di Lisa Cecchi – Centro Studi E.Bi.Temp
CAPITOLO I
LE AGENZIE PER IL LAVORO GENERALISTE E LA RIFORMA DEL 2003: BREVE BILANCIO DELLA PRIMA ESPERIENZA
1. Premessa
A due anni e mezzo dall’entrata in vigore del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, può essere utile tracciare, in sintesi, alcune considerazioni sull’esperienza svolta in questo lasso di tempo dalle Agenzie per il lavoro, i soggetti privati cui il legislatore ha affidato una pluralità di ruoli nel mercato, tra i quali quello della interposizione nei rapporti di lavoro mediante il contratto di somministrazione.
2. Gli operatori privati: dal lavoro temporaneo alla polifunzionalità
Nell’ambito del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, il capitolo più cospicuo è quello dedicato al mercato del lavoro. La riforma si fonda, in questo ambito, su due pilastri portanti: da un lato, l’estensione dell’oggetto sociale degli intermediari privati le cui attività possono ora riguardare, oltre alla somministrazione di lavoro, anche il vero e proprio collocamento (la cd. intermediazione), la ricerca e selezione e il supporto al ricollocamento professionale (più noto con l’espressione anglosassone di outplacement); dall’altro, la necessità di un raccordo più stabile, si potrebbe dire istituzionale, tra gli operatori privati e i servizi pubblici, al fine di cogliere al meglio tutte le opportunità che il mercato del lavoro offre a chi cerca una occupazione.
Sul primo versante, le Agenzie per il lavoro – nuova denominazione legale delle imprese che sono autorizzate ad intervenire nel mercato del lavoro – hanno maturato le prime significative esperienze, oltre che nella somministrazione di lavoro, anche nelle altre attività che la legge consente loro.
Tutte le Agenzie autorizzate offrono, infatti, al mercato e al sistema delle imprese una pluralità di servizi. Esse hanno, sia pure in misura diversa e con approcci distinti, deciso di cogliere le opportunità che la legge prevede e hanno differenziato il servizio, aggiungendo alla somministrazione di lavoro, erede del lavoro temporaneo, anche una o più attività tra quelle sopra richiamate (1).
Va detto che, mentre qualche risultato è stato già colto nelle attività di ricerca e selezione, così come – sia pure in misura inferiore – anche nel ricollocamento, le Agenzie cd. generaliste non hanno mostrato reale interesse nei confronti dell’attività di pura mediazione. Questa circostanza, attenuata in parte dall’obbligo di interconnessione con la Borsa continua nazionale del lavoro, vetrina informatica in cui le Agenzie private, così come i servizi pubblici, devono pubblicare le offerte e le domande di lavoro, è dovuta, secondo gli osservatori più attenti, alla mancanza di consuetudine di privati e imprese a rivolgersi ad operatori formali (sia pur privati) per l’incontro di domanda e offerta di lavoro.
L’attività economica centrale resta, tuttavia, quella di interposizione nei rapporti di lavoro. Al di là della disposizione che prevede che la somministrazione di lavoro rappresenti, per le Agenzie generaliste, l’attività prevalente (art. 5, comma 2, lett. f), questa è, di fatto, il servizio che il mercato richiede in maggior misura a tali soggetti.
Del secondo pilastro della riforma del mercato del lavoro, quello del raccordo tra operatori privati e servizi pubblici all’impiego, si dirà nel capitolo II di questo contributo. Qui è sufficiente segnalare che la riforma è, ad oggi, mutila o in ritardo nella sua attuazione, nel senso che – a fronte di disposizioni legislative innovative, anche se tecnicamente non ineccepibili per alcuni aspetti – ne è mancata, o tardata, l’attuazione amministrativa. Ad esempio, la circolare dell’INPS che fornisce le istruzioni per inviare in somministrazione di lavoro, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. b) del d. lgs. n. 276/03, i soggetti percettori di indennità collegate alla disoccupazione, è stata emanata nel marzo 2006, a oltre due anni e mezzo dall’entrata in vigore del decreto legislativo.
3. La somministrazione di lavoro: elementi di continuità e discontinuità con l’istituto del lavoro temporaneo
La somministrazione di lavoro è stata definita l’erede del lavoro temporaneo, istituto introdotto nell’ordinamento giuridico italiano ad opera della legge n. 196/97, provvedimento su cui si erano registrate ampie convergenze da parte dei soggetti sociali, data la sua filiazione dall’accordo trilaterale siglato da Governo, sindacati e imprese nel settembre del 1996 (noto come pacchetto Treu, dal nome del Ministro del lavoro dell’epoca).
Da un punto di vista funzionale, infatti, la somministrazione di lavoro si articola su meccanismi identici a quelli prefigurati dai primi undici articoli della legge del 1997. Il rapporto trilaterale tra impresa fornitrice, che assume il lavoratore, impresa utilizzatrice che ne utilizza le prestazioni di lavoro e il lavoratore stesso, è stato traslato nella nuova legislazione e non è dato registrare, da questo angolo visuale, significative differenze con quella d’origine.
Anche il principio fondamentale in materia di rapporti interpositori è stato conservato pienamente. Il rapporto di lavoro del prestatore dipendente dell’Agenzia per il lavoro ai fini dell’invio in missione presso l’utilizzatore, si basa – ora come nel 1997 – sul principio di parità di trattamento, che consente al lavoratore di ottenere un trattamento economico e normativo “complessivamente non inferiore” a quello dei lavoratori dipendenti dell’utilizzatore, a parità di mansioni svolte.
Oltre a ciò, va detto che l’insieme delle disposizioni che regolavano il rapporto di lavoro nella legge n. 196/97 è stato mutuato dal decreto legislativo n. 276/03, a volte ripetendone pedissequamente anche il linguaggio. Le norme in materia di igiene e sicurezza del lavoro, sul diritto di informazione e sulla formazione, sui diritti sindacali, sul trattamento previdenziale, assistenziale ed assicurativo, ecc., hanno il medesimo tenore di quelle che ne rappresentano l’immediato precedente e spesso ne riproducono il testo per intero.
A completamento di quanto sopra, lo stesso contratto collettivo dei lavoratori temporanei (2) è stato esteso, con un apposito accordo dell’ottobre del 2003, ai lavoratori in somministrazione con contratto di lavoro a tempo determinato.
Sono molti, pertanto, gli elementi di continuità che possono registrarsi tra la disciplina del 1997, dedicata all’istituto del lavoro temporaneo, e quella del 2003, dedicata alla somministrazione. Così come del tutto identici, nella sostanza, sono il regime autorizzatorio dedicato alle Agenzie per il lavoro generaliste, rispetto a quello del 1997, e i presupposti giuridici ed economico-finanziari che i soggetti privati devono possedere ai fini del conseguimento dell’autorizzazione ministeriale all’attività di somministrazione.
Nell’ambito del quadro descritto, sussistono due significativi elementi di discontinuità. Mentre, infatti:
a) le ragioni per le quali era legittima la stipula di un contratto di fornitura di lavoro temporaneo erano direttamente e tassativamente previste dalla legge o, grazie ad un rinvio, dalla contrattazione collettiva applicata dall’utilizzatore;
b) esse avevano tutte carattere di temporaneità, essendo il lavoro temporaneo uno strumento per la gestione di esigenze di flessibilità a carattere non permanente;
il contratto di lavoro in somministrazione può essere stipulato allorché ricorrano “ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo, anche se riferibili all’ordinaria attività dell’utilizzatore”.
La somministrazione di lavoro si pone, cioè, come strumento di flessibilità ordinario e non straordinario e congiunturale, sebbene la legge chieda, con chiarezza e severità, che nel contratto commerciale nonché nel contratto di lavoro sottostante, siano indicate dettagliatamente le ragioni che ne hanno motivato la stipula.
L’adozione di questo modello, in effetti, è dipesa dall’analogo modello previsto dal d. lgs. n. 368/01 per il contratto a tempo determinato. La contiguità tra i due istituti giuridici ha convinto il legislatore a prevederne anche la parificazione sotto il profilo delle condizioni di utilizzo.
4. Alcune considerazioni conclusive
A fronte degli elementi differenziali tra i due istituti, che la dottrina giuslavorista ha ampiamente indagato ed enfatizzato, occorre pur sottolineare che, come risulta chiaramente da una recente indagine curata dall’IRES (3), la platea dei soggetti che utilizzano lo strumento del lavoro in somministrazione non ha avvertito significativi mutamenti nella funzione del nuovo istituto rispetto al lavoro temporaneo.
Anzi, secondo le dichiarazioni delle imprese che si servono del lavoro in somministrazione con maggiore abitualità, il ricorso allo strumento continua ad essere motivato da esigenze produttive temporanee e contingenti, ossia – in concreto – per far fronte alle cd. punte di maggiore attività, motivo di ricorso previsto dalla maggior parte dei contratti collettivi di categoria che avevano dato attuazione al rinvio contenuto nella legge n. 196/97.
Inoltre, la somministrazione di lavoro – al pari di quanto era accaduto per il lavoro temporaneo – costituisce un canale privilegiato per la selezione di personale da inserire, successivamente, in modo stabile in azienda. Secondo recenti stime del Censis, nel 36 % dei casi, una missione di lavoro in somministrazione si trasforma in un lavoro alle dirette dipendenze dell’utilizzatore. Secondo lo stesso IRES, che pure distingue – correttamente – le ipotesi di trasformazione dei rapporti in somministrazione in funzione dell’angolo visuale da cui si osserva, impresa o lavoratore, rileva come il 26 % dei lavoratori vengano trattenuti dall’utilizzatore al termine della missione, mentre il 37 % delle imprese dichiara di aver trasformato i rapporti in somministrazione in rapporti alle proprie dipendenze.
Sebbene si tratti di considerazioni meta-giuridiche, non può non rilevarsi come lo strumento – nel modello italiano – continui a svolgere una funzione che travalica la mera risposta alle esigenze di flessibilità del sistema economico e produttivo, rappresentando anche un canale di accesso al lavoro stabile, o – come emerge dalle risposte degli imprenditori attivi nelle aree centro-meridionali del Paese – uno strumento per accompagnare e sostenere la crescita dell’impresa.
Se a ciò si somma il valore aggiunto costituito dalle misure per la promozione di interventi formativi, promossi dalle Agenzie per il Lavoro ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 276/03 (4), emerge con nitidezza il vero differenziale tra la somministrazione di lavoro (o il lavoro temporaneo, fino al 2003) rispetto ad altri strumenti di flessibilità. Questi, a partire dalle collaborazioni coordinate e continuative fino ai meri rapporti di lavoro a termine, passando per il job sharing o il job on call, sono prevalentemente destinati a dare risposte all’impresa. Il lavoro tramite Agenzia, al contrario, aggiunge a questa funzione, l’altra – propria dell’esperienza italiana – del supporto al collocamento o ricollocamento nel mercato del lavoro di soggetti che, autonomamente, avrebbero avuto difficoltà oggettive a conseguire il medesimo risultato.
Capitolo II
Il lavoro in somministrazione. Lo stato di attuazione della riforma del 2003
Il decreto legislativo n. 276/03, di riforma del mercato del lavoro, è un provvedimento di estrema complessità e prevede una serie di interventi, sui meccanismi di incontro di domanda e offerta, sugli operatori privati e pubblici, sui rapporti di lavoro, ecc., che – per conseguire l’obiettivo di modernizzazione del mercato stesso che il Legislatore si è prefissato – devono essere compiutamente portati a buon fine.
Così, mentre la riforma ha avuto, come si è finora visto, una significativa attuazione nella parte in cui essa chiamava ad un ruolo attivo i soggetti privati, e tra questi in particolare le Agenzie per il lavoro cd. generaliste (5), molti sono invece gli istituti della riforma che, ad oggi, non hanno avuto piena attuazione: l’accreditamento regionale, la borsa nazionale del lavoro, le misure di agevolazione dell’occupazione dei lavoratori svantaggiati.
1. I regimi regionali di accreditamento previsti dall’art. 7 del d.lgs. n. 276/2003
Nel processo di complessivo cambiamento avviato dal legislatore del 2003, essenziale è il ruolo delle Regioni (e degli altri enti territoriali) le cui competenze, in materia di regolazione e organizzazione del mercato del lavoro sul territorio regionale, sono state confermate.
Nella divisione delle funzioni, alle Regioni è attribuito il compito di definire le politiche regionali per il lavoro, le azioni dirette a combattere la disoccupazione, l’organizzazione dei servizi per l’impiego e di coordinare, a livello regionale, l’attività degli operatori pubblici e privati.
A tal fine, il d. lgs. n. 276 ha attribuito alle Regioni competenze in materia di accreditamenti.
Le Regioni sono, infatti, competenti ad istituire appositi elenchi regionali per accreditare operatori pubblici e privati (comprese le Agenzie di somministrazione) che operano nel proprio territorio.
L’accreditamento è il provvedimento mediante il quale le Regioni riconoscono, effettuata una valutazione di idoneità, ad un operatore, pubblico o privato, la capacità di erogare i servizi al lavoro negli ambiti regionali di riferimento anche mediante l’utilizzo di risorse pubbliche, nonché la partecipazione attiva alla rete dei servizi per il mercato del lavoro, con particolare riferimento ai servizi di incontro fra domanda e offerta (6).
2. L’operatività dell’accreditamento
La possibilità che le Agenzie ottengano l’accreditamento necessita di essere regolamentata da apposite leggi regionali che devono fissare requisiti minimi, procedure e modalità di tenuta degli elenchi degli operatori operanti sul territorio regionale.
Tutto ciò deve avvenire nel rispetto di standard omogenei fissati a livello nazionale per l’affidamento di funzioni relative all’accertamento dello stato di disoccupazione e al monitoraggio dei flussi del mercato del lavoro.
Vi è, infatti, la necessità di garantire ai cittadini ed alle imprese, a prescindere dalla regione di residenza, un’offerta di servizi omogenea per quantità e qualità, in modo da tutelare la possibilità di scelta tra i diversi operatori qualificati.
Deve, inoltre, essere garantito l’obbligo dell’interconnessione con la Borsa Continua Nazionale del Lavoro (7), nonché l’invio all’autorità concedente di ogni informazione strategica per un efficace funzionamento del mercato del lavoro.
Al momento, soltanto la Regione Toscana ha compiutamente disciplinato il sistema dell’accreditamento su base regionale, istituendo un apposito elenco e stabilendo requisiti e procedure.
Alcune Regioni (Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Marche) hanno regolamentato l’istituto, rinviando però all’adozione di successivi provvedimenti attuativi (a tutt’oggi non emanati) la disciplina dei criteri e dei requisiti per la concessione, la sospensione e la revoca dell’accreditamento, nonché le modalità per la formazione e l’aggiornamento di un apposito elenco dei soggetti accreditati.
Nelle restanti Regioni l’operatività dell’istituto è subordinata all’emanazione delle leggi regionali.
3. Il fondo per la formazione e l’integrazione del reddito dei lavoratori a tempo indeterminato previsto dall’art. 12 d.lgs. 276/2003
L’art. 12, comma 1, prevede – come noto – che le Agenzie di somministrazione accantonino il 4% delle retribuzioni lorde erogate ai lavoratori in somministrazione con contratti di lavoro in somministrazione a tempo determinato, per svolgere attività di formazione e di natura previdenziale. L’organismo deputato allo svolgimento di questi scopi è Forma.Temp, associazione riconosciuta la cui attività – ampia e ormai consolidata – è descritta nella seconda parte di questo rapporto, dedicato al 2004 (8).
A fianco della disposizione ora richiamata si pone il comma 2 del medesimo art. 12 del d.lgs. n. 276 del 2003. Esso stabilisce in capo alle Agenzie di somministrazione l’obbligo di versare ad un apposito fondo, costituito dalle parti sociali, un contributo pari al 4% della retribuzione corrisposta ai lavoratori assunti con contratto a tempo indeterminato (9).
Le risorse in tal modo accantonate devono essere dirette a:
a) iniziative comuni finalizzate a garantire l’integrazione del reddito dei lavoratori assunti con contratto a tempo indeterminato in caso di fine lavori;
b) iniziative comuni finalizzate a verificare l’utilizzo della somministrazione di lavoro e la sua efficacia anche in termini di promozione della emersione del lavoro non regolare e di contrasto agli appalti illeciti;
c) iniziative per l’inserimento o il reinserimento nel mercato del lavoro di lavoratori svantaggiati anche in regime di accreditamento con le regioni;
d) promuovere percorsi di qualificazione e riqualificazione professionale.
3.1 L’intervento delle Parti sociali
Per disciplinare la materia, il 2 febbraio 2005, le parti sociali (ad eccezione della CGIL) hanno stipulato un accordo quadro con cui è stata prevista la costituzione di un apposito fondo ed è stata fissata la ripartizione delle relative risorse.
Con tale accordo, è stato stabilito di investire le somme derivanti dalla contribuzione delle Agenzie privilegiando gli interventi di sostegno al reddito e di formazione.
Al sostegno al reddito è destinato il 62,5% della contribuzione utile, dedotte le spese di funzionamento dell’ente; alla formazione è destinato il 32,5%, mentre alle iniziative finalizzate a verificare l’utilizzo e l’efficacia della somministrazione e a favorire l’inserimento o il reinserimento nel mercato del lavoro di lavoratori svantaggiati è destinato rispettivamente il 2,5%.
Il fondo – costituito il 27 luglio 2005 dalle associazioni datoriali AILT, APLA e CONFINTERIM e dalle organizzazioni sindacali CISL, ALAI-CISL, UIL e CPO-UIL – è stato denominato “E.bi.ref”, Ente Bilaterale per l’Integrazione del Reddito e la Formazione.
E.bi.ref è competente anche a ricevere la contribuzione dello 0,20%, prevista dal CCNL applicato, dal 2 febbraio 2005, anche ai lavoratori in somministrazione con contratto di lavoro a tempo indeterminato.
3.2 Il funzionamento di E.bi.ref
Il Fondo sta operando, attualmente, in via di fatto, poiché il provvedimento di autorizzazione ministeriale non è stato ancora emanato (10).
E.bi.ref è dotato di un Regolamento che stabilisce alcuni principi generali che non sono sufficienti, tuttavia, per consentire l’avvio materiale delle proprie attività.
Relativamente alle attività formative, occorre attendere la predisposizione di un regolamento di maggior dettaglio, sul modello di quello adottato da Formatemp; allo stato attuale, pertanto, non è possibile presentare progetti formativi da imputare alle risorse maturate sulle retribuzioni dei lavoratori a tempo indeterminato.
Per quanto concerne l’attività di integrazione del reddito, E.bi.ref sta valutando la possibilità di erogare:
a) un’indennità integrativa di quella di disoccupazione erogata dall’INPS per i lavoratori licenziati dall’agenzia a seguito della fine lavori connessi alla somministrazione a tempo indeterminato;
b) un’indennità che liberi l’agenzia, in tutto o in parte, dall’obbligo di corrispondere l’indennità di disponibilità ai lavoratori che l’agenzia stessa ritenesse di non licenziare a seguito della fine lavori connessi alla somministrazione a tempo indeterminato.
4. La Borsa Continua Nazionale del Lavoro
La Borsa continua del lavoro, che rappresenta una delle novità più significative dell’intera riforma, è definita come il “sistema aperto di incontro domanda-offerta di lavoro finalizzato, in coerenza con gli indirizzi comunitari, a favorire la maggior efficienza e trasparenza del mercato del lavoro, all’interno del quale cittadini, lavoratori, disoccupati, persone in cerca di un lavoro, soggetti autorizzati o accreditati e datori di lavoro possono decidere di incontrarsi in maniera libera e dove i servizi sono liberamente scelti dall’utente”. L’obiettivo è di superare, anche nominalmente, il SIL (Sistema Informativo Lavoro), una sorta di borsa del lavoro ante litteram, mai realmente avviato per problemi sia di costi che di compatibilità informatica e strutturale delle molte banche dati realizzate, senza alcun coordinamento, da Province e Regioni.
La definizione delle modalità operative, delle opportunità e degli obblighi posti a carico dei soggetti tenuti a conferire i dati nel nuovo sistema, è rimessa ad un Decreto Interministeriale, intervenuto nell’ottobre 2004 (11).
4.1 L’operatività della BCNL
Allo stato attuale, la Borsa è operativa attraverso il nodo nazionale virtuale (una sorta di supplente dei nodi regionali non ancora attivi) e i 4 nodi regionali (Lombardia, Veneto, Abruzzo, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna e Piemonte) giudicati a norma dal Ministero del lavoro, mentre per le altre Regioni è previsto un successivo ingresso nel sistema (l’attivazione di tutti i nodi regionali dovrebbe concludersi entro il 2006).
Ai fini dell’assolvimento dell’obbligo di interconnessione con la Borsa previsto dall’art. 5 del d. lgs. n. 276/2003, le Agenzie di somministrazione sono tenute a conferire i dati utilizzando uno qualunque dei nodi regionali riconosciuti dal Ministero.
Le Agenzie che abbiano deciso di conferire i dati ad una regione diversa da quelle attualmente riconosciute possono conferire temporaneamente ad uno dei quattro nodi esistenti oppure decidere di conferire al nodo nazionale “virtuale” che, poi, trasferirà a sua volta i dati a seguito dell’attivazione degli altri nodi regionali.
Nella prima fase di avvio del sistema sono emerse difficoltà operative, in particolare con riferimento alla gestione delle informazioni da inviare al sistema e alle modalità di conferimento.
5. Le misure di raccordo pubblico-privato previste dall’art. 13, d. lgs. n. 276/2003
Il d.lgs. n. 276/2003 ha previsto alcune specifiche misure di carattere sperimentale volte ad incentivare e sostenere alcuni canali di collaborazione tra Agenzie per il lavoro ed operatori pubblici.
A tal fine, assume rilievo l’art. 13 che affida alle Agenzie di somministrazione il compito di favorire l’inserimento o il reinserimento dei lavoratori svantaggiati.
Il legislatore, sulla scorta di precedenti esperienze europee, vuole verificare la possibilità che le Agenzie di somministrazione riescano a prendere in carico i soggetti a rischio di esclusione sociale per coadiuvare le attività dei servizi pubblici.
La norma prende in considerazione i lavoratori svantaggiati intendendosi per tali i lavoratori indicati dal Regolamento Ce n. 2204/2002 (nell’ampio elenco sono compresi, tra gli altri, i disoccupati di lunga durata; i lavoratori disoccupati ultracinquantenni; le donne residenti in aree con alta disoccupazione; gli invalidi fisici e psichici).
5.1 Le misure di incentivazione per l’inserimento dei soggetti svantaggiati
Con riferimento a tutti i soggetti che rientrano nella definizione di “lavoratore svantaggiato” le Agenzie di somministrazione possono operare in deroga al regime generale della somministrazione di lavoro che prevede la parità di trattamento economico e normativo tra lavoratori somministrati e lavoratori di pari livello dell’impresa utilizzatrice.
La deroga consiste nella possibilità che il principio di parità di trattamento non trovi applicazione con riferimento ai contratti di somministrazione conclusi nell’ambito di specifici programmi di formazione, inserimento e riqualificazione professionale erogati a favore dei soggetti svantaggiati.
Tale possibilità è, però, condizionata dalla presenza di effettive garanzie sulla “presa in carico” del soggetto svantaggiato.
Il legislatore richiede, infatti, la presenza di un piano individuale di inserimento o reinserimento nel mercato del lavoro, con interventi formativi idonei e il coinvolgimento di un tutore con adeguate competenze e professionalità.
Inoltre, per poter beneficiare della misura, l’Agenzia deve assumere il lavoratore svantaggiato con contratto di durata non inferiore a sei mesi.
La deroga al principio della parità di trattamento non giustifica, tuttavia, una totale assenza di criteri nella determinazione della retribuzione erogabile a favore dei lavoratori svantaggiati inviati in somministrazione.
A riguardo, si deve tener conto del principio generale della retribuzione proporzionata e sufficiente imposto dall’art. 36 della Costituzione che rappresenta il parametro per la definizione del trattamento del soggetto svantaggiato.
5.2 Le misure di incentivazione per i soggetti percettori di indennità
L’art. 13 prevede un’ulteriore misura di incentivazione, distinta anche se non alternativa rispetto a quella sopra esposta, relativa ai lavoratori svantaggiati percettori di trattamenti previdenziali o assistenziali la cui erogazione sia collegata allo stato di disoccupazione o inoccupazione, come definiti ai sensi del d.lgs. n. 181/2000 (12).
Nei confronti di questi soggetti, l’Agenzia di somministrazione – che ha l’obbligo di stipulare un contratto di durata non inferiore a nove mesi – può determinare per un periodo massimo di dodici mesi il trattamento retributivo, detraendo quanto percepito dai lavoratori svantaggiati a titolo di sostegno del reddito (indennità di mobilità, indennità di disoccupazione ordinaria o speciale, altra indennità).
In tal caso, il lavoratore continua a ricevere direttamente dall’INPS il trattamento previdenziale, il sussidio o l’indennità di cui è titolare, mentre riceve dall’Agenzia che lo ha assunto il compenso dovuto al netto del sussidio o dell’indennità stessi.
L’Agenzia può detrarre dai contributi complessivamente dovuti per l’attività lavorativa l’ammontare dei contributi figurativi, limitatamente ai lavoratori percettori del trattamento di mobilità o del trattamento di disoccupazione ordinaria o speciale.
5.3 L’operatività dell’art. 13
Nella sua originaria formulazione, il comma 6 dell’art. 13 prevedeva che l’operatività delle misure fosse rimessa alla legislazione regionale e che, in attesa dell’intervento regionale, la sperimentazione delle misure di incentivazione potesse prendere avvio sulla base di convenzioni tra operatori privati, Regioni, Province e Comuni.
Per effetto dell’abrogazione del comma 6 dell’art. 13 da parte della l. n. 80 del 2005, la convenzione tra Agenzie di somministrazione ed Enti locali non è più necessaria ai fini dell’operatività dell’istituto.
Nel marzo 2006, L’INPS – con circolare n. 44/2006 – ha finalmente emanato le proprie istruzioni con le modalità contributive per la materiale attuazione delle misure di incentivazione previste dall’art. 13, in particolare quelle di cui alla sopra illustrata lett. b) dell’art. 13, comma 1.
Un ultimo problema che ritarda l’applicazione degli istituti descritti, riguarda la messa a disposizione delle Agenzie per il Lavoro dei nominativi dei lavoratori che percepiscono le indennità collegate allo stato di disoccupazione, erogate dall’INPS. Attualmente, infatti, nella quasi totalità delle province, le sedi locali dell’Istituto negano i nominativi a fronte delle richieste delle Agenzie.
6. La somministrazione a tempo indeterminato
Il principale profilo di novità della nuova disciplina introdotta dal d.lgs. n. 276 del 2003 attiene all’apertura del legislatore verso forme di somministrazione di lavoro a tempo indeterminato (c.d. staff leasing) nelle quali il contratto commerciale di fornitura viene stipulato senza l’individuazione di un termine finale.
Il legislatore ha, infatti, tipizzato una serie di ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo che, in concorrenza rispetto all’attuale regime degli appalti di servizi, consentono senza ulteriori specificazioni la somministrazione a tempo indeterminato.
I contratti collettivi di lavoro, stipulati a livello nazionale o territoriale da associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative, possono individuare ulteriori ipotesi rispetto a quelle previste dall’art. 20, comma 3.
6.1 Il ruolo della contrattazione collettiva
I contratti di somministrazione a tempo indeterminato hanno avuto finora un modesto sviluppo.
I rinnovi dei contratti collettivi, ai quali l’art. 20, comma 3, lett. i) del d. lgs. n. 276/2003 rinvia per l’individuazione di ulteriori ipotesi di ricorso alla somministrazione a tempo indeterminato oltre quelle previste dalla legge, hanno ignorato tale possibilità, escludendo espressamente in alcuni casi l’utilizzo dello strumento.
Pertanto, i contratti di somministrazione a tempo indeterminato sono stati stipulati facendo ricorso esclusivamente alle causali previste dalla legge.
6.2 Le tendenze evolutive
I primi monitoraggi (13) indicano che, nonostante l’impegno profuso dalle Agenzie e dalle proprie associazioni di rappresentanza, lo staff leasing appare ancora poco conosciuto, soprattutto dalle piccole e medie imprese e dalle aziende localizzate al sud, mentre un interesse sostanziale alla possibile utilizzazione dello strumento si rivela nelle aziende di servizi ed in quelle di maggiore dimensione.
Ciò nonostante, diverse sono le utilità che le imprese utilizzatrici contano di ricavare in futuro dall’utilizzo della somministrazione a tempo indeterminato.
Nelle grandi imprese, soprattutto del settore manifatturiero, appare evidente l’interesse di snellire la struttura organizzativa al fine di scorporare alcune funzioni o fasi del ciclo produttivo, assumendo lo staff leasing carattere di concorrenza con gli appalti.
Nelle imprese medie e sopratutto in quelle piccole, l’utilità dello staff leasing rileva per l’avvio di nuove attività o di acquisizione di nuove commesse, specie quando è incerto lo sviluppo delle stesse attività.
Un ulteriore elemento di appetibilità del nuovo strumento (in particolare per le piccole imprese) è costituito dalla possibilità di delegare alle Agenzie una parte della gestione del personale e delle responsabilità ad essa connesse, addossando agli intermediari i costi che deriverebbero da una gestione diretta delle risorse umane.
Deve tuttavia segnalarsi, per una doverosa esigenza di completezza, che lo strumento è fortemente avversato dalla CGIL, che ritiene esso possa essere utilizzato al fine di esternalizzare attività dell’azienda in modo non genuino, sottendendo tali operazioni, soprattutto se collegate a trasferimenti di ramo d’azienda, l’obiettivo di alleggerire l’organico dell’impresa al di fuori dei vincoli e delle garanzie previste dalle norme sui licenziamenti individuali e collettivi (14) .
Si tratta – a giudizio di chi scrive – di una posizione priva di ogni fondamento, se solo si considera che nella quasi totalità dei casi, le Agenzie per il lavoro hanno stipulato con i lavoratori contratti a tempo indeterminato e che non vi sono notizie di contratti di somministrazione a tempo indeterminato collegati o conseguenti a licenziamenti collettivi (né la legge lo consentirebbe, in virtù di un espresso divieto) o trasferimenti di ramo d’azienda. Il complessivo sistema di garanzie che la legge appronta per i lavoratori in somministrazione, anzi, ne qualifica la posizione e li distingue dai ben poco protetti lavoratori soci di cooperative o dipendenti da appaltatori di servizi.
CAPITOLO III
LE AGENZIE PER IL LAVORO E LA FORMAZIONE,
TRA ESIGENZE DI MERCATO E OPPORTUNITA’ SOCIALE
3.1 Formazione e relazioni sindacali: un connubio inscindibile nel settore della somministrazione di lavoro
Nelle pagine precedenti, si è fatto cenno agli interventi formativi promossi dalle Agenzie per il lavoro ai sensi dell’art. 12, del d. lgs. n. 276/03. Tali interventi formativi si svolgono nell’ambito di un sistema bilaterale, che si personifica, giuridicamente, in un Fondo denominato Forma.Temp., ove la formazione è autorizzata, vigilata e, in parte, supportata, dal Fondo stesso.
Rinviando eventualmente ad altro intervento l’illustrazione dei meccanismi di funzionamento di questo ente, sembra in questa sede utile formulare qualche considerazione di diritto, sia sul sistema che le Parti sociali hanno costruito in quasi dieci anni di relazioni bilaterali, che sulle sue prospettive.
Vale la pena di ricordare che l’esperienza di Forma.Temp e della formazione che ad esso afferisce, prende le mosse da alcune norme contenute nella legge 24 giugno 1997, n. 196, riprese e ampliate dalla riforma del mercato del lavoro apportata dal d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276 (in particolare all’art. 12).
Come ha osservato di recente lo stesso Ministero del Lavoro nel suo Rapporto sulla formazione professionale in Italia, le concessioni alle esigenze di flessibilità del mercato del lavoro hanno trovato una efficace compensazione nella previsione di interventi di sostegno alla crescita professionale dei lavoratori (in termini di occupabilità) e di vero e proprio sostegno al reddito nei casi di inoccupazione o negli intervalli tra una occupazione e l’altra (15).
Le misure congegnate dalle norme contenute nei due provvedimenti citati (e, in particolare, nel secondo, attualmente in vigore) hanno la caratteristica di essere espressamente dedicate alle Agenzie per il lavoro, nonché ai lavoratori loro dipendenti o, ancor prima, ai candidati al lavoro in somministrazione. Ciò significa, in sostanza, che il sistema della formazione dedicato al lavoro in somministrazione è diverso da quello ordinario della formazione professionale e, anche grazie all’opera creativa delle Parti sociali del settore, poggia su principi che sono espressione delle particolari caratteristiche dell’attività di somministrazione e dei fabbisogni formativi e professionali che la contraddistinguono (16).
Come si è appena accennato, il sistema della formazione nel settore della somministrazione di lavoro è stato interamente costruito attraverso alcuni accordi sindacali e, soprattutto, attraverso le delibere dell’Assemblea e del Consiglio di Amministrazione del Fondo (l’espressione principale del potere di autoregolazione di Formatemp è il suo regolamento operativo, denominato Vademecum).
Non è inutile rammentare che il meccanismo di funzionamento di tale sistema prevede un investimento oneroso in attività formative, da parte delle Agenzie, delle somme maturate applicando l’aliquota del 4 % alle retribuzioni imponibili corrisposte ai lavoratori in somministrazione con contratti di lavoro a tempo determinato.
L’Agenzia ha l’onere, in senso tecnico-giuridico, di promuovere e investire in iniziative formative le corrispondenti somme, secondo le regole che il Fondo stesso si è dato (e che, come detto, prevedono per questo compiti di autorizzazione e verifica) (17). Gli importi non investiti devono essere versati al Fondo e restano nella disponibilità delle Agenzie per i successivi diciotto mesi, con il medesimo vincolo di destinazione.
Il sistema, in sostanza, spinge le Agenzie a investire in formazione, per evitare il versamento al Fondo, ma anche e soprattutto per rispondere alla domanda di formazione che proviene dalle imprese che utilizzano lo strumento del lavoro in somministrazione. L’effetto è stato di far incontrare, grazie allo strumento della formazione, la domanda e l’offerta di lavoro in tempi estremamente ristretti e con un valore aggiunto, quello della efficienza, che altri modelli analoghi, anche nel confronto internazionale, ancora non riescono a raggiungere.
Al di là dei numeri, che sono estremamente significativi (nel 2004, con un gettito contributivo di oltre 93 milioni di euro, sono stati promossi dalle Agenzie per il lavoro ben 38.000 corsi di formazione, con 208.000 lavoratori coinvolti) ciò che merita di essere evidenziato in questa sede, è il tasso di occupazione dei partecipanti ai corsi, al termine del periodo formativo, che si è attestato al 50-60 % circa.
Quello che si intende sottolineare è che, nel momento in cui la legge – stabiliti i principi generali – fa un passo indietro e lascia all’autonomia delle Parti sociali la definizione delle regole e anche degli obiettivi dell’attività formativa, essa raggiunge alti livelli di efficienza.
3.2 Le prospettive
Le Parti sociali, nel dare attuazione al dettato normativo che assegna alla competenza del Fondo, oltre agli interventi di qualificazione e riqualificazione professionale anche lo svolgimento di misure di carattere previdenziale, hanno privilegiato i primi, considerato che essi hanno, se correttamente realizzati, l’effetto di far conseguire al lavoratore la capacità di mantenersi o di entrare nel mercato del lavoro. Secondo questa impostazione, in sostanza, la formazione è considerata non tanto uno strumento di welfare, quanto piuttosto di workfare o, meglio, di politica attiva del lavoro.
Le “specifiche misure di carattere previdenziale” previste dalla legge hanno avuto una embrionale disciplina nell’ambito del contratto collettivo 23 settembre 2002 per le imprese di fornitura di lavoro temporaneo (esteso, come si è detto, ai lavoratori in somministrazione) e riguardano – in sintesi – la “copertura totale o parziale dei costi che i lavoratori temporanei sostengono per il pagamento dei contributi volontari relativi ai periodi di non lavoro intervenuti nell’arco di un biennio in cui abbiano espletato attività formative autorizzate da Formatemp.” (18).
In astratto, la misura concepita dalle Parti sociali presenta notevoli aspetti di interesse sebbene non abbia ancora avuto alcuna applicazione. Tuttavia, sono gli stessi imprenditori del settore che – nell’elencare le ragioni del ritardo nella comprensione e nell’accettazione dello strumento del lavoro in somministrazione da parte dell’opinione pubblica – hanno indicato la mancanza di strumenti di previdenza (o di sostegno al reddito) appositamente progettati per i lavoratori che hanno svolto missioni di lavoro alle loro dipendenze e che hanno successivamente perduto l’occupazione (19).
Le organizzazioni sindacali, d’altra parte, sono di recente tornate sul tema della piena attuazione del principio contenuto all’art. 12, comma 1, del d. lgs. n. 276/03 e, sia pure con proposte ancora non convergenti, hanno indicato l’estensione della previdenza integrativa ai lavoratori in somministrazione come una delle possibili mete da conseguire ad opera del prossimo accordo di rinnovo del CCNL di settore.
Un altro tema che merita una breve analisi è quello del decentramento delle relazioni sindacali, prefigurato anche dal CCNL 23 settembre 2002, che – all’art. 7-ter – afferma che “le parti firmatarie, le Imprese fornitrici e il sistema di rappresentanza unitario dei lavoratori temporanei possono confrontarsi in sede territoriale allo scopo di comprendere le esigenze e i fabbisogni formativi, utilizzando i dati forniti dall’Osservatorio nazionale, nonché quelli offerti da istituzioni regionali e locali”, ed inoltre che “i progetti formativi concordati tra le Parti a livello territoriale, sono classificati come previsto dal regolamento di Forma.Temp quali progetti di particolare rilevanza”.
Mentre entrambe le previsioni sopra riportate hanno trovato accoglimento nel regolamento operativo del Fondo (il Vademecum) e l’esperienza formativa derivante da accordi sindacali siglati a livello territoriale ha ormai un certo consolidamento, il bilancio sul versante dell’analisi dei fabbisogni formativi, sia a livello territoriale che nazionale, manca quasi del tutto.
Si tratta, in effetti, di un obiettivo complesso da conseguire per la particolare conformazione dell’attività formativa promossa dalle Agenzie per il lavoro, destinata a dare risposte rapide a fabbisogni congiunturali segnalati dalle imprese utilizzatrici.
L’adozione di metodologie di analisi rapida dei fabbisogni professionali e formativi sul territorio potrebbe valorizzare ancora di più il ruolo della formazione nel mercato della somministrazione di lavoro come strumento efficace di politica attiva del lavoro. In questo ambito, anche la contrattazione o, meglio, il dialogo tra le Parti sociali, potrebbe fornire la cornice giuridico-sindacale su cui basare il confronto territoriale relativo alla rilevazione dei fabbisogni in questione.
Infine, qualche cenno al tema delle cd. azioni di sistema, connesso strettamente al precedente. Se con questa espressione si intendono le azioni di accompagnamento e consolidamento dei processi di riforma e rinnovamento delle politiche del lavoro e della formazione, per contribuire a “rafforzare il rendimento economico e sociale degli investimenti in formazione e valorizzazione delle risorse umane” (20), allora può dirsi che l’intero sistema della formazione nel settore della somministrazione di lavoro rappresenta, di per sé, una azione di sistema.
Tuttavia, poiché le Parti sociali hanno destinato a tali azioni risorse specifiche, esse devono essere necessariamente qualificate in modo più specifico.
Il confronto tra le Parti sociali su questo tema è ancora in fase progettuale. Dopo un accordo del luglio del 2004, in cui si stabiliva la necessità di finanziarle con un apposito accantonamento, detratto dalle risorse fino a quel momento destinate alla formazione, non vi è traccia di un ulteriore approfondimento.
Circostanza inconsueta, in un settore in cui le Parti hanno dato prova di non sottrarsi al confronto e al negoziato e in cui, nella formazione come nella previdenza, gli obiettivi da raggiungere sono ancora molti.
1) Sul punto v. diffusamente, Consiglio, Moschera (a cura di), Le Agenzie per il Lavoro. Organizzazione, regolazione, competitività, Sole 24 Ore Editore 2005.
2) Si tratta del CCNL 23 settembre 2002, esteso ai lavoratori in somministrazione con contratto di lavoro a tempo determinato il 24 ottobre 2003.
3) IRES, Dal lavoro temporaneo alla somministrazione di lavoro. Primo monitoraggio su cosa cambia per le Agenzie per il Lavoro e le imprese utilizzatrici, 2005, in corso di pubblicazione.
4) Si veda, su questo tema, il Capitolo III di questo contributo.
5) Ossia le Agenzie per il lavoro autorizzate a svolgere tutte le attività di intervento nel mercato del lavoro e, in particolare, la somministrazione.
6) In sostanza, mediante l’accreditamento, all’operatore pubblico o privato accreditato si possono conferire incarichi relativi allo svolgimento di attività che la legge assegna, in prima battuta, ai servizi pubblici al lavoro.
7) Sulla quale si veda oltre, par. 4.
8) Per informazioni di maggior dettagliato su Formatemp sia consentito rinviare a Cecchi, Ruda, Rapporto di attività 2003; Bednarz Primo Rapporto di attività, 2002.
9) Ci sembra utile sottolineare, che mentre Forma. Temp. ha la competenza a gestire la contribuzione derivante dalle retribuzioni corrisposte ai lavoratori con contratto di lavoro a tempo determinato, il secondo (denominato E.bi.r.e.f., come indicato successivamente nel testo) ha la competenza a gestire il contributo derivante dalle retribuzioni dei lavoratori con contratto di lavoro a tempo indeterminato, a prescindere dalla durata del contratto commerciale di somministrazione.
10) Il Ministero del lavoro ha, infatti, chiesto la modifica di alcune clausole dello Statuto e del Regolamento, con la necessità di convocare un’Assemblea straordinaria.
11) Decreto interministeriale 13 ottobre 2003, recante gli “standard tecnici per l’attuazione della Borsa continua nazionale del lavoro”.
12) Decreto Legislativo 21 aprile 2000, n. 181. Disposizioni per agevolare l’incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in attuazione dell’art. 45, comma 1, lettera a), della legge 17 maggio 1999, n. 144.
13) Si veda a tal proposito IRES, 2005, op. cit.
14) Le ragioni della contrarietà della CGIL allo staff leasing sono più complesse e articolate di quella descritta nel testo, che tuttavia sembra essere, dalla lettura dei molti documenti dedicati alla riforma, quella centrale.
15) Ministero del Lavoro, Rapporto 2005 sulla formazione continua.
16) Come noto, gli interventi formativi promossi dalle Agenzie per il lavoro secondo il sistema di regole che deriva dall’attuazione dell’art. 12, sopra citato, sono posti a carico, in termini di contribuzione e quindi di onere economico, delle Agenzie per il lavoro autorizzate ad effettuare la somministrazione. Per gli interventi a favore dei lavoratori a termine tale contribuzione è fissata nel 4% delle retribuzioni imponibili dei lavoratori stessi.
17) Si tratta di un modello esattamente opposto a quello tradizionale della formazione professionale ove il contributo è, prima, versato al fondo interprofessionale o all’INPS, nel caso in cui l’impresa non abbia aderito ad alcun fondo paritetico e, poi, utilizzato a seguito della presentazione, spesso in relazione a bandi pubblici, dei progetti formativi.
18) Il protocollo n. 6 allegato al CCNL afferma, inoltre che “il computo di tale periodo decorre dalla data di inizio della prima missione” e che “le prestazioni saranno erogate, nei limiti dello stanziamento previsto, ai lavoratori temporanei con una anzianità di servizio di almeno sei mesi nell’arco di un biennio”.
19) Consiglio, Moschera (a cura di), Le Agenzie per il Lavoro. Organizzazione, regolazione, competitività, Sole 24 Ore Editore , 2005.
20) E’ questa la definziione dell’espressione anziani di sistema che si legge nel sito del Ministero del Lavoro (http://www.welfare.gov.it/EuroipaLavoro/Operatori/ProgrammazioneFSE/AzioniDiSistema/default.htm).
