di Germana Di Domenico e Manuel Marocco – ricercatori Isfol
1. La più recente fase di liberalizzazione del mercato dell’intermediazione in Italia legittima ad operare una ampia platea di operatori pubblici e privati: i cc.dd. intermediari speciali 1) (Università, Scuole, Comuni, Camere di Commercio, Con¬sulenti del lavoro, Parti sociali e loro Enti bilaterali) e le Agenzie per il lavoro (Apl), autorizzate a svolgere attività di somministrazione di lavoro, di ricerca e selezione del personale e di supporto alla ricollocazione professionale .2)
Quanto al primo gruppo di osservazione, vari fattori paiono aver influito sulla completa “messa in opera” della riforma. Da un parte, si rileva ancora una scarsa “convenienza” per gli attori economici ad operare come “Agenzie di intermediazione”; un limitato interesse delle parti sociali ad “emergere” nel “nuovo” ruolo di intermediatori, direttamente o attraverso i loro enti bilaterali; infine, una solo parziale attivazione dei sistemi regionali di autorizzazione, indispensabili all’ingresso dei nuovi operatori locali.
Quanto al primo aspetto, infatti, considerando nel complesso i requisiti imposti alle Apl, possono essere avanzate alcune possibili ipotesi circa l’insuccesso delle misure volte a far emergere tutti quegli intermediari che in effetti continuano ad agire nell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro.
In generale, se si considera innanzi tutto la costante prevalenza della informalità quale prioritario canale di ingresso nel mercato del lavoro, ne deriva che la decisione di accollarsi il rischio economico di investire in tale mercato deriva da valutazioni costo-benefici piuttosto oculate; sicché i meccanismi di controllo pubblico, così come l’area delle attività consentite, ove non particolarmente incentivanti, rischiano facilmente di costituire una barriera notevole alla emersione degli operatori.
Avendo riguardo ai requisiti relativi alle agenzie di intermediazione e da un confronto con la disciplina previgente, si può ritenere che il Legislatore delegato avesse contato di incentivare l’ingresso di nuovi operatori, da una parte, consentendo il cumulo di attività diverse – prima non consentito – ed in particolare della formazione professionale e, dall’altra, dimezzando il capitale sociale (da 200 milioni di lire, previsto in precedenza, si è passati a 50.000 euro) necessario per ottenere l’autorizzazione all’esercizio della intermediazione. Tuttavia, pare invece aver pesato negativamente, in primo luogo, un vincolo organizzativo e vale a dire la necessaria presenza in almeno quattro regioni, prima non imposto dalla legge, che di fatto ha estromesso le piccole realtà imprenditoriali, non in grado di assicurare tale diffusione territoriale minima. Quest’ultime pertanto, ove effettivamente interessate ad emergere, hanno trovato probabilmente più conveniente orientarsi verso i regimi previsti per le attività consulenziali specialistiche (ricerca e selezione e ricollocazione professionale), le quali pur consentendo l’esercizio di un range di attività, teoricamente, più limitato, beneficiano di un regime più agevolato (nessun vincolo territoriale, capitale sociale minimo inferiore, ma anche una quota di personale minimo interno meno onerosa). Sintetizzando, la disciplina relativa alla intermediazione è stata spiazzata dal “basso” da quella relativa a ricerca e selezione ed outplacement.
Peraltro, effetto di spiazzamento verso l’alto è stato d’altro canto esercitato dalla disciplina relativa alle agenzie di somministrazione generaliste. Gli operatori più forti economicamente hanno orientato le proprie scelte verso tale configurazione; sebbene si tratti della disciplina più onerosa, in un’ipotetica classificazione dei diversi regimi legali, non v’è dubbio che, consentendo essa l’esercizio di tutte le attività autorizzate dalla legge, chi deteneva un assetto economico ed organizzativo sufficiente ha preferito accedere alla qualifica di agenzia di somministrazione generalista.
Vero è che i piccoli e medi operatori avrebbero potuto orientarsi anche verso i regimi di autorizzazione regionali. Infatti, a seguito, delle modifiche introdotte dal D.Lgs. 251/2004, il cd. Decreto correttivo, le Amministrazioni regionali sono divenute autorità concedente ulteriore rispetto al Ministero del lavoro (in alcuni casi – Scuole, Comuni e CCIA – esclusiva). In questo caso, tuttavia, non solo ha pesato l’inattività regionale (allo stato attuale il regimi regionali completamente operativi sono solo quelli di Emilia-Romagna, Marche e Toscana), ma resta dubbia, anche ove tutte le Regioni avessero provveduto, l’effettiva convenienza economica per gli operatori di ottenere detta autorizzazione regionale. Difatti, piuttosto che ricevere una autorizzazione territoriale la quale non consente comunque di operare “a favore di imprese con sede legale in altre regioni”, rimane comunque conveniente orientarsi verso una attività specialistica (ci si riferisce sempre a ricerca e selezione ed outplacement), esercitatile senza limiti su tutto il territorio nazionale.
La scarsa propensione delle Regioni a disciplinare la materia ha, chiaramente, pesato in maniera ancora maggiore sugli intermediari speciali pubblici, rispetto ai quali, come anticipato, le Regioni sono autorità concedente esclusiva. Di fatto, solo i Comuni, le scuole e le CCIA di Emilia Romagna, Marche e Toscana potevano richiedere l’autorizzazione per l’esercizio della intermediazione, poiché solo in queste tre Regioni è pienamente disciplinata ed attiva la procedura amministrativa per il rilascio del provvedimento di abilitazione 3) . Senza contare che in alcuni casi – vedi in particolare la legge regionale dell’Emilia Romagna n. 17/2005 – la disciplina legislativa adottata ha comunque imposto a tali operatori di limitare la propria attività ai propri, per così dire, utenti naturali 4).
Rimane da considerare quale è stato l’atteggiamento delle parti sociali rispetto alla facoltà loro dalla nuova disciplina di esercitare “in proprio” l’attività di intermediazione, e cioè senza la costituzione di appositi soggetti giuridici autonomi. In questo caso lo scarso interesse, soprattutto delle associazioni di rappresentanza dei lavoratori (risultano infatti autorizzate solo, e comunque poche, associazioni datoriali 5), nei confronti del nuovo regime legale non può essere giustificato sulla base di valutazioni squisitamente economiche, poiché lo steso regime risulta particolarmente incentivante, ma piuttosto di ordine ideologico, questioni, d’altronde, palesate sin dall’entrata in vigore della Legge di delega (l. n. 30/2003).
Dall’altra, un maggior appeal sembra aver avuto la Fondazione per il lavoro tra i professionisti di riferimento anche per le Università, la riforma ha fornito un’occasione preziosa per razionalizzare il ruolo che esse già da tempo svolgevano sul mercato dell’intermediazione.
Nello specifico, la Fondazione ha conferito, nel corso del 2006, oltre 850 deleghe ai professionisti iscritti agli Albi provinciali, ovvero il 4% dell’intera Categoria 6). D’altro canto, i consulenti del lavoro si trovano, per così dire, in una posizione strategica che potrebbe consentire loro di sostenere e rafforzare il nuovo ruolo di intermediari tra domanda ed offerta di lavoro. Infatti, tradizionalmente essi operano in favore di quella che costituisce l’ossatura fondamentale del tessuto economico italiano e vale a dire le piccole e medie imprese; sarà pertanto più agevole per tali operatori, che hanno già acquisito uno stretto legame di fiducia sulla base della consulenza giuslavoristica, estendere e proporre i nuovi servizi di intermediazione.
Dato il periodo relativamente breve intercorso dall’introduzione della Riforma ad oggi, appare prematuro valutare l’impatto delle strategie organizzative della Fondazione sulle attività di intermediazione. Ad ogni modo dai dati ricavati dall’indagine ISFOL il numero dei CV raccolti nel 2005 sono pari a 1076 di cui 642 (il 59,6%) riferiti alla componente femminile. Se si osserva la composizione dei curricula raccolti per titolo di studio e sesso vediamo che l’incidenza dei candidati laureati, è molto alta: il 33,8% possiede una laurea quadriennale o superiore, il 54,4% ha un diploma di scuola secondaria superiore, mentre l’11,7% ha conseguito la licenza di scuola media. Sono assenti i candidati senza titolo di studio o con licenza elementare e quelli con qualifica professionale. Altro aspetto interessante, sempre riferito alla componente femminile, è l’alta incidenza delle donne laureate, in linea peraltro con i dati sulla disoccupazione di genere nelle fasce di persone con maggiore istruzione acquisita. Al fine di scendere in profondità e raccogliere, per alcune dimensioni d’analisi sulle attività di intermediazione, un ulteriore approfondimento è stato svolto sui curricula raccolti per residenza e per sesso. I dati aggregati a livello territoriale, consentono di osservare che la quota maggiore (il 42%) proviene dalle regioni del Nord, cui segue quella del Sud 37% ed infine il Centro con il 21%. All’interno delle macroaree, le regioni che hanno conferito alla Fondazione il numero più alto di CV sono: nel Nord, il Veneto (15,9%) e la Lombardia (15,7%), nel Sud la Campania, che registra il valore assoluto più alto (22,2%) ed infine, nel Centro, il Lazio (11,6%).
Quanto alla distribuzione territoriale e alla numerosità degli operatori aderenti alla Fondazione, si distinguono le aree della Lombardia e del Veneto (rispettivamente 140 e 101 deleghe); ma anche lungo tutto il versante tirrenico detta numerosità – Emilia Romagna (48), Toscana (52), Lazio (49), Campania (60), Puglia e Sicilia (43) – è piuttosto buona. Si tratta di dati significativi che dimostrano non solo l’interesse e la propensione della categoria a svolgere servizi attivi nelle procedure dell’intermediazione, ma anche una sua presenza radicata nei settori produttivi del Paese 7) .
2. Rispetto alla seconda categoria di soggetti analizzati (Apl), si evidenzia un aumento delle Agenzie di ricerca e selezione soprattutto, una stabilizzazione di quelle di outplacement e di somministrazione generalista e lo scarso successo delle Agenzie di staff leasing, probabilmente da ricondurre al marginale utilizzo di tale istituto. Si conferma, inoltre, una predominanza sul mercato privato delle Agenzie di somministrazione generaliste e di ricerca e selezione e, contestualmente, una dicotomia sotto il profilo dell’utenza servita (profili medio-bassi per le prime, qualifiche elevate per le seconde); al tempo stesso, accanto alla concentrazione nelle aree territoriali dal contesto produttivo più dinamico, emerge una “polarizzazione” verso classi dimensionali relative a piccole (ricerca e selezione) e grandi (somministrazione) aziende, orientate a servire la domanda di lavoro che si concentra in prossimità di distretti produttivi. In particolare, interrogate sui criteri di scelta della localizzazione delle sedi/filiali sul territorio, più della metà delle Agenzie (57,5%) individua come motivazione principale quella legata alla “concentrazione delle attività produttive”.
In termini comparativi rispetto al 2005 8) , risultano aumentate le Agenzie di piccola dimensione (nessuno o 1 dipendente) e quelle di dimensioni maggiori (4 o più dipendenti); sono invece diminuite la strutture in cui vi sono 2 o 3 dipendenti. Ha, inoltre, subito un incremento, nell’arco di tempo considerato, la quota femminile rispetto alla componente maschile del personale: se nel 2005 il 66,1% del personale era costituito da donne, al momento dell’ultima rilevazione tale quota risultava pari al 76,5%.
Quanto alle figure professionali” presenti nelle unità organizzative: quelle maggiormente diffuse riguardano il “selezionatore” e il “consulente alle imprese”, mentre i profili del “mediatore culturale”, “operatore per le fasce deboli”, “formatore “ed “orientatore” risultano poco rappresentati. Ciò pare confermare la tendenza, già rilevata sotto il profilo funzionale, che vede il sistema privato maggiormente orientato alla domanda di lavoro piuttosto che all’offerta, servita prevalentemnte dal pubblico per ragioni di ordine sociale, oltre che di mission politico-istituzionale.
Riguardo alle funzioni che le Apl dichiarano di espletare, rispetto al 2005, risulta aumentata la quota di agenzie di somministrazione generaliste che si dichiarano polifunzionali: circa il 90% delle generaliste svolge anche attività di ricerca e selezione (a fronte del 60% rilevato nel 2005) e la quota di quelle che si occupano di outplacement e di intermediazione risulta pressoché raddoppiata nel corso dell’ultimo anno.
La gestione dei curricula vitae da parte delle Agenzie di somministrazione prevede la raccolta degli stessi prevalentemente presso le unità organizzative e mediante posta elettronica; tali modalità sono affiancate, in via secondaria, dalla posta ordinaria e dal web. Con riferimento al titolo di studio dei candidati, più numerose risultano le candidature provenienti da soggetti in possesso del diploma di scuola secondaria superiore, seguiti da coloro che hanno conseguito la licenza media. Per il titolo di studio emergono peraltro differenziali legati al sesso: il 60% dei curricula di individui in possesso di una laurea quadriennale o superiore sono inviati da donne. Nel caso della somministrazione a tempo determinato, i candidati risultano prevalentemente provenienti dalle classi di età comprese tra i 25 e i 40 anni, con una maggiore incidenza di curricula inviati da uomini. Con riferimento al livello di istruzione dei candidati, risulta una maggiore numerosità dei profili medio-bassi (diploma di scuola secondaria superiore e licenza media), per lo più da parte della componente maschile. In via generale (ovvero per tutti i titoli di studio), i curricula risultano inviati soprattutto dagli uomini.
La pressoché totalità delle Apl complessivamente considerate (circa il 97%) dichiara che il canale utilizzato per la promozione dei propri servizi e per la divulgazione delle informazioni è rappresentato dal “contatto diretto con le aziende”, mentre 2 aziende su 3 utilizzano anche “inserzioni su stampa” e “Internet” a scopi informativi e promozionali. Di contro, vale la pena sottolineare che solo un terzo circa delle Apl indagate individua negli “enti pubblici locali” un canale per far circolare informazioni e promozione e che è assolutamente trascurabile la quota di quanti si servono di mezzi più tradizionali, come le “affissioni pubblicitarie” oppure le “radio e televisioni”. Analizzando più in profondità questi dati in base alla tipologia di Agenzie osservate, emergono alcune differenze di un certo interesse: le Agenzie di supporto alla ricollocazione del personale mostrano di avere un unico canale informativo-promozionale che, come è ovvio per la natura stessa di questi operatori, è rappresentato dal “contatto diretto con le aziende”; al contrario, le Agenzie di somministrazione generaliste sono, tra tutte, quelle che dimostrano di utilizzare un panorama decisamente più articolato e bilanciato di canali informativi-promozionali, compresa la “diffusione di depliant” utilizzata dalla totalità di questi operatori, ricorrendo anche più frequentemente di quanto facciano le Agenzie di ricerca e selezione agli “enti pubblici locali”. Per cogliere alcune possibili linee di tendenza sulle strategie di penetrazione del mercato da parte degli operatori privati, può essere utile anche il confronto con i risultati dell’analoga inchiesta condotta nel 2005, da cui emerge che: è aumentato il contatto diretto con le aziende ed è aumentato il ricorso alla diffusione di depliant e ai mezzi di comunicazione quali radio e televisioni; l’utilizzo di Internet come canale informativo e promozionale è diminuito tra le Agenzie generaliste, mentre è aumentato tra le Agenzie di ricerca e selezione. L’unico canale che registra una diminuzione di utilizzo tra il 2005 e il 2006 è quello che si esplica attraverso gli enti pubblici locali; le inserzioni su stampa sono sostanzialmente stabili. Sempre in relazione alle modalità con cui le Apl operano sul mercato, è interessante rilevare che circa il 91% delle Agenzie coinvolte nell’indagine dispone di un sito web e che la maggior parte di esse lo utilizza ai fini della raccolta dei curricula vitae e come “bacheca” per offerte di impiego. Più in particolare, si può anche evidenziare che un sito web è disponibile nella totalità delle Agenzie di somministrazione e in quelle di ricollocazione, mentre un’Agenzia di ricerca e selezione su dieci non dispone ancora di questo strumento. Ciò tuttavia non implica differenze particolarmente significative in termini di attività svolte tramite tale sito web, anche se va evidenziato che le Agenzie di somministrazione generaliste dimostrano un utilizzo più articolato della rete rispetto agli altri due tipi di Apl esaminate: tra queste aziende appare, infatti, molto diffusa anche la “ricezione di vacancies”, nonché decisamente più frequente la “consultazione di profili di imprese che offrono lavoro” e la “consultazione di CV da parte delle imprese”.
Di particolare interesse per l’analisi che si sta conducendo è l’esame di uno dei requisiti che le Apl devono rispettare per poter essere autorizzate, vale a dire l’interconnessione con la Bcnl attraverso il raccordo con uno o più nodi regionali della stessa. Un primo quadro mostra che sono ancora pochi, vale a dire soltanto 7, i nodi regionali con cui le Agenzie intervistate risultano connesse telematicamente. Sebbene questo dato sia ovviamente influenzato dal fatto che molti di tali nodi non sono ancora effettivamente operativi, è comunque possibile osservare che solo quello lombardo vede l’interconnessione di tutte e tre le tipologie di Agenzie esaminate ed è raggiunto dalla maggioranza delle Apl intervistate (72%). Negli altri casi la connessione riguarda una quota molto limitata di aziende (al di sotto del 10%), tranne per il nodo veneto cui risulta connesso il 40% delle Apl. In conclusione, i “punti di rete” con cui le Apl hanno stabilito una connessione appartengono alle regioni più dinamiche del Centro-Nord (Lombardia e Veneto soprattutto, ma anche Piemonte, Liguria, Toscana e Lazio), mentre per il Sud risultano attivati collegamenti solo con il nodo abruzzese. Il dettaglio sull’esistenza di connessioni telematiche attive con nodi della Bcnl acquista interesse laddove si osservino le motivazioni rispetto alle quali si attribuisce “utilità” alla connessione stessa. In termini aggregati oltre il 63% delle Agenzie ritiene che detta connessione sia utile, ma tale quota varia a seconda della tipologia di Apl considerata, tranne che per le Agenzie di ricerca e selezione: scende al 50% tra le Agenzie di ricollocazione, mentre sale al 71% tra le Agenzie di somministrazione. Le finalità principali per le quali le Apl intervistate utilizzano la connessione alla Bcnl sono diverse e articolate: in primo luogo, come bacino cui attingere le candidature di cui esse necessitano (“consultazione ei profili dei candidati”), finalità indicata dal 91% delle Agenzie; in secondo luogo, come canale informativo sul mercato del lavoro, scopo indicato dai due terzi circa; in terzo luogo, per realizzare il matching tra domanda e offerta di lavoro, obiettivo indicato dal 58% degli operatori analizzati; in quarto luogo, per la consultazione di vacancies, come attesta la metà delle Apl intervistate e soprattutto la totalità delle Agenzie di somministrazione. Se queste sono le prime quattro finalità in ordine di importanza per cui le Agenzie si connettono alla Bcnl, non va trascurato che quote minoritarie, ma comunque rilevanti, di aziende (intorno al 40%) esprimono anche il proposito di connettersi ed interagire, attraverso tale mezzo, sia con gli altri operatori privati, sia con quelli pubblici.
Nonostante la pluralità di scopi indicati dalle Apl, dalle interviste realizzate emergono ancora talune criticità che ostacolano una più efficace connessione e che sono per lo più legate ad incompatibilità degli standard di classificazione ed alle difficoltà di sistematizzazione delle informazioni, oltre che, com’è piuttosto ovvio, all’eterogeneità nello sviluppo dei nodi informativi a livello nazionale. Non sono trascurabili neanche le difficoltà tecniche, nelle quali si imbattono il 60% circa degli operatori intervistati, sia inerenti la connessione con i nodi regionali, sia relative alla consultazione di banche dati. Si ripropone quindi il problema, già rilevato nel 2005, della proliferazione di piattaforme informatiche rilevabili a livello locale, non sempre in grado di garantire una cooperazione applicativa e che procurano ritardi nel processo di implementazione di un sistema uniforme.
A proposito di reti telematiche si è indagato anche sulla presenza di connessioni delle Apl sia con gli Enti previdenziali-assistenziali (Inps ed Inail) sia con i Servizi pubblici per l’impiego.
Sul primo fronte, si riscontra che in generale sono circa un quarto del totale delle Agenzie interpellate quelle che hanno attivato collegamenti con tali Enti, confermando quanto già rilevato nel 2005. Va tuttavia evidenziato che le Agenzie generaliste e anche quelle di ricollocazione risultano le due tipologie che comunicano maggiormente con l’Inps e l’Inail, laddove invece sono meno del 20% quelle di ricerca e selezione che hanno relazioni informatizzate con l’ente previdenziale ed una quota ancora inferiore (16%) quelle che hanno stabilito una rete con l’ente assicurativo. Sul fronte dei Servizi pubblici per l’impiego, l’indagine mostra che appena l’8% delle Apl complessivamente considerate dispone di una connessione telematica con il sistema Spi. Pur non essendo stati mai particolarmente intensi va anche considerato che tali collegamenti si sono ulteriormente ridotti tra il 2005 ed il 2006, indicando una possibile tendenza alla “polarizzazione” piuttosto che all’integrazione tra i due sistemi. Va tuttavia considerato che si rilevano marcate differenze tra i diversi tipi di Apl indagate: da un lato, vi sono le Agenzie di ricollocazione e quelle di ricerca e selezione che si mostrano rispettivamente per nulla o poco inclini a stabilire rapporti telematici con i Spi; dall’altro lato, vi sono le Agenzie di somministrazione generaliste le quali hanno invece attivato, in oltre la metà dei casi, connessioni con il sistema pubblico dei servizi all’impiego.
Su quest’ultimo versante, sembra interessante sottolineare come i Centri per l’impiego risultino connessi telematicamente alle Apl complessivamente considerate solo nel 2% dei casi (Fonte: Campionaria Isfol, 2005). Infine, anche la connessione tra Apl e rete europea dei servizi al lavoro (Eures) si dimostra ancora molto limitata.
L’insieme di tali elementi è utile ad analizzare lo sviluppo delle reti di erogazione dei servizi al lavoro, concentrando l’attenzione sulle dinamiche evolutive dei rapporti tra pubblico e privato alla luce delle nuove “polarità” osservate: il nuovo mercato misto dei servizi all’impiego sembra evolversi in una direzione non ancora suf¬ficientemente orientata a realizzare una “coesistenza attiva” tra i due sistemi.
A tal proposito, i dati testimoniano, in senso positivo, una propensione delle Agenzie ad immaginare uno sviluppo di relazioni con il sistema pubblico in termini di “cooperazione” piuttosto che di “concorrenza”in senso stretto (appena ¼ delle Agenzie oggetto di indagine).
La ricerca condotta sulle Apl ha infatti indagato anche sui rapporti di cooperazione e in generale sulle modalità di interazione (diverse da quelle telematiche) con altri soggetti, sia con i cosiddetti “intermediari speciali” di cui al paragrafo precedente, sia con i Servizi pubblici per l’impiego, approfondendo la natura (più o meno formalizzata) e le modalità di tali relazioni laddove presenti. Partendo dagli intermediari speciali e considerando il totale delle Apl intervistate, si può innanzitutto rilevare che le modalità di relazione con tutti i diversi soggetti appaiono sempre piuttosto articolate. Lo strumento della convenzione, pur essendo utilizzato come modalità di relazione con tutti i soggetti, si dimostra più diffuso nei rapporti con le Associazioni datoriali (51%) ma anche con le Università (38%); la realizzazione di un progetto è una modalità di relazione relativamente diffusa con tutti gli intermediari nella misura del 20% circa di tutte le Apl, tranne nel rapporto con i Comuni dove raggiunge il 30%; la condivisione dati appare una modalità di relazione piuttosto significativa (superiore al 30% delle Apl totali) soprattutto nei collegamenti con le Università, le Scuole, le CCCIA e le Associazioni datoriali. Scomponendo il dato totale per tipologia di Agenzia, si può poi evidenziare che la modalità preferenziale di relazione da parte delle aziende di somministrazione generaliste è la convenzione, soprattutto per quanto riguarda i rapporti con i Consulenti del lavoro, le Università e i Comuni, mentre le Agenzie di ricollocazione stabiliscono rapporti attraverso progetti con le Scuole, i Comuni e i Sindacati dei lavoratori, oppure attraverso convenzioni con le organizzazioni di rappresentanza delle parti sociali e le Università. Di particolare interesse sono le indicazioni da parte delle Apl sui possibili sviluppi, in prospettiva, di tali relazioni: circa due soggetti intervistati su tre (67,6%) immaginano un rafforzamento della tendenza a rendere il più possibile “complementari” le attività, oltre che a potenziare la “condivisione delle informazioni e dei dati” (57,7%), ma non sono irrilevanti neanche quanti puntano ad un’integrazione delle attività con i diversi soggetti (48,2%). Inoltre, va considerato che i più convinti assertori della complementarietà delle attività sono gli operatori delle aziende di ricollocazione, mentre si dimostrano più orientati verso l’integrazione e la condivisione informazioni/dati gli operatori delle Agenzie di somministrazione. È singolare rilevare che anche dal versante pubblico dei Centri per l’impiego (Cpi) si riscontrano percezioni molto simili sul futuro dei rapporti con le Apl e con gli altri intermediari, come mette in luce la rilevazione condotta dall’Isfol su questi operatori (Fonte: Campionaria Isfol, 2005); il 71% dei Cpi immagina uno sviluppo delle relazioni nel senso della complementarietà delle rispettive attività e il 62% crede nella possibilità di condividere informazioni e dati; infine, il 52% prospetta un possibile potenziamento dell’integrazione degli interventi che fanno capo ai due sistemi. La convergenza di vedute sul futuro delle relazioni tra i diversi soggetti impegnati sul mercato del lavoro appare in tal senso promettente o per lo meno un significativo passo nella direzione auspicata dal Legislatore.
Proseguendo l’analisi sui rapporti stabiliti tra Apl e Spi, risulta piuttosto significativa (circa il 40%) la quota di Agenzie che dichiarano di “cooperare” con il sistema pubblico. Distinguendo tra i diversi tipi di Agenzie, si può notare che tale cooperazione riguarda la totalità di quelle che svolgono attività di supporto alla ricollocazione del personale, seguite da un rilevante numero di generaliste (78%), ove invece la quota è ben più contenuto nel caso delle Agenzie di ricerca e selezione (35%).
Indagando più a fondo presso le Agenzie che cooperano con il sistema dei servizi pubblici per l’impiego sulla natura della relazione intrattenuta, si può poi riscontrare che si tratta di rapporti formalizzati per la totalità delle Agenzie di supporto alla ricollocazione e per buona parte di quelle di somministrazione, mentre è più rara la formalizzazione dei rapporti da parte delle Agenzie di ricerca e selezione. Inoltre, nella maggior parte dei casi si tratta di relazioni continuative con l’eccezione delle stesse Agenzie di ricerca e selezione che, invece, mostrano una spiccata tendenza ad intrattenere soprattutto rapporti di tipo sporadico. Un approfondimento ulteriore proviene dall’esame degli obiettivi che motivano le Apl a stabilire relazioni con il sistema pubblico. Lo scopo principale della gran parte degli interlocutori privati che intrattengono tali rapporti è “l’incontro tra domanda e offerta di lavoro” (84%), seguita dalla “promozione dell’inserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati”, che risulta essere un obiettivo perseguito da oltre la metà delle Apl, che cooperano con il sistema pubblico. È molto più raro invece che, attraverso la cooperazione con i Spi, si punti a prevenire la disoccupazione di lunga durata (29%) oppure a sostenere la mobilità geografica (18%).
A chiusura dei dati concernenti le interazioni pubblico-privato, merita essere segnalata, e brevemente ricostruita, la disciplina contenuta nella l.r. Lombardia 28 settembre 2006 n. 22, poiché al momento del tutto originale, all’interno del panorama nazionale, nella regolazione di dette interazioni. Infatti, fermo restando l’attribuzione alle Province del compito di esercitare talune peculiari funzioni di carattere squisitamente amministrativo, le restanti attività di intervento sul mercato del lavoro – in particolare le misure pro-attive per il miglioramento della occupabilità, di cui d.lgs. n. 181/2000 9) – invece, possono essere gestite esclusivamente dagli operatori accreditati. Pertanto gli stessi uffici provinciali (i Cpi) sono sottoposti a tale procedura amministrativa di abilitazione, pena l’esclusione dal “sistema” 10). In altre parole, dando rigorosa applicazione al principio di sussidiareità orizzontale, ci si è mossi dalle ipotesi – piuttosto diffuse sin dalla legislazione regionale di attuazione del d.lgs. n. 469/97 – di “collaborazione” tra soggetto pubblico e privato, in cui quest’ultimo agiva in veste di attore aggiuntivo, ad un sistema in cui lo stesso operatore privato accreditato è invece protagonista a pari titolo, legittimato a sostituire l’ufficio nella gestione di un’attività amministrativa.
Osservando nel complesso la disciplina regionale recentemente adottata (ci si riferisce, oltre alla Lombardia, anche a Emilia Romagna, Friuli V.G., Marche, Sardegna, Toscana) si conferma che l’Accreditamento costituisce solo un atto propedeutico all’affidamento del servizio – insomma necessario, ma non sufficiente per l’effettivo ingresso nella rete degli operatori – che si concretizzerà solo al momento in cui l’amministrazione competente, con un ulteriore e distinto provvedimento, nel concreto, deciderà l’affidamento stesso. Dal punto di vista dell’amministrazione procedente, tuttavia, appare rinvenibile una differenziazione tra i diversi modelli regionali: mentre in generale si può affermare che dalla disciplina analizzata derivi l’obbligo di ricorrere ad operatori accreditati solo ove si intenda rivolgersi ad operatori diversi dai Cpi – quali attori comunque necessari della rete – per l’esternalizzare talune attività 11), nel modello lombardo, invece, non si rinviene, tranne che per alcune residuali funzioni, un campo di azione esclusivo e preferenziale affidato agli uffici provinciali. Ne deriva che, in quest’ultima Regione, il ricorso all’operatore accreditato non è facoltativo, ma è comunque obbligatorio ai fini della stessa erogazione di una ampia gamma di servizi all’impiego. In altre parole, mentre nella maggioranza delle ipotesi sono disciplinate le modalità per la corretta instaurazione di parternariati pubblico-privati (accreditamento ed atto di affidamento del servizio), in un caso risulta regolato un univoco ed obbligatorio meccanismo di erogazione del servizio pubblico, cui risultano sottoposti tutti gli operatori della “rete”.
Proprio a ragione del particolare modello di gestione adottato da questa Regione, particolare attenzione è dedicata alla valutazione di efficacia ed efficienza del complesso degli operatori, pubblici e privati, accreditati, cui è direttamente legato un sistema di premialità relativo ai finanziamenti regionali 12). Introdotti – al fine di migliorare l’efficienza complessiva del sistema – meccanismi di concorrenzialità tra erogatori pubblici e privati, mediante la previsione di aste competitive cui detti soggetti partecipano su base paritaria, rimane che comunque l’autorità pubblica responsabile – e finanziatrice – deve poter controllare i risultati prodotti dai singoli operatori.
È così previsto che tutti i servizi “finanziati o comunque gestiti dalla Regione o dalle province” – e quindi non solo quelli relativi alla formazione e il lavoro, ma anche all’istruzione – siano sottoposti ad una procedura valutativa affidata, per un quadriennio, ad un “Valutatore indipendente”, scelto con una gara ad evidenza pubblica. Tale soggetto avrà il compito di assegnare a ciascun operatore, pubblico o privato, un “punteggio numerico motivato”, relativo a ciascuna delle “categorie di servizio” individuate dalla legge (servizi di orientamento professionale; servizi di mediazione ordinaria tra domanda e offerta; servizi di istruzione e formazione professionale; servizi di assistenza intensiva ai disoccupati in difficoltà).
È quindi previsto un meccanismo di premialità economico fisso, particolarmente ampio e severo, basato sul punteggio assegnato dal “valutatore”. È difatti stabilito che, addirittura, “Una quota non inferiore al 75 per cento dei finanziamenti regionali per i servizi per il lavoro è assegnata sulla base dei risultati della valutazione relativa all’ultimo anno”. Sicché sembrerebbe che gli operatori vengano esclusi dai finanziamenti, con relativa riassegnazione ai “concorrenti”, ove non ottengano risultati rispondenti agli obiettivi fissati nel piano d’azione regionale e punteggi inferiori agli standard definiti per le “categorie di servizio” sopra ricordate. Si aggiunga che, per i soggetti pubblici, la vincolatività del meccanismo di premialità è assicurato dalla previsione che: “I risultati negativi degli operatori pubblici sono considerati ai fini della responsabilità dirigenziale, della riorganizzazione degli uffici e delle procedure di mobilità.”
3. In conclusione, ad un biennio dall’entrata in vigore della Riforma possono essere accennate prime riflessioni sull’impatto della stessa sul mercato della intermediazione generalmente intesa.
Il processo di emersione degli operatori, che rappresentava uno degli espliciti obiettivi dell’intervento legislativo, pare essersi ampiamente prodotto sul versante delle nuove Agenzie per il lavoro: si sono ingrossate le fila delle Agenzie di ricerca e selezione soprattutto, mentre si sono stabilizzate quelle di outplacement e di somministrazione generalista. Su quest’ultimo versante bisogna segnalare tuttavia lo scarso successo delle Agenzie di staff leasing, probabilmente da ricondurre al marginale utilizzo di tale istituto da parte degli attori economici. Anche il numero di Agenzie di intermediazione risulta, ad oggi, contenuto: come già accennato, il requisto territoriale ovvero la scarsa appetibilità economica di una autorizzazione “locale”, paiono aver pesato negativamente sulla scelta di operare mediante tale tipologia di Agenzia.
I risultati del processo di emersione degli altri intermediari, quelli che abbiamo definiti speciali, è più evidentemente a tinte chiaroscure, in quanto solo nel caso della Fondazione per il lavoro e delle Università ha prodotto risultati confortanti, con molti professionisti e istituzioni che hanno deciso di intraprendere/far emergere l’attività di intermediazione che essi, in molti casi, già svolgevano prima dell’entrata in vigore della Riforma.
Venendo ai dati del monitoraggio sulle Agenzie per il lavoro, si conferma quanto rilevato nel 2005 in termini di dominio del mercato privato da parte delle Agenzie di somministrazione generaliste e di ricerca e selezione e, contestualmente, di dicotomia sotto il profilo dell’utenza servita. Tali elementi sono utili ad analizzare lo sviluppo delle reti di erogazione dei servizi al lavoro, concentrando l’attenzione sulle dinamiche evolutive dei rapporti tra pubblico e privato alla luce delle nuove “polarità” osservate. In effetti, dall’entrata in vigore della Riforma, il nuovo mercato pubblico-privato dei servizi all’impiego sembra evolversi in una direzione che tende a privilegiare la sussidiarietà delle azioni dei due sistemi Spi e Spri, in cui le Agenzie private tendono naturalmente ad operare su quelle parti del mercato commercialmente appetibili, rimanendo quasi interamente in capo al pubblico i settori non coperti dalle prime.
Rimangono in proposito ancora attuali i suggerimenti dell’Ilo (Rapporto BIT, 1994) relativi alle forme di coesistenza tra pubblico e privato. Agli inizi degli anni 90, l’organismo internazionale constatando lo sviluppo, anche informale, degli Agenzie di collocamento in numerosi paesi suggeriva l’adozione di un sistema di “coesistenza attiva”, tale da assicurare la convivenza di tre concetti tra loro apparentemente incompatibili: quello di regolamentazione e di supervisione, di pertinenza esclusiva dello Stato, quello di competizione ed, infine, quello di complementarità, poiché – si affermava – entrambi i settori si svilupperanno dove l’altro concorrente viene meno.
Vale la pena precisare i concetti di “complementarietà e cooperazione”: la prima nozione – nel Rapporto BIT – rappresenta una species della seconda, nella quale vengono fatte rientrare varie forme di relazione tra servizio pubblico e operatori privati (quali ad es. costituzione di organismi comuni, classificazione comune delle professioni, risoluzione dei conflitti tramite organismi di conciliazione). Nello specificare la “complementarietà”, l’Ilo richiamava proprio il concetto di “pubblica amministrazione indiretta”, sottolineando la diffusione, in molti paesi, di situazioni in cui lo Stato non utilizza sistematicamente proprie risorse per l’offerta dell’intera gamma dei servizi pubblici, ma, ove giustificabile da ragioni di efficienza, si rivolge a soggetti privati, che operano dietro corrispettivo per l’erogazione di alcuni di tali servizi, la cui titolarità resta in capo al pubblico (The State no longer systematically mobilizes civil service resources to supply all its services but, whenever justificable on grounds of efficency, calls on private operators acting for its accont and on its behalf to supply certain of State’s services in exchange for a comprehenisive fee).
Si contrapponeva, poi, in senso negativo al modello della coesistenza attiva, quello della “coesistenza passiva”; sotto tale profilo, nel nostro paese pare evidenziarsi un “deficit di coordinamento” che costituisce il principale squilibrio competitivo tra (potenziali) aggregazioni di offerta di servizi, quale condizione per costruire un modello di governance condivisa, consistente e sostenibile, del sistema complessivamente considerato. La “geometria variabile” che si osserva oggi nella strutturazione della rete pubblico-privata dei servizi al lavoro richiama l’attenzione sulla necessità di concepire nuovi strumenti di policy, soprattutto a livello di programmazione integrata degli interventi e delle risorse, che tengano conto dell’estensione del campo di azione e di ampliamento dei principali “bacini di attrazione” (l’offerta di lavoro per il pubblico, la domanda per il privato). Si tratterà allora di analizzare sia la loro consistenza per confronti di efficienza interna, sia le loro compatibilità con il contesto territoriale di riferimento, valutandone le complementarietà funzionali e cercando, in tale interdipendenza, punti di equilibrio dinamico entro orizzonti di medio-lungo termine, ove logiche competitive si associno virtuosamente a quelle cooperative.
Sembra emergere, in particolare, l’esigenza, da parte del Legislatore, di definire con maggiore chiarezza e trasparenza le “funzioni” (in termini di ruolo e competenze esercitabili in via “esclusiva”, piuttosto che di servizi erogabili in via “concorrente”) ascrivibili al sistema pubblico e a quello privato singolarmente considerati. Si tratta di una riflessione che scaturisce osservando altri sistemi europei, in particolare quelli nei quali vige da tempo un’ampia “liberalizzazione” del mercato del lavoro e, nello specifico, di quel segmento di esso che riguarda l’intermediazione e/o l’inserimento lavorativo (ad es. l’Olanda), ove comunque il “pubblico” preserva l’essenziale funzione di “controllo” nella fase di “accesso”, per evitare fenomeni di creaming della clientela da parte degli operatori privati, e nella fase di “uscita”, in tal modo verificando l’effettiva ed efficiente (sotto il profilo quali-quantitaivo) erogazione dei servizi all’utenza.
Allo stato, l’unico modello di riferimento in Italia, e vale a dire quello lombardo sopra ricordato, è stato solo recentemente introdotto ed è chiaramente prematuro esprimere qualsiasi valutazione in merito. Tuttavia, basandosi sulla lettura del mero dato normativo, pare potersi affermare che è stata riconosciuta prevalenza all’esigenza di conferire comunque maggiore efficienza/economicità all’azione amministrativa, senza poter – allo stato – valutare quanto spazio sia riconosciuto anche al controllo dell’efficacia e dei servizi erogati dai soggetti accreditati.
NOTE
1) La “specialità” attiene al regime pubblico di controllo sull’accesso al mercato dei servizi disciplinato all’art. 6 del D.Lgs. n. 276/2003 (d’ora in poi Decreto), speciale appunto rispetto a quello “generale”, disciplinato ai precedenti artt. 4-5 dello stesso atto.
2) Il presente articolo riporta alcuni fra i principali risulati dell’indagine condotta dall’Isfol sull’universo di tali attori. Per approfondimenti si rinvia a “Intermediari speciali e Agenzie per il Lavoro. Risultati d’indagine 2006”, G. Di Domenico e M. Marocco, Isfol, Monografie sul mercato del lavoro e le politiche per l’impiego, n° 8/2006
3) Sebbene anche Friuli Venezia-Giulia, Lombardia, Sardegna abbiano recentemente disciplinato la materia, risultano tuttora mancanti le discipline attuative indispensabili alla piena operatività dell’istituto.
4) Questa ultima Regione, difatti, ha stabilito che i servizi di intermediazione possano essere esercitati, dai Comuni “esclusivamente verso le persone residenti o verso le imprese con sedi operative sul loro territorio”; dalle CCIA “esclusivamente nei confronti delle imprese iscritte nel proprio registro”, e dalle scuole “esclusivamente nei confronti di coloro che sono stati propri allievi non oltre i due anni precedenti l’erogazione del servizio di intermediazione”.
5) Si tratta di Confindustria, Confapi ed UNSIC.
6) Al momento in cui si scrive, dal sito Internet della Fondazione si ricava che il numero dei delegati è salito a 1082 consulenti del lavoro.
7) Sempre dal sito della Fondazione si ricava che la Lombardia, con 192 delegati, e il Veneto, con 146, continuano ad essere i territori i cui professionisti hanno mostrato maggiore apprezzamento per la nuova funzione.
8) Cfr. “Il nuovo mercato delle Agenzie per il lavoro. Prime evidenze empiriche”, ”, G. Di Domenico e M. Marocco, Isfol, Monografie sul mercato del lavoro e le politiche per l’impiego, n° 10/2005.
9) In particolare gli operatori accreditati, “sulla base di un patto di servizio stipulato (…) con il lavoratore in cerca di occupazione”, assicurano a tutti i lavoratori disoccupati i seguenti servizi:
a) acquisizione della dichiarazione sostitutiva dello stato di disoccupazione;
b) colloquio di orientamento;
c) proposta di adesione a iniziative e a misure personalizzate di inserimento lavorativo o di formazione o di riqualificazione professionale o altre misure che favoriscano l’integrazione professionale;
d) verifica del rispetto delle misure concordate con il disoccupato fermo restando il permanere dello stato di disoccupazione ai sensi dell’articolo 2, comma 4, del D.Lgs. n. 181/2000.
10) Difatti, ai sensi dell’art. 32, “I centri per l’impiego continuano ad erogare in via provvisoria, nell’ambito del sistema regionale, i servizi (…), sino all’acquisizione dell’accreditamento, che deve avvenire entro ventiquattro mesi dalla data di pubblicazione della deliberazione regionale di cui allo stesso articolo. La mancata acquisizione dell’accreditamento comporta l’esclusione dal sistema, cui possono comunque partecipare con iscrizione successiva all’albo”.
11) A conferma che quello regolato dalla maggioranza delle Regioni è esclusivamente un modello alternativo di erogazione del servizio pubblico, possono essere richiamate le norme che in Friuli Venezia Giulia, Marche e Toscana individuano alcuni criteri obiettivi che dovranno procedere l’avvio del parternariato stesso e vale a dire: “economicità” del ricorso al soggetto privato e “motivata impossibilità” del servizio pubblico a svolgere il servizio da affidare all’esterno. Stante la “centralità” di taluni operatori pubblici (i CPI), il ricorso a soggetti diversi dovrà essere giustificato dal punto di vista dell’efficienza amministrativa ed economica.
12) La legge specifica che tale procedura è prioritariamente diretta a verificare: il conseguimento degli obiettivi fissati dal piano d’azione regionale; l’effettivo svolgimento delle attività di istruzione e formazione professionale; la coerenza tra la formazione professionale impartita e gli sbocchi occupazionali effettivi delle persone cui essa è stata impartita; la concreta utilizzazione, da parte delle imprese, dei rapporti di lavoro a contenuto formativo e i loro effetti occupazionali; il grado di fruibilità e trasparenza dei servizi per gli utenti.
