professionali di cui all’art. 12 (Commissione paritetica per il sistema di classificazione profili) del Ccnl e alle alte professionalità; la predisposizione, infine, del testo unificato delle disposizioni contrattuali.
Questi dunque, e non è poco, gli impegni per il prossimo rinnovo contrattuale sul quale peserà l’incertezza in merito agli orientamenti del nuovo Governo in tema di modernizzazione della Pubblica Amministrazione.
