di Tiziano Treu, membro della Commissione Lavoro del Senato
1. La legge 30/2003 è stata circondata, già prima della sua apparizione, da polemiche e contrapposizioni fortemente ideologiche. A distanza di oltre due anni dalla sua entrata in vigore va vista con più distacco e realismo. Non è possibile fare bilanci significativi sia perché le polemiche non si sono ancora sopite, sia perché il complesso meccanismo applicativo (e integrativo) della legge 30 non è pienamente entrato in vigore. Lo stesso ministero non ha ancora attuato il monitoraggio previsto dalla stessa legge a due anni di vita.
La estrema complessità della legge e la ridondanza della normativa “secondaria” ad essa seguita, dal dlgs 276 alle successive correzioni e alla miriade di circolari esplicative, sono fattori negativi, ampiamente denunciati dagli operatori oltre che dai giuristi, che pesano sulla effettiva applicazione della normativa. La moltiplicazione dei tipi contrattuali introdotta da questa normativa ha accresciuto le incertezze piuttosto che facilitare le scelte degli operatori.
Le prime analisi degli osservatori mostrano che il grado di applicazione della nuova legge è ancora scarso e gli effetti prodotti piuttosto modesti. Non a caso la gran parte dei contratti collettivi conclusi finora si sono concentrati nella regolazione delle (poche) forme contrattuali già note: contratto a termine, part -time, contratto di apprendistato e di inserimento (in sostituzione del vecchio contratto di formazione lavoro). Gli imprenditori, che apprezzano la maggiore facilità di accedere a questi tipi, in particolare part – time e contratto a termine, non sembrano particolarmente interessati o ritengono marginali i tipi nuovi introdotti dalla legge 30, quelli più “chiacchierati”: dallo staff leasing al lavoro a chiamata allo job sharing. Per questi motivi si è osservato giustamente (C. Dell’Aringa, Il Sole 24 Ore 28 ottobre 2005, Rapporto mercato del lavoro, pg.1) che la legge 30 non può essere né incensata di meriti particolari né incolpata di sfracelli sociali, che non ci sono stati. Quanto all’effetto generale sull’andamento dell’occupazione, esso è difficilmente dimostrabile, per la complessità delle variabili rilevanti in proposito. Al di là di dettagli specifici che non si possono analizzare, resta il fatto che la dinamica dell’occupazione, al netto dell’emersione del lavoro, specie degli immigrati, si è alquanto rallentata rispetto al passato e al Sud registra indici negativi. Per altro verso, nel periodo dal 2° trimestre 2004 al 2° trimestre 2005 sono aumentate negli ultimi tempi le assunzioni con contratti a termine: un aumento di 129.000 unità, portando il totale dei contratti a termine a 2.048.000 (il 12,4% del totale), e questa crescita rappresenta oltre la metà delle nuove assunzioni.
Detto questo, in generale le valutazioni sui singoli contenuti della legge 30 devono essere differenziate, e così le modifiche da introdurre. La legge non va abrogata, ma in parte corretta e in parte integrata e fatta funzionare meglio. La flessibilità è necessaria, ma va resa sostenibile e ne vanno corretti gli abusi.
2. Nella legge 30 c’è una parte in continuità con la normativa del precedente Governo, che riguarda i servizi all’impiego. Il loro decentramento non è da criticarsi sul piano politico, ma un problema esiste anche lì. I servizi all’impiego decentrati sul territorio, infatti, possono migliorare la qualità dell’occupazione se c’è un buon mix tra servizi pubblici ed operatori privati. La regìa deve restare al servizio pubblico, che deve avere perciò risorse adeguate. Sappiamo invece che, con le strette ai trasferimenti, molte importanti funzioni degli enti locali, in questo caso delle province, vengono compromessi. Qui gli interventi da fare non sono tanto legislativi quanto di coordinamento e di gestione. Il funzionamento di questi servizi, come della formazione professionale, è molto diseguale sul territorio: più carente nelle regioni, specie del Sud, dove ce ne sarebbe più bisogno. Renderlo più omogeneo e migliorarlo è condizione essenziale per praticare politiche attive del lavoro e per gestire la flessibilità, obiettivi essenziali per migliorare le performances del sistema. Questo richiede un impegno prioritario delle regioni e degli enti locali, ma occorre vedere come lo Stato può aiutarli in quest’opera ancora insufficiente
3. La legge 30 è manchevole su un punto decisivo per l’equilibrio fra flessibilità e sicurezza: mi riferisco agli strumenti di sostegno al reddito, cioè gli ammortizzatori sociali. Su questo punto, come era stato annunciato dallo stesso Governo, la legge va integrata. Una rete di sostegno attivo al reddito è necessaria, nella turbolenta economia attuale, per rendere sostenibile la flessibilità e per facilitare i cambiamenti del nostro sistema produttivo e la conseguente mobilità dei lavoratori, senza traumi sociali. La capacità dimostrata da altri Paesi, specie nordici, di innovare i loro sistemi mantenendo tutele e sicurezze ai lavoratori sul mercato del lavoro si basa proprio sull’efficienza dei servizi all’impiego e della formazione professionale, congiunta con efficaci tutele al reddito nei casi di inattività e mobilità del lavoro. Per questo motivo, una priorità per la prossima legislatura è la riforma degli ammortizzatori sociali, che preveda la loro estensione a tutti i lavoratori e alle piccole aziende, secondo i principi di un ddl già presentato da tempo in Parlamento (AS 1674). E’ peraltro necessario che l’uso degli ammortizzatori sia reso attivo, condizionato alla piena accettazione, pena decadenza, di programmi formativi e/o di offerte di lavoro da parte dei beneficiari. Le istituzioni devono essere poste in grado di fornire questi servizi e di esercitare i necessari controlli.
Queste riforme mirano ad ottenere un mercato del lavoro adattabile e sostenuto da tutele attive: è l’unica strada per mantenere efficaci le stesse tutele sul posto di lavoro, che altrimenti sono messe in crisi dalle pressione competitiva anche per i lavoratori stabili (i cd insider).
4. La eccessiva proliferazione dei tipi contrattuali introdotta dalla legge 30 va corretta perché moltiplica le incertezze delle persone e degli operatori, accentuando i rischi di precarietà. L’introduzione di flessibilità “ai margini”, tipica di questa normativa, ha effetti distorsivi sulla propensione delle imprese all’innovazione, scoraggia gli investimenti in formazione e la qualità del capitale umano, essenziali per la competitività di un Paese come il nostro. Le modifiche da introdurre vanno in due direzioni. Anzitutto vanno abrogate le forme deregolative che moltiplicano le tipologie precarizzanti, in particolare il lavoro a chiamata e lo staff leasing. In secondo luogo occorre ricostruire un quadro adeguato di tutele per tutti i lavori, a cominciare da quelli non standard rimasti fuori della portata storica del diritto del lavoro. Le proposte in campo su questi punti sono diverse. Quella elaborata dall’Ulivo e da me sottoscritta (AS 1872) ritiene che le tutele dei nuovi lavori non possono riprodurre meccanicamente quelle del lavoro subordinato storico: esse devono essere costruite tenendo conto delle diverse situazioni lavorative secondo il criterio guida desumibile dall’art. 35, I comma, che è incentrato sulla proporzionalità tra tutele e bisogni.
5. Il part – time è un tipo di lavoro in crescita e che va incoraggiato. La legge 30 ha ridotto gli ostacoli alla variabilità delle fasce di orario, rendendola disponibile dalle parti con valutazioni individuali senza mediazione dei contratti collettivi. Pure se si superano le riserve sull’opportunità di una simile soluzione, resta da vedere se l’innovazione, sia utile a promuovere un utilizzo dell’istituto socialmente accettabile e diffuso. Ritengo che solo una gestione degli orari attenta alle esigenze personali possa renderlo appetibile. L’appetibilità è necessaria in mercati del lavoro ben funzionanti se si vuole favorire l’accesso al lavoro di soggetti come le donne, e ora sempre più gli anziani, tenuti lontani anche dai sistemi di orario inadeguati alle loro esigenze personali.
6. La crescita delle collaborazioni coordinate e continuative nel nostro Paese è abnorme e va corretta. Non basta modificare lo schema contrattuale, come ha fatto la legge 30, facendo leva sul progetto e sul termine come elementi caratterizzanti del nuovo contratto a progetto. Non c’è da sorprendersi che tale modifica abbia avuto scarsi effetti. Occorre superare i “vantaggi” contributivi del contratto a progetto rispetto al lavoro subordinato, puntando alla progressiva parificazione dei contributi sociali di tutte le forme di lavoro. Si tratta di correggere uno squilibrio nella regolazione del rapporto che permette abusi e acuisce le divaricazioni nel mercato del lavoro, favorendo forme di lavoro autonomo povero di qualità e tutele.
7. Un altro obiettivo da perseguire nelle future politiche del lavoro è di promuovere la continuità dei rapporti di lavoro. Questo non significa garantire il posto fisso, obiettivo impossibile, ma sostenere il lavoro a tempo indeterminato come forma normale di occupazione. Vanno meglio finalizzati gli incentivi, orientandoli a questo obiettivo, e va scoraggiato l’uso dei contratti precari. Infittire le causali del contratto a termine non è forse la tecnica migliore per ottenere il risultato. Può essere più efficace affidare alla contrattazione collettiva il compito di stabilire tetti al suo utilizzo, e in ogni caso prevedere disincentivi economici (ad es. un supplemento di contributi sociali a chi impiega contratti a termine oltre i tetti fissati a seconda dei settori). Il motivo è che tale comportamento accresce il rischio di precarietà che non può essere scaricato solo sul welfare pubblico; una simile penalizzazione economica si è prevista anche per chi ricorra con particolare frequenza a sospensioni del lavoro con interventi della Cig.
Infine occorre prevedere misure volte a limitare i contratti temporanei nella qualità e nella quantità, in modo da evitare che questi si susseguano a carico degli stessi soggetti per lunghi periodi: un fenomeno che colpisce soprattutto i giovani, che restano intrappolati per anni nel lavoro instabile con conseguenze drammatiche sulla vita personale e familiare. L’uso delle tecniche di incentivazione va affinato per sostenere politiche attive dirette a sostenere l’occupazione. Non bastano politiche generali di sostegno, occorre raccordare meglio gli incentivi e le misure di sostegno alle esigenze specifiche, soprattutto dei gruppi sottorappresentati nel mercato del lavoro.
8. Per permettere ai giovani un inserimento positivo nella vita lavorativa è importante, oltre ad una solida formazione di base, un uso efficace dei contratti formativi. A tal fine l’istituto centrale su cui vanno concentrati gli sforzi è il contratto di apprendistato. Il contratto di inserimento va superato, anche perché si presta ad abusi (eventualmente può essere utilizzato per favorire il reinserimento di lavoratori anziani). Dell’apprendistato deve essere rafforzata la natura formativa, anche graduando gli sgravi a seconda delle spese formative (documentate) e tenendo conto delle competenze professionali (verificate) e dell’occupazione ottenuta dall’apprendista.
9. Un’area da considerare riguarda le variazioni degli assetti dell’impresa, sempre più frequenti nel contesto mobile dell’economia. La norma della legge 30 sugli appalti di servizi che abolisce la parità di trattamento prevista per gli appalti interni è destinata a riacutizzare il problema della distinzione tra appalto di servizi e somministrazione. Questa distinzione va resa più rigorosa, tenendo conto della evoluzione dei sistemi produttivi, che comportano una relativa smaterializzazione dell’impresa. Così pure va corretta la infelice formula del dlgs 276/2003 sul trasferimento di azienda per ribadire la necessità che il trasferimento riguardi l’articolazione autonoma di un’attività economica organizzata.
Più in generale, vanno ripensate le reazioni dell’ordinamento lavoristico adatte alla nuova situazione. Una prima soluzione, utilizzata in tutti gli ordinamenti, consiste nella predisposizione di strumenti di controllo e rimediali, quali regimi, più o meno stringenti nel tempo e nella misura, di solidarietà fra committente e appaltatore, per gli obblighi inerenti al rapporto di lavoro.
La posizione del lavoro nei gruppi d’impresa è un tema da riprendere funditus, superando il dogma del corporate veil e valutando la possibilità di una considerazione unitaria. Non mancano al riguardo esperienze europee per quanto si riferisce agli obblighi di informazione e consultazione nel gruppo, la mobilità interna al gruppo e la protezione della stabilità del lavoro nei casi di ristrutturazione e di crisi economica.
10. Va intrapreso con decisione il contrasto del lavoro sommerso. Per affrontare un fenomeno così complesso non esistono formule univoche. Occorre fare ricorso a una pluralità di strumenti, di tipo repressivo e premiale, inserendo le singole iniziative di sostegno e di contrasto in azioni di contesto sistematiche, solo in parte presenti nella normativa e poco attuate nella pratica: ripristino delle condizioni di legalità ambientale, semplificazione delle procedure autorizzative di vario tipo, aiuti personalizzati alla regolarizzazione delle imprese, specie di quelle piccole, che hanno maggiori difficoltà all’accesso dei servizi necessari ad affrontare il mercato. Una riduzione stabile del cuneo contributivo avrebbe l’effetto di contrastare le distorsioni del mercato del lavoro e quindi di facilitare l’emersione del sommerso. Alcune recenti proposte sindacali specificano questo approccio, prevedendo sia strumenti diretti a incentivare l’emersione, con veri e propri piani locali di emersione, sia un potenziamento delle politiche di controllo, attuandole secondo il modello degli studi di settore, cioè basandosi su indici di congruità fra quantità/qualità delle prestazioni di impresa e quantità dei lavoratori e delle ore lavorate.
11. Per perseguire l’obiettivo della buona occupazione non bastano regole e politiche generali. Occorrono interventi specifici per aumentare le opportunità di lavoro dei gruppi che ora sono sottorappresentati nel mercato del lavoro: giovani, soprattutto per accrescerne l’istruzione e qualificazione professionale e stabilizzarne i rapporti di lavoro; donne, soprattutto con strumenti che favoriscano la conciliazione fra vita familiare e professionale: migliori servizi di cura dei figli e degli anziani, possibilità di part – time con parità di diritti, congedi familiari adeguatamente retribuiti, compensazione del tempo di cura anche ai fini pensionistici; incentivi per l’inserimento e il reinserimento delle donne, specie dopo i periodi di maggiore impegno familiare; anziani, con azioni che promuovano la vecchiaia attiva: sostegni e incentivi al reinserimento al lavoro, anche per attività di tutoring a favore di giovani e di assistenza per altri anziani non autosufficienti, formazione professionale per adeguare le competenze; forme di passaggio graduale fra lavoro e non lavoro, anche con part time misto a pensione.
