(Dal Resoconto Sommario)
La Commissione conviene.
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005).
C. 5310-bis Governo.
Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2005 e bilancio pluriennale per il triennio 2005-2007.
C. 5311 Governo.
Tabella n. 4: Stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
(Parere alla V Commissione).
(Esame congiunto e rinvio).
La Commissione inizia l’esame.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, avverte che la Commissione è chiamata ad esaminare, ai sensi dell’articolo 120, comma 3 del regolamento, il disegno di legge C. 5310-bis, legge finanziaria 2005, ed il disegno di legge C. 5311, recante il Bilancio dello stato per il 2005 ed il Bilancio triennale 2005-2007. L’esame si concluderà con la trasmissione alla Commissione bilancio di una relazione e con la nomina di un relatore, il quale potrà partecipare alle sedute di quella Commissione. La Commissione procederà altresì all’esame di eventuali emendamenti afferenti agli stati di competenza della Commissione ed ordini del giorno riferiti agli specifici ambiti materiali di competenza.
In particolare, per quanto riguarda il disegno di legge di bilancio, la Commissione esaminerà lo stato di previsione della spesa del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Tabella 4) limitatamente alle parti di competenza. La Commissione, oltre ad essere chiamata a trasmettere una relazione alla V Commissione, esaminerà anche gli eventuali emendamenti riferiti alle parti di sua competenza del disegno di legge di bilancio. A tale proposito, ricorda che, ai sensi dell’articolo 121, comma 1, del regolamento, gli emendamenti proponenti variazioni compensative all’interno dei singoli stati di previsione devono essere presentati presso le Commissioni in sede consultiva. Peraltro, in considerazione della riforma della struttura del bilancio conseguente alla riforma dell’organizzazione del Governo, non è sempre possibile definire con esattezza le unità previsionali di base rientranti nella competenza della Commissione; in tali casi non appare possibile applicare rigidamente la previsione regolamentare e pertanto è da ritenersi comunque ammissibile la presentazione di emendamenti recanti variazioni compensative all’interno dei singoli stati di previsione anche direttamente in Commissione bilancio. Gli emendamenti approvati saranno inseriti nella relazione approvata dalla Commissione, mentre gli emendamenti respinti potranno essere successivamente ripresentati, ai sensi dell’articolo 121, comma 4, del regolamento, nel corso dell’esame in Assemblea.
Inoltre, potranno essere presentati e votati in Commissione anche emendamenti concernenti variazioni non compensative ovvero variazioni compensate non all’interno del medesimo stato di previsione. Anche tali emendamenti, ove approvati, saranno inseriti nella relazione della Commissione. Nel caso in cui tali ultimi emendamenti fossero respinti è invece necessario che gli stessi vengano ripresentati alla Commissione bilancio, anche al solo fine di consentire a quest’ultima di respingerli ai fini della ripresentazione in Assemblea.
Le medesime regole disciplinano anche gli eventuali emendamenti riferiti alle parti di competenza della Commissione del disegno di legge finanziaria per l’anno 2005. Peraltro, anche in questo caso, in considerazione delle difficoltà che deriverebbero da un’applicazione rigida di tale meccanismo anche all’articolato della finanziaria, dei tempi ristretti disponibili per la presentazione degli emendamenti nelle Commissioni di merito, nonché – considerato l’ampliamento del contenuto proprio della legge finanziaria operato dalla legge n. 208 del 1999 – della difficoltà di individuare con esattezza le parti dell’articolato di competenza di ciascuna Commissione, è comunque ammissibile la presentazione degli emendamenti all’articolato della finanziaria direttamente in Commissione bilancio.
Nelle Commissioni in sede consultiva potranno comunque essere presentati e votati emendamenti per le parti del disegno di legge finanziaria di rispettiva competenza. Tali emendamenti, ove approvati, saranno inseriti nella relazione della Commissione; ove respinti è invece necessario che gli stessi vengano ripresentati alla Commissione bilancio. Gli emendamenti presentati presso le Commissioni in sede consultiva sono naturalmente soggetti alle regole di ammissibilità proprie dell’esame dei documenti di bilancio, con riferimento ai limiti di contenuto proprio e di compensatività degli effetti finanziari.
Con riferimento al contenuto proprio del disegno di legge finanziaria, come definito dall’articolo 11 della legge n. 468 del 1978, non saranno ritenuti ammissibili: emendamenti recanti deleghe legislative; emendamenti recanti disposizioni di carattere ordinamentale o organizzatorio prive di effetti finanziari o che non abbiano un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi; emendamenti che rechino aumenti di spesa o diminuzioni di entrata, anche se provvisti di idonea compensazione, che non siano finalizzati al sostegno dell’economia; emendamenti recanti norme onerose che abbiano carattere localistico o microsettoriale; emendamenti recanti norme onerose i cui effetti finanziari non decorrano dal 2005, primo anno considerato dalla manovra di finanza pubblica.
Con riferimento al vincolo di compensatività, le modalità di copertura della legge finanziaria sono indicate ai commi 5 e 6 dell’articolo 11 della legge n. 468 del 1978, come modificato dalla legge n. 362 del 1988. In particolare, il comma 5, con riferimento alle sole spese correnti, prescrive il divieto per la legge finanziaria di peggiorare il risultato corrente dell’anno precedente, mentre il comma 6 vincola la legge finanziaria al rispetto dei saldi di finanza pubblica indicati, per il periodo di riferimento, nelle risoluzioni con le quali le Camere hanno approvato il DPEF e che la legge finanziaria espone all’articolo 1.
Alla luce di tali criteri, saranno ammessi solo emendamenti compensativi, che cioè garantiscano effetti finanziari equivalenti a quelli del testo che si intende modificare. La presidenza, nel valutare la compensatività degli emendamenti che tendano a sostituire misure di contenimento previste nel testo, si limiterà a considerare inammissibili solo gli emendamenti evidentemente privi di compensazione o con compensazioni manifestamente inidonee sul piano formale. La valutazione circa l’ammissibilità degli emendamenti presentati nell’ambito dell’esame in sede consultiva sarà effettuata dai presidenti delle medesime Commissioni prima che gli stessi vengano esaminati e votati. Peraltro, in considerazione della necessità di valutare l’ammissibilità degli emendamenti sulla base di criteri omogenei ed obiettivi, la valutazione compiuta nelle Commissioni in sede consultiva si limiterà ai profili generali, mentre la valutazione puntuale di ammissibilità sarà compiuta nel corso dell’esame presso la Commissione bilancio. Per questi motivi sottolinea come il giudizio circa l’ammissibilità di un emendamento pronunciata nel corso dell’esame in sede consultiva non pregiudichi in alcun modo la successiva valutazione di ammissibilità.
Con riferimento alla presentazione degli ordini del giorno ricorda che presso le Commissioni di settore devono essere presentati tutti gli ordini del giorno riferiti alle parti di rispettiva competenza del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria. Gli ordini del giorno concernenti l’indirizzo globale della politica economica generale devono invece essere presentati direttamente in Assemblea; gli ordini del giorno respinti dalle Commissioni di settore o non accolti dal Governo possono essere ripresentati in Assemblea. In ordine ai criteri di ammissibilità segnala altresì che non sono ammissibili gli ordini del giorno volti ad impegnare il Governo ad utilizzare accantonamenti dei Fondi speciali di parte corrente e di conto capitale per determinate finalità.
Da ultimo, per quanto attiene all’organizzazione dei lavori, ricorda che, secondo quanto stabilito dalla Conferenza dei Presidenti di gruppo, la Commissione dovrà concludere il proprio esame dei documenti di bilancio entro la giornata di lunedì 18 ottobre 2004, per cui il termine per la presentazione degli emendamenti potrebbe essere fissato alle ore 18 di martedì 12 ottobre. Il termine per la presentazione delle proposte di relazione viene invece fissato alle ore 11 di giovedì 14 ottobre.
Elena Emma CORDONI (DS-U) invita il presidente a consentire un termine più ampio per la presentazione degli emendamenti.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, fissa il termine per la presentazione degli emendamenti a mercoledì 13 ottobre, alle ore 12.
Dario GALLI (LNFP), relatore, rileva come le previsioni macroeconomiche contenute nel DPEF 2005-2008, presentato nel luglio scorso, siano state confermate dalla Nota di aggiornamento. Per il 2005, è prevista una crescita reale del PIL del 2,1 per cento, (a fronte di una crescita tendenziale indicata nel DPEF all’1,9 per cento). Il tasso di crescita nel 2005 dovrebbe, pertanto, risultare sensibilmente superiore a quello stimato nel DPEF per il 2004 (1,2 per cento).
Per quanto concerne i saldi di finanza pubblica, la Nota di aggiornamento al DPEF 2005-2008 ha confermato, per il 2005, l’obiettivo di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche fissato dal DPEF al 2,7 per cento del PIL, a fronte di un andamento tendenziale che determinerebbe nel 2005 un disavanzo del 4,4 per cento del PIL. La manovra di finanza pubblica per il 2005 comporta, pertanto, un intervento correttivo netto corrispondente a 1,7 punti percentuali di PIL e, in valori assoluti, a 24 miliardi di euro. Con riferimento al conto economico delle amministrazioni pubbliche, gli interventi inseriti nell’articolato del disegno di legge finanziaria dovrebbero determinare nel complesso, sulla base delle stime della relazione tecnica, un miglioramento dell’indebitamento netto di 15.432 milioni di euro, risultante da un aumento delle entrate per 5.743 milioni di euro e da una riduzione delle spese per 9.689 milioni di euro. Oltre gli interventi contenuti nel disegno di legge finanziaria è prevista, per il 2005, la realizzazione di un programma di dismissione del patrimonio immobiliare che dovrebbe garantire un flusso di entrate una tantum pari a 7 miliardi di euro. L’ulteriori miglioramento dei conti dovrebbe ricondursi ad un andamento della spesa per interessi migliore rispetto a quello considerato nel quadro tendenziale.
Per quanto concerne le entrate, le misure da cui, nel 2005, dovrebbero derivare gli effetti più significativi in termini di maggiore gettito sono le seguenti: adeguamento degli studi di settore e ampliamento della platea dei soggetti interessati (articolo 34, commi 13-20), che dovrebbe determinare maggiori entrate per 3.808 milioni di euro; disposizioni in materia di imposte sugli immobili e di imposte sulle locazioni (articolo 32), da cui dovrebbe derivare un maggior gettito per 600 milioni di euro; revisione della disciplina in materia di tassazione delle cooperative (articolo 36, commi 1-8), che dovrebbe comportare maggiori entrate per 465 milioni di euro; aumento dell’accisa sulle sigarette (articolo 36, comma 17), da cui dovrebbe provenire un maggior gettito per 500 milioni di euro.
Tra le misure contenute nella finanziaria che determinano minori entrate, gli effetti finanziari più rilevanti sono attribuibili: alla proroga dell’aliquota IRAP ridotta per il settore agricolo (articolo 36, comma 34), che dovrebbe determinare minori entrate per 386 milioni di euro; alla proroga del regime speciale IVA a favore dell’agricoltura (articolo 36, comma 20), che dovrebbe determinare minori entrate per 242 milioni di euro.
Riguardo alle spese, per effetto del complesso degli interventi contenuti nell’articolato del disegno di legge finanziaria, dovrebbe determinarsi: una riduzione della spesa corrente per 7.703 milioni di euro, di cui 6.183 milioni di euro dovuti alla riduzione della spesa corrente primaria e 1.520 milioni di euro dovuti alla riduzione della spesa per interessi; una riduzione della spesa di conto capitale per 1.986 milioni di euro.
La riduzione della spesa corrente primaria dovrebbe essere assicurata in particolare dalle seguenti misure: la rideterminazione degli stanziamenti di competenza e di cassa del bilancio dello Stato sulla base del limite di incremento del 2 per cento rispetto alle previsioni dell’esercizio 2004, come risultanti a seguito delle riduzioni operate dal decreto-legge n. 168/2004 (articolo 3); la nuova disciplina del patto di stabilità interno per le regioni e gli enti locali (articolo 6), ridefinita in relazione alla regola generale, imposta a tutte le amministrazioni pubbliche, di contenere l’incremento delle spese entro il limite del 2 per cento rispetto agli stanziamenti dell’anno precedente; le nuove regole in materia di patto di stabilità interno dovrebbero comportare, nel 2005, minori spese per 1.270 milioni di euro; le misure nel settore sanitario (articolo 22), in base alle quali il livello complessivo della spesa del servizio sanitario nazionale per il 2005 viene determinato in 88.250 milioni di euro; rispetto all’entità della spesa sanitaria per il 2005 quantificata nel quadro tendenziale di finanza pubblica contenuto nel DPEF 2005-2008 in 92.434 milioni di euro, si determinerebbero risparmi per un importo complessivo di circa 4.250 milioni di euro.
La riduzione della spesa per interessi determinata da misure contenute nel disegno di legge finanziaria è pressoché integralmente riconducibile a quanto disposto dall’articolo 11, comma 4, ai sensi del quale il Dipartimento del tesoro del Ministero dell’economia e delle finanze «procede alla gestione delle nuove posizioni finanziarie attive di sua competenza». In relazione a tale disposizione, secondo quanto indicato nella relazione tecnica, dovrebbe determinarsi nel 2005 una riduzione della spesa per interessi di 1.500 milioni di euro.
Nell’ambito dell’articolato della legge finanziaria, incrementi della spesa corrente primaria di dimensioni significative sono riconducibili essenzialmente alle disposizioni (articolo 37, comma 1 e allegato 1) che prevedono il finanziamento delle leggi di spesa per le quali, in fase di attuazione, si sono registrati oneri superiori a quelli quantificati ai fini della copertura. I maggiori oneri correnti primari derivanti dal finanziamento delle eccedenze di spesa ammontano, con riferimento al conto economico delle amministrazioni pubbliche, a 508 milioni di euro.
Per quanto attiene alla legge finanziaria, essa costituisce lo strumento attraverso il quale viene modificata la legislazione vigente al fine di conseguire gli obiettivi finanziari stabiliti nel DPEF e nell’eventuale Nota di aggiornamento, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari. Tra gli articoli del disegno di legge finanziaria di interesse della Commissione, segnala innanzitutto le disposizioni che impongono limiti alle spese delle pubbliche amministrazioni con riferimento alle spese di personale (articoli 2, 3, 6 e 7).
L’articolo 2 prevede che, per il triennio 2005-2007, la spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche non possa superare il limite del 2 per cento rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea, indicati nel DPEF. Tale limite non si applica comunque alle spese per prestazioni sociali in denaro connesse a diritti soggettivi e quindi, fra l’altro, alle spese per l’erogazione delle pensioni.
Gli articoli 3, 6 e 7 concernono le limitazioni delle spese a carico, rispettivamente, del bilancio dello Stato, degli enti territoriali e degli altri enti al fine di assicurare l’obiettivo di contenimento della spesa determinato dall’articolo 2. L’articolo 3 fissa un limite di incremento del 2 per cento agli stanziamenti di competenza e di cassa del bilancio di previsione dello Stato per il 2005 rispetto alle previsioni iniziali dell’esercizio 2004, come rideterminate per effetto delle riduzioni di spesa disposte dal decreto-legge n. 168/2004. La spesa per il personale non è peraltro soggetta al predetto al vincolo, in quanto i relativi stanziamenti sono determinati in corrispondenza degli andamenti tendenziali risultanti dai contratti già stipulati. L’articolo 6 prevede che per l’anno 2005, il complesso delle spese correnti e delle spese in conto capitale delle regioni e degli enti locali non possa essere superiore al corrispondente ammontare di spese dell’anno 2003 incrementato del 4,8 per cento (comma 2). Fra le voci che non concorrono a formare il complesso delle spese vi sono le spese per il personale. L’articolo detta inoltre disposizioni per assicurare il rispetto del patto di stabilità interno per gli enti territoriali. Le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che non hanno rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno per l’anno 2004 non possono, tra l’altro, procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo nel 2005 (comma 9). Allo stesso modo, le regioni e enti locali che non hanno rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno per l’anno precedente, a decorrere dal 2006, non possono, tra l’altro, procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo (comma 8, lettera a).
L’articolo 7 prevede che gli altri enti ed amministrazione pubbliche possono incrementare per l’anno 2005 le proprie spese in misura non superiore all’ammontare delle spese dell’anno 2003 incrementato del 4,5 per cento. Anche in tal caso, le spese per il personale non sono soggette al predetto limite. Sono esplicitamente escluse dall’applicazione della norma le Casse di previdenza per i liberi professionisti privatizzate. A sua volta, l’articolo 14 reca disposizioni concernenti i rinnovi contrattuali per il personale delle amministrazioni statali e non statali. I commi 1 e 2, in base alla relazione illustrativa, incrementano, a decorrere dal 2005, le risorse per i rinnovi contrattuali per il biennio 2004-2005, per il personale delle amministrazioni statali, contrattualizzato e non contrattualizzato, allo scopo di tener conto del differenziale del tasso di inflazione programmato per il 2005, pari allo 0,1 per cento. In particolare, il comma 1 prevede un incremento delle risorse stanziate dalla legge finanziaria per il 2004 per la contrattazione collettiva nazionale per il biennio 2004-2005 per un importo pari a 56 milioni di euro a decorrere dal 2005.
Ricorda che la legge finanziaria per il 2004 specifica che nella quantificazione sono comprese anche le risorse da destinare alla contrattazione integrativa per il miglioramento della produttività, con incrementi contenuti nel limite massimo dello 0,2 per cento. Il comma 2 prevede un incremento delle risorse stanziate dalla legge finanziaria per il 2004 per personale statale in regime di diritto pubblico per un importo pari a 22 milioni di euro a decorrere dal 2005. Tale incremento risulta così ripartito: 20 milioni di euro per il personale delle forze armate e delle forze di polizia; 2 milioni di euro per il restante personale (magistrati; avvocati e procuratori dello Stato; personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia; dipendenti della Banca d’Italia, della CONSOB e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato).
Le risorse per il personale non contrattualizzato sono determinate dal citato articolo 3, comma 47, della legge finanziaria per il 2004: in 430 milioni di euro per l’anno 2004, con specifica destinazione di 360 milioni di euro per il personale delle forze armate e delle forze di polizia; in 810 milioni di euro a decorrere dall’anno 2005, con specifica destinazione di 690 milioni di euro per il personale delle forze armate e delle forze di polizia.
La medesima disposizione stanzia inoltre, a decorrere dall’anno 2004, 200 milioni di euro da destinare al trattamento economico accessorio del personale delle forze armate e delle forze di polizia, in relazione alle pressanti esigenze connesse con la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Il comma 3 precisa che le somme medesime sono da ritenersi comprensive degli oneri contributivi ai fini previdenziali e dell’IRAP. Dato che i commi 1 e 2 dell’articolo in esame non indicano direttamente – come facevano invece i commi 46 e 47 della legge finanziaria per il 2004 – le somme da destinare per la copertura degli oneri per il personale statale, ma prevedono solo un incremento rispetto agli stanziamenti della finanziaria precedente, potrebbero verificarsi delle incertezze in ordine alla cifra complessiva da destinare in considerazione del fatto che quegli stanziamenti possono essere stati indirettamente modificati da disposizioni legislative successive, come nel caso del personale statale contrattualizzato. Parrebbe opportuno un chiarimento in ordine all’importo complessivo da destinare al personale statale. Ai sensi del comma 4, per il personale delle amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici non statali trova applicazione il meccanismo già previsto dalla legge finanziaria per il 2004 (articolo 3, comma 49), che poneva a carico delle amministrazioni di competenza, nell’ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci, gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali per il biennio 2004-2005 ed alla corresponsione di miglioramenti economici per i professori ed i ricercatori universitari. Il comma 5 dispone infine che con successivo provvedimento, in aggiunta alle risorse previste dai precedenti commi, potranno essere riconosciuti incrementi ulteriori, purché siano contestualmente individuate corrispondenti misure di contenimento dei fattori incrementali della spesa per i dipendenti pubblici.
Secondo la relazione illustrativa, tale disposizione è finalizzata «ad agevolare la definizione dei contratti per il biennio 2004-2005», consentendo al tempo stesso di «integrare le relative risorse solo in presenza di un piano complessivo di razionalizzazione delle spese di personale che consenta alle pubbliche amministrazioni di mantenere la crescita delle medesime entro i limiti tendenziali indicati dall’articolo 2».
Il disegno di legge finanziaria per il 2005 – a differenza delle precedenti leggi finanziarie – non prevede il blocco delle assunzioni a tempo indeterminato nel pubblico impiego (cosiddetto blocco del turn-over). Si è puntato, per quest’anno, più sui limiti di spesa, di cui agli illustrati articoli 2 e seguenti. Ricorda inoltre che nella legge finanziaria per il 2004 si è già disposto che per ciascuno degli anni 2005 e 2006 le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici con organico superiore a 200 unità sono tenute a realizzare una riduzione del personale non inferiore all’1 per cento rispetto a quello in servizio al 31 dicembre 2004.
L’articolo 15 reca invece disposizioni in materia di assunzioni a tempo determinato di personale nella pubblica amministrazione, «nell’ambito dell’obiettivo di finanza pubblica di generale contenimento delle spese nei limiti del 2 per cento, tenendo conto della dinamica tendenziale complessiva delle relative spese e dei frequenti disallineamenti delle fasi contrattuali», come si legge nella Relazione illustrativa. La maggior parte delle previsioni ripropongono disposizioni già presenti nella legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria per il 2004). Con il comma 1, viene prevista la possibilità che le amministrazioni e gli enti pubblici possano assumere personale a tempo determinato, ovvero mediante convenzioni o stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite della spesa media annua sostenuta nel triennio 1999-2001.
Nella Relazione tecnica, il Governo stima le economie derivanti da tale disposizione in circa 220 milioni di euro per il solo anno 2005. Il suddetto limite non si applica: al personale del Corpo forestale dello Stato assunto con contratto a tempo determinato ed in servizio nel 2005. Per tale personale la spesa non può essere superiore a quella dell’anno 2004, pari a 28 milioni di euro; al personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale; al personale delle regioni e delle autonomie locali, che abbiano rispettato per l’anno 2004 il patto di stabilità interno.
Gli enti locali che non hanno rispettato per l’anno 2004 il patto di stabilità interno, non possono avvalersi di personale con contratto a tempo determinato o con contratto di collaborazione coordinata e continuativa. Per il comparto scuola e per quello delle istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale si applicano le disposizioni normative di settore.
I commi 2-5 autorizzano alcune Amministrazioni ed enti pubblici alla prosecuzione, fino al 31 dicembre 2005, dei rapporti di lavoro a tempo determinato con il personale assunto in base a specifiche disposizioni. Nella Relazione tecnica la spesa per tali contratti – per il solo anno 2005 – viene stimata in 175 milioni di euro, compresi gli oneri relativi al Corpo forestale dello Stato indicati al comma 1. In particolare, Il primo periodo del comma 2 autorizza la prosecuzione dei contratti stipulati da: Ministero per i beni e le attività culturali; Ministero della giustizia; Ministero della salute; Agenzia del territorio.
Il secondo periodo del comma 2 reca, sempre per l’anno 2005, un’ulteriore autorizzazione per il Ministero dell’economia e delle finanze, relativamente a 33 unità di personale, assunte con contratto a tempo determinato di durata triennale rinnovabile per non oltre un triennio, per la costituzione di un gruppo di monitoraggio e controllo della finanza locale. L’articolo 29, comma 8, della legge n. 448/1998 ha poi integrato, a partire dal 1999, il contingente di personale in questione di ulteriori 10 unità, da assegnare specificatamente al Ministero della Pubblica Istruzione ai fini del monitoraggio dei flussi di spesa del settore della pubblica istruzione. Secondo la relazione illustrativa, la disposizione di cui al comma 2 riguarda «complessivamente 5000 unità ormai da anni in servizio, adibite a compiti istituzionali, il cui mancato riutilizzo pregiudicherebbe l’operatività degli uffici».
Il comma 3 prevede la facoltà di prorogare fino al 31 dicembre 2005, con oneri a carico dei bilanci degli enti interessati, i contratti a tempo determinato stipulati dagli organi della magistratura amministrativa (TAR e Consiglio di Stato), nonché dall’INPS, INPDAP ed INAIL. I primi due periodi del comma 4 autorizzano l’APAT (Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici), ad avvalersi, anche per il 2005, del personale utilizzato con contratto a tempo determinato o con convenzione o con altre forme di flessibilità e di collaborazione, nel limite massimo di spesa complessivamente già stanziata dalla stessa Agenzia, per lo stesso personale, nel 2004. Gli oneri restano a carico del bilancio dell’Agenzia. Il terzo ed il quarto periodo del comma 4 autorizzano la proroga, al 31 dicembre 2005, dei contratti a tempo determinato del personale in servizio presso il CNIPA (Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione) nel 2004. Gli oneri restano a carico del bilancio dell’ente. Il comma 5 autorizza la prosecuzione nell’anno 2005 dei rapporti di lavoro a tempo determinato del personale in servizio presso le ambasciate e le rappresentanze consolari all’estero. La disposizione è diretta a consentire il completamento e l’aggiornamento dei dati per la rilevazione dei cittadini italiani residenti all’estero. Il comma 6, primo periodo, dispone che le procedure di conversione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato da parte delle pubbliche amministrazioni, possono essere effettuate solo entro i limiti e con le modalità previste dalla normativa vigente per l’assunzione di personale a tempo indeterminato. Secondo la relazione illustrativa, tale disposizione è volta a consentire «l’immissione in ruolo di personale che già da tempo ha completato il proprio iter formativo». Il secondo periodo stabilisce che i rapporti di lavoro instaurati con il personale interessato alla conversione (dunque assunto con contratto di formazione e lavoro) sono comunque prorogati al 31 dicembre 2005. Il comma 7 reca una disposizione di salvaguardia dei contratti a tempo determinato e contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati per l’attuazione di progetti di ricerca o di progetti volti al miglioramento di servizi anche didattici stipulati da: Enti di ricerca, Istituto superiore di sanità (ISS), Istituto Superiore per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro (ISPESL), Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), Agenzia spaziale Italiana (ASI), Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente (ENEA), Università e scuole superiori ad ordinamento speciale. Gli oneri di tali contratti non devono comunque risultare a carico dei bilanci di funzionamento o del fondo di finanziamento degli enti medesimi, ovvero del fondo di finanziamento ordinario delle Università.
Il comma 8 proroga al 31 dicembre 2005 i comandi del personale della società Poste Italiane Spa e di quello dell’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato. L’articolo 16, in materia di organizzazione scolastica) autorizza, al comma 1, uno stanziamento di spesa per il 2005, pari a 375 milioni di euro, al fine di consentire alle istituzioni scolastiche l’affidamento delle attività dei servizi amministrativi e dei servizi di pulizia in base ai contratti stipulati in base alla legge finanziaria 2001 per favorire la stabilizzazione occupazionale dei soggetti impegnati in lavori socialmente utili presso gli istituti scolastici. Il comma 2 dell’articolo 16 prevede che per l’anno scolastico 2005-2006 la consistenza numerica dell’organico di diritto non possa superare quella complessivamente determinata per l’anno 2004-2005. L’articolo 17 reca disposizioni volte ad evitare maggiori spese a carico della pubblica amministrazione derivanti da eventuali giudizi su controversie inerenti i rapporti di lavoro. Il comma 1 fa divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di adottare provvedimenti di estensione di decisioni giurisdizionali in materia di personale con forza di giudicato o comunque divenute esecutive. Il divieto è posto per il triennio 2005-2007. La norma in commento ricalca precedenti disposizioni in materia, che si sono succedute negli ultimi anni sancendo il divieto di estensione del giudicato in materia di pubblico impiego. Il comma 2 obbliga le amministrazioni pubbliche a comunicare eventuali controversie concernenti i rapporti di lavoro, dalle quali potrebbero derivare oneri finanziari significativi a carico della finanza pubblica. Il Dipartimento della Funzione pubblica ed il Ministero dell’Economia sono legittimati ad intervenire nel processo.
Il comma 3 riconosce all’ARAN la facoltà di intervenire nelle controversie relative ai rapporti di lavoro riguardanti i dipendenti pubblici contrattualizzati, al fine di garantire la corretta interpretazione e l’uniforme applicazione dei contratti collettivi. Nelle controversie riguardanti i rapporti di lavoro delle categorie di personale non contrattualizzate può invece intervenire il Dipartimento della funzione pubblica, d’intesa con il Ministero dell’economia. L’articolo 19, comma 1, determina l’adeguamento per l’anno 2005 degli stanziamenti del bilancio statale a favore della Gestione INPS degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali (GIAS).
Nel regime previgente alla L. 23 dicembre 1998, n. 448, il finanziamento da parte dello Stato del disavanzo del bilancio complessivo dell’INPS avveniva attraverso due modalità: stanziamenti previsti nel bilancio dello Stato ed anticipazioni di tesoreria. L’articolo 35 della citata legge n. 448 del 1998 ha previsto, a decorrere dall’esercizio finanziario 1999, l’applicazione di una nuova forma di finanziamento dell’INPS, rappresentata da trasferimenti a carico del bilancio dello Stato, a titolo di anticipazione sul fabbisogno finanziario delle gestioni previdenziali nel loro complesso, superando l’istituto delle anticipazioni di tesoreria, che conserva un carattere di eccezionalità.
La GIAS è stata istituita dall’articolo 37 della legge 9 marzo 1989, n. 88, ai fini della progressiva separazione tra previdenza e assistenza e della correlativa assunzione a carico dello Stato delle spese relative a quest’ultima, la suddetta «gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali». Il finanziamento della gestione è posto progressivamente a carico del bilancio dello Stato. Ai sensi della lettera c) dell’articolo 37 della legge n. 88/89, è a carico della GIAS una quota parte delle pensioni erogate dal Fondo pensioni lavoratori dipendenti (FPLD), dalla gestione dei lavoratori autonomi, dalla gestione speciale minatori e dall’ENPALS. La somma a ciò destinata è incrementata annualmente, con la legge finanziaria, in base alla variazione – maggiorata di un punto percentuale – dell’indice nazionale annuo dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati calcolato dall’ISTAT.
Gli incrementi disposti per il 2005 sono determinati: a) nella misura di 532,37 milioni di euro, in favore del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle gestioni dei lavoratori autonomi, della gestione speciale minatori e dell’ENPALS ; b) nella misura di 131,55 milioni di euro, in favore del Fondo pensioni lavoratori dipendenti e delle gestioni artigiani ed esercenti attività commerciali.
L’articolo 20 reca invece disposizioni relative ai trasferimenti all’INPS. In sintesi, il comma 1 prevede che i maggiori oneri rispetto a quelli previsti precedenti al 2004, accertati a seguito dell’assunzione da parte dello Stato del finanziamento dell’INPS attraverso la GIAS, sono coperti tramite compensazione con i minori oneri relativi ad altri trasferimenti dal bilancio dello Stato all’INPS. Tali trasferimenti, in base al consuntivo del 2003 dell’INPS, sono risultati infatti di importo superiore alle effettive esigenze dell’Istituto. Il comma 3 utilizza un meccanismo analogo di compensazione nell’ambito dei trasferimenti all’INPS per il finanziamento dei maggiori oneri derivanti dalla Gestione per l’erogazione delle pensioni, assegni e indennità agli invalidi civili, per la quale, a partire dal 2002, si è registrato un rilevante incremento della spesa. Peraltro in questo caso i maggiori oneri riguardano l’esercizio finanziario in corso (2004) e gli esercizi finanziari futuri (dal 2005). Ne consegue che per il finanziamento degli stessi si attua in sostanza, come risulta anche dalla relazione tecnica, una riduzione dei trasferimenti all’INPS per alcun capitoli di spesa (incremento delle pensioni in favore di soggetti disagiati, prestazioni per la tubercolosi, pensionamenti anticipati e, per il solo 2004, assistenza ai portatori di handicap grave e contribuzione figurativa per sordomuti ed invalidi) che si ritengono superiori alle esigenze dell’istituto. L’articolo 35, comma 18, prevede l’approvazione, da parte del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia, dei piani di investimento immobiliare deliberati dall’INAIL e l’emanazione di un apposito decreto annuale del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia, previo parere dei Ministri della salute e dell’istruzione, volto ad individuare le finalità dei medesimi investimenti.
Passando alle Tabelle del disegno di legge finanziaria 2005, relativamente alle parti di interesse della Commissione lavoro, si segnala, nella tabella A, che reca la copertura degli oneri derivanti da provvedimenti legislativi che si prevede possano essere approvati nel triennio, l’iscrizione, per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di uno stanziamento di 777,3 milioni di euro per l’anno 2005 e di 785,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2006 e 2007, finalizzato «alla riforma dell’ordinamento giudiziario, alle pensioni FF.SS:, agli incentivi all’occupazione, agli ammortizzatori sociali, a misure di sostegno dell’occupazione e di assunzioni a tempo indeterminato, nonché a contributi in favore dei minorati della vista».
Nella tabella B, relativa alle spese in conto capitale, come di consueto, non sono previsti stanziamenti per il Ministero del lavoro.
Nella tabella C, che reca gli stanziamenti relativi a disposizioni di legge la cui quantificazione annua è demandata alla legge finanziaria, per l’anno 2005 sono iscritti i seguenti provvedimenti di interesse: Legge n. 335/1995 articolo 13 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare: funzionamento della Commissione di vigilanza sui fondi pensione): cap. 1990 (U.P.B. 3.1.2.19) vigilanza sui fondi pensione: anno 2005: 2,231 mln. di euro; anno 2006: 2,231 mln. di euro; anno 2007: 2,231 mln. di euro.
Legge n. 448/1998, articolo 80, comma 4 (Collegato 1999): cap. 1395 (U.P.B. 2.1.2.5) contributo agli enti privati gestori di attività formative: anno 2005: 2,231 mln. di euro; anno 2006: 2,231 mln. di euro; anno 2007: 2,231 mln. di euro.
Legge n. 328/2000, articolo 20, comma 8 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali): cap. 1711 (U.P.B. 3.1.5.1) Fondo per le politiche sociali: anno 2005: 1.276,640 mln. di euro; anno 2006: 1.276,640 mln. di euro; anno 2007: 1.276,640 mln. di euro.
Si segnalano inoltre il finanziamento dei seguenti provvedimenti nel bilancio di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze: Legge n. 385/1978 (Adeguamento della disciplina dei compensi per lavoro straordinario ai dipendenti dello Stato): cap. 3026 (U.P.B. 4.1.5.4) Fondo da ripartire per oneri del personale: anno 2005: 50 mln. di euro; anno 2006: 50 mln. di euro; anno 2007: 50 mln. di euro. Nella tabella C della legge finanziaria per il 2004 lo stanziamento era di pari importo.
Legge n. 328/2000, articolo 74, comma 1 (Legge finanziaria per il 2001): previdenza complementare cap. 2156 (U.P.B. 3.1.5.9): anno 2005: 154,937 mln. di euro; anno 2006: 154,937 mln. di euro; anno 2007:154,937 mln. di euro.
Nella tabella D, che provvede al rifinanziamento di norme recanti interventi di sostegno dell’economia classificati come spese in conto capitale, è iscritto il finanziamento del fondo per l’occupazione di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni dalla L. 19 luglio 1993, n. 236, iscritto al cap. 7141 (U.P.B. 2.2.3.3), al quale sono stati attribuiti 60 mln. di euro per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007. Nella tabella D della legge finanziaria per il 2004 lo stanziamento pari a 218 milioni di euro per il solo anno 2004. Pertanto, nella tabella F, che modula le spese pluriennali, a tale fondo risultano attribuiti 530,999 mln. di euro per il 2005, 110 mln. di euro per il 2006 e 60 mln. di euro per il 2007. Nella tabella F della legge finanziaria per il 2004 lo stanziamento era pari a 745,666 milioni di euro per il 2004 e di 520,999 milioni di euro per il 2005.
Ricorda infine che l’articolo 1, commi 41 e 43, della legge 23 agosto 2004, n. 243, Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel settore della previdenza, rimette alla legge finanziaria la determinazione degli eventuali oneri derivanti dai decreti legislativi relativi alle modifiche al sistema della previdenza obbligatoria e complementare nonché all’innalzamento dei requisiti di età per l’accesso al pensionamento (di cui ai commi 1, 2, 10 e 11 della medesima legge).
Il comma 42 del medesimo articolo sembra tuttavia implicare la possibilità che le risorse destinate alla copertura finanziaria dei suddetti decreti legislativi possano essere predisposte non soltanto nell’ambito della manovra di finanza pubblica ma anche mediante qualsiasi altra legge (o, perfino, decreto-legge). Il termine per l’emanazione dei decreti legislativi relativi alle modifiche al sistema della previdenza obbligatoria e complementare (commi 1 e 2) scade il 6 ottobre 2005. Il termine per l’emanazione dei decreti legislativi relativi ai requisiti di età per l’accesso al pensionamento (commi 10 e 11) scade invece il 6 aprile 2005. Il disegno di legge finanziaria in esame non reca stanziamenti relativi ai suddetti oneri. Sul fronte previdenziale e della lotta al sommerso, va peraltro segnalato che il 28 settembre 2004 è stato insediato il tavolo sulla previdenza agricola, cui hanno partecipato le parti sociali, il Ministro del lavoro e il Ministro delle politiche agricole.
Passando al disegno di legge di bilancio (A.C. 5311), relativamente allo stato di previsione del ministero del lavoro e delle politiche sociali (tabella n. 4), va ricordato preliminarmente che la compiuta riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è avvenuta con il recente decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 2004, n. 244, che, modificando il citato decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 2001, n. 176, ha introdotto la figura del segretario generale, delineando allo stesso tempo l’assetto organizzativo-funzionale dell’ufficio del segretariato generale, ed ha articolato il Ministero in 13 direzioni generali, istituendo, tra l’altro, la nuova direzione generale per l’attività ispettiva. Lo stesso provvedimento ha altresì provveduto a definire alcune funzioni ricomprese nel settore delle politiche sociali, secondo il quadro istituzionale definito dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Il nuovo assetto organizzativo, come affermato anche nella nota preliminare, è diretto a rispondere ad esigenze di certezza e semplificazione dei processi di attribuzione delle risorse finanziarie, nonché alla necessità di configurare quali centri di responsabilità amministrativa le strutture realmente chiamate ad effettuare le specifiche scelte operative e alla gestione delle relative risorse. Per quanto concerne le strutture periferiche, la nota preliminare ricorda il D.Lgs. 21 gennaio 2004, n. 29, che ha abrogato alcune disposizioni concernenti gli Uffici territoriali di Governo, nonché le innovazioni introdotte con la L. 14 febbraio 2003, n. 30 (cd. Legge Biagi).
Dato che al momento, secondo quanto riportato nella nota preliminare, non sono state ancora definite l’entità delle risorse umane da assegnare al segretariato generale e alle direzioni generali, l’ammontare della spesa relativa al personale e al funzionamento delle strutture è stata imputata ai tre centri di responsabilità amministrativa, e cioè al:- Gabinetto del Ministro ed uffici di diretta collaborazione;- Dipartimento Politiche del lavoro e dell’occupazione e tutela dei lavoratori;- Dipartimento Politiche sociali e previdenziali.
Tale imputazione non tiene dunque conto della nuova organizzazione del Ministero. La stessa nota precisa che «si fa riserva di trasmettere … le opportune modifiche ed integrazioni, al fine di ricondurre il bilancio relativo all’esercizio finanziario per il 2005 ad un modello armonico con il nuovo assetto organizzativo ed in conformità con le disposizioni del disegno di legge finanziaria».
Le principali aree di intervento prioritario per il 2005 del Ministero concernono: sistema coordinato di interventi per il completamento della riforma del mercato del lavoro e l’innalzamento dei tassi di occupazione regolare e di qualità. L’attività è indirizzata ad attuare completamente la legge n. 30 del 2003 e realizzare un’ampia diffusione della conoscenza degli strumenti innovativi introdotti dalla normativa. Particolare attenzione viene posta sulle azioni per l’effettiva realizzazione della borsa nazionale continua del lavoro e il monitoraggio dell’impiego dei nuovi istituti di flessibilità; sviluppo delle politiche sociali in raccordo con le Regioni al fine di garantire l’effettività dei diritti sociali su tutto il territorio nazionale, con particolare riferimento al «soggetto famiglia». Si tratta di specifici interventi inerenti alla famiglia, all’infanzia e all’adolescenza; diffusione della cultura della responsabilità sociale delle imprese e incremento territoriale di un sistema sperimentale di relazioni industriali innovativo; interventi diretti all’attuazione del nuovo sistema previdenziale, di cui alla recente legge 23 agosto 2004, n. 243.
L’analisi si esplica sulle componenti del quadro contabile generale delle previsioni 2005 e sugli aspetti specificamente relativi alla competenza, ai residui e alla cassa. La seguente tabella, inoltre, presenta il raffronto tra previsioni 2005 e previsioni di bilancio 2004 assestate (valori in milioni di euro).
Lo stato di previsione del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali per il 2005 (Tabella 4), nel disegno di legge del bilancio di previsione, reca spese per complessivi 67.070,6 mln. di euro, di cui 65.920,5 per la parte corrente e 1.150,1 mln. in conto capitale. Rispetto alle previsioni assestate 2004, la previsione di spesa risulta essere incrementata di 1.167,7 mln. di euro per la parte corrente e diminuita di 325 mln. di euro per la parte in conto capitale.
Per le spese correnti, le spese per il funzionamento del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per l’anno 2005, considerando trasversalmente tutti i centri di responsabilità amministrativa, ammontano a complessivi 326,1 mln. di euro. Nel bilancio di assestamento 2004 tali spese ammontavano a 342,5 mln. di euro; si è pertanto verificato un decremento di 16,4 mln. di euro. In particolare per il personale in attività di servizio è previsto uno stanziamento di complessivi 275,1 mln. di euro. La rimanente somma di 47,5 mln. di euro e di 3,5 mln. di euro è destinata rispettivamente alla spesa per beni e servizi e per l’informatica di servizio.
Per le spese in conto capitale, esse ammontano complessivamente a 1.150,1 mln. di euro, interamente per investimenti, con un decremento di 325 mln. di euro rispetto alle previsioni assestate per il 2004 (1.475 mln. di euro).
Evidenzia dunque come i provvedimenti in esame possano sostanzialmente suddividersi in due parti, la prima relativa al funzionamento del Ministero del lavoro e all’attuazione delle leggi di sua competenza, la seconda concernente il contenimento della crescita della spesa nella misura del 2 per cento, che determina un effetto positivo sul piano della definizione di un tetto certo di spesa e tuttavia potrebbe rappresentare la perdita di un’importante occasione per affrontare davvero le tematiche relative al lavoro nel comparto pubblico. Quest’ultimo ha un rilievo essenziale, in considerazione della sua entità e del suo peso nell’economia del paese (molto maggiore rispetto ad altri paesi europei), per cui la Commissione dovrebbe pronunciarsi in merito, valutando come la disciplina del lavoro nel comparto pubblico sia in forte ritardo rispetto al comparto privato e come le valutazioni in ordine alla spesa vengano compiute sulla base del dato storico e non delle effettive esigenze in relazione alle funzioni svolte ed ai servizi offerti. Ritiene infine rientri nelle competenze della Commissione un pronunciamento in ordine all’esigenza di procedere ad interventi di detassazione in favore delle imprese e del lavoro, con particolare riferimento all’IRAP, che presenta diversi aspetti di iniquità.
Roberto GUERZONI (DS-U) invita il relatore a chiarire se effettivamente nei documenti di bilancio in esame si preveda una riduzione del fondo per l’occupazione di circa 300 milioni e del fondo per le politiche sociali di circa 400 milioni.
Domenico BENEDETTI VALENTINI presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 15.30.
I seguenti punti all’ordine del giorno non sono stati trattati:
SEDE CONSULTIVA
Costruzioni in terra cruda.
Testo unificato C. 2347 e C. 4019.
Corpo di polizia penitenziaria.
C. 2867 e C. 971.
Nuove norme in materia di separazione dei coniugi e affidamento condiviso dei figli.
Testo unificato C. 66 e abb.
