Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro.
C. 3193 Governo, approvato dal Senato.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame.
Angelo SANTORI (FI), relatore, osserva come il mercato del lavoro in Italia continua ad essere uno dei peggiori dell’Unione europea e dei principali paesi industrializzati.
Le ultime «fotografie» prodotte dalla Commissione europea confermano come continuano a permanere immutati i vizi strutturali del mercato del lavoro italiano e quanto sia difficile modificare in maniera sostanziale le caratteristiche e le dinamiche del mercato del lavoro. Il tasso di occupazione è tra i più bassi in Europa ed è destinato a rimanere tale nei prossimi anni: nonostante per il prossimo anno sia previsto un incremento del numero di lavoratori occupati, il divario con gli altri paesi tende ad essere attorno ai 10 punti percentuali. L’Italia è nelle posizioni di coda per tasso di occupazione dei lavoratori anziani (oltre i 55 anni), delle donne, dei giovani e dei disoccupati di lungo periodo. Siamo il paese nel quale la presenza di una legislazione estremamente rigida nell’utilizzo di contratti di lavoro flessibili (o adattabili se vogliamo utilizzare la terminologia europea) rappresenta un ostacolo significativo per l’accesso al lavoro delle donne e dei giovani nonché per il loro reinserimento. Siamo il paese dove meno probabile è la possibilità che una donna assuma un incarico di responsabilità. Siamo il paese in cui il processo di incontro tra domanda e offerta è ancora inefficiente e «opaco», il mercato stretto da vincoli che impediscono un corretto funzionamento della funzione di intermediazione di manodopera, tale da soddisfare i bisogni degli individui e le esigenze delle imprese.
Le politiche condotte dal precedente Governo non hanno permesso di accrescere la partecipazione al mercato del lavoro, di innalzare il grado di efficacia ed efficienza dei servizi per l’impiego, di utilizzare in modo adeguato e nel rispetto delle esigenze di tutela del lavoro forme flessibili di impiego e di organizzazione del lavoro, di ridurre il gender gap. Ed è per questo motivo che la Commissione europea ha sempre rivolto raccomandazioni «pesanti» nei confronti dell’Italia, ritenendo che fosse largamente inattuata la Strategia Europea per l’Occupazione approvata dal Consiglio Europeo di Lussemburgo e rafforzata nel Consiglio Europeo di Lisbona. Quella stessa strategia che ha invece consentito alla gran parte degli altri paesi europei di raggiungere risultati significativi sul piano della lotta alla disoccupazione e in termini di incremento dei tassi di partecipazione al lavoro, anche mediante la diffusione di buone pratiche che devono ora diventare pienamente operative e legittime anche in Italia.
Appare evidente, inoltre, come il nostro sistema-paese non abbia saputo orientare in forma preventiva l’azione e il funzionamento del sistema dei servizi pubblici all’impiego; come vi sia stata, a livello centrale come a livello locale, una forte sottovalutazione delle azioni finalizzate a migliorare la capacità di inserimento professionale del nostro sistema pubblico di collocamento; come sia stata largamente disattesa una delle linee guida fondamentali della Strategia Europea per 1’Occupazione, nonostante i pressanti e autorevoli richiami rivoltici dalle autorità comunitarie. Dall’insediamento dell’attuale Governo l’evoluzione positiva del mercato del lavoro ha permesso una crescita del numero di occupati ed un costante calo del tasso di disoccupazione. Le azioni di questo Governo, ed in particolare gli incentivi all’occupazione aggiuntiva e gli effetti indiretti delle azioni per fare emergere il lavoro irregolare sommerso, unitamente alla riforma del contratto a termine e alle flessibilità introdotte, in maniera timida a partire dal 1997, hanno prodotto un miglioramento dell’intensità della crescita occupazionale.
Le previsioni dei principali istituti di ricerca concordano nel ritenere che questa evoluzione possa trovare una conferma nei prossimi mesi anche se il rallentamento dell’economia internazionale, riflettendosi sull’economia italiana può determinare un progressivo calo del ritmo di crescita dell’occupazione.
Ciò induce a confermare il contenuto del Patto per l’Italia sottoscritto da tutte le parti sociali, tranne una, e che ha l’obiettivo di incrementare il tasso di occupazione regolare verso il livelli europei. Allo stesso tempo questa situazione ci spinge a predisporre un sistema di azioni a sostegno del mercato del lavoro quali quelle indicate nel Piano Nazionale per l’Occupazione presentato nello scorso luglio alla Commissione europea in coerenza con gli obiettivi della Strategia Europea per l’Occupazione.
Osserva quindi che il disegno di legge delega approvato dal Senato rappresenta un elemento importante della strategia del Governo per garantire il funzionamento del mercato del lavoro e per accrescere la partecipazione al mercato del lavoro, soprattutto dei soggetti a rischio di esclusione sociale (donne, anziani) e, in particolare, nelle aree del Mezzogiorno, che più di altre soffrono di un continuo deterioramento economico e sociale. Un cieco ostruzionismo dell’opposizione ha fatto procedere con estrema lentezza questo provvedimento. È nostro compito, ora, quello di accelerarne l’approvazione poiché esso disegna un insieme di interventi coerenti con tale obiettivi, volti soprattutto alla promozione di una società attiva e di un lavoro di migliore qualità, ove maggiori siano le possibilità di occupazione per tutti, e le regole che presiedono all’organizzazione dei rapporti e dei mercati del lavoro siano più moderne, modulabili e adatte alle esigenze dei lavoratori e delle imprese;
Gli interventi che il Governo propone rappresentano un insieme di misure volte soprattutto ad incidere sulle aree meno sviluppate dell’Italia dove solo la trasparenza del mercato del lavoro e la modularità dei rapporti di lavoro, seppure coniugate con azioni di contesto atte a favorire lo sviluppo e la crescita della produttività, possono innescare un processo di sviluppo economico, di crescita dell’occupazione regolare e di rafforzamento della coesione sociale, avviando un processo virtuoso di recupero del divario strutturale e di progressiva convergenza (a medio termine) sui livelli occupazionali del centro-nord e dell’Unione europea.
Inoltre, appare intenzione del Governo quella di ottenere risorse finanziarie mediante la creazione d’un contesto normativo generale meno rigido, ed in cui sia meno necessario prevedere specifici incentivi finanziari a compensazione di rigidità e relativi disincentivi di tipo normativo-istituzionale. In questo ambito, deve essere visto l’intervento sul lavoro a tempo parziale che ne elimini la graduazione crescente al crescere dell’orario settimanale, il vincolo sulla natura a tempo indeterminato del nuovo contratto, nonché – nel caso di assunzione di taluni gruppi (giovani studenti, genitori con figli minori e anziani) – il vincolo sulla natura espansiva della compagine aziendale delle nuove assunzioni.
In materia di occupabilità non sono ulteriormente rinviabili interventi in materia di servizi pubblici per l’impiego, così da realizzare un quadro regolatorio semplificato e moderno entro il quale si esplichi la potestà legislativa delle regioni. È questo il significato dell’articolo 1 della delega richiesta dal Governo che intende altresì intervenire per consentire che anche i privati possano essere autorizzati a realizzare l’incontro fra domanda e offerta di lavoro nell’ambito di un quadro regolatorio in tutto analogo a quello sperimentato con successo in riferimento al lavoro temporaneo tramite agenzia. Proprio la positiva esperienza realizzata in questi anni dalle società di lavoro temporaneo costituisce la premessa per gli interventi regolatori che la delega intende realizzare, puntando a disciplinare più in generale il fenomeno della somministrazione di manodopera da parte di agenzie debitamente autorizzate.
Per attivare il mercato del lavoro e incrementare le opportunità di occupabilità il Governo si propone di valorizzare figure professionali che già oggi sono in grado di realizzare un positivo incrocio tra domanda e offerta di lavoro, siano essi operatori privati, come per esempio i consulenti del lavoro, siano essi operatori pubblici in grado di gestire segmenti di alta professionalità, come nel caso delle Università che da tempo si sono dotate di servizi di orientamento al lavoro, come avviene negli altri paesi europei, e che già operano sul versante dell’incrocio domanda – offerta di tirocini formativi e di orientamento ai sensi dell’articolo 18 della legge n. 196 del 1997. Ciò peraltro impone un ulteriore intervento sugli uffici periferici del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per garantire una efficace presenza sul territorio e forme effettive di raccordo con gli operatori privati. Un intervento di modernizzazione che riconosca il ruolo degli intermediari privati con caratteristiche di effettiva imprenditorialità nel mercato del lavoro è del tutto urgente. Non v’è chi non veda come la legge 23 ottobre 1960, n. 1369, sia frequentemente violata e comunque aggirata da prassi di intermediazione ed interposizione non solo illecite sul piano civilistico ma anche pericolose in quanto comprendono infiltrazioni malavitose che sfruttano il fenomeno del caporalato. Un paese moderno deve poter contare su un incrocio fra domanda e offerta di lavoro che sia gestito dal pubblico (servizi per l’impiego disciplinati dalle regioni in una logica «a rete», dando vita ad una «borsa continua del lavoro», con informazioni in tempo reale sulle opportunità offerte dal mercato) ma che veda anche un ruolo attivo dei privati. Il Governo si propone in sostanza un ampliamento della attuale disciplina del lavoro interinale, superando così anche l’anacronistico vincolo dell’oggetto sociale esclusivo, sia per le società di lavoro temporaneo, sia per quelle agenzie di collocamento privato che la legislazione più recente aveva introdotto, caricandole però di eccessivi vincoli che ne hanno pregiudicato l’espansione.
Il superamento della attuale legislazione (sia della legge sul collocamento ordinario 29 aprile 1949, n. 264, sia della n. 1369 del 1960, appena richiamata) non possono avvenire se non progettando al tempo stesso una nuova disciplina non più basata su anacronistici (ed ineffettivi) divieti, quanto piuttosto ispirata da una logica di autorizzazioni rigorose ed efficaci. Si tratta di interventi particolarmente complessi che legittimano il ricorso alla delega, opportuno anche per delineare più complessivamente un moderno assetto regolatorio del fenomeno dell’esternalizzazione dei rapporti di lavoro, comprendendo anche il trasferimento d’azienda di cui all’articolo 2112 del codice civile, così come recentemente novellato. Proprio quest’ultimo esempio vale a riconoscere l’opportunità e 1’urgenza che tale materia venga riordinata e semplificata, secondo le linee concordate nel Patto per 1’Italia dello scorso 5 luglio, così da poterne pretendere l’effettiva e puntuale applicazione.
La delega auspicata nel Patto per l’Italia prevede una revisione dell’articolo 2112 del codice civile, così come modificato dal decreto legislativo n. 18 del 2001, in tema di trasferimento di azienda, affinché anche questo profilo specifico delle esternalizzazione venga disciplinato – conformemente alla ratio complessiva del presente provvedimento – nella direzione di una sua razionalizzazione e semplificazione.
L’emendamento si giustifica peraltro anche in ragione della necessità di meglio conformare la attuale disciplina in materia di trasferimento di azienda all’ordinamento comunitario, anche in vista del recepimento, previsto dalla legge comunitaria per il 2001, della nuova direttiva comunitaria n. 2001/23/CE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relativi al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti. La direttiva n. 2001/23/CE codifica infatti l’intera materia del trasferimento di azienda, disciplinata in un primo tempo dalla direttiva n. 77/187/CE del 14 febbraio 1977 (concernente il «ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti») e successivamente modificata dalla direttiva n. 98/50/CE.
Sia la direttiva n. 98/50/CE sia la nuova direttiva di «codificazione» n. 2001/23/CE non contengono alcun riferimento al concetto di autonomia funzionale «preesistente» al trasferimento, riferendosi invece semplicemente ad una «entità economica che conservi la propria identità». L’ordinamento comunitario, dunque, non pone vincoli di alcun tipo in ordine alla presenza di una struttura autonoma «preesistente» al trasferimento di azienda e di ramo aziendale, limitandosi semplicemente a richiedere che la parte di impresa che è oggetto del trasferimento abbia al momento del suo trasferimento una attitudine o una potenzialità produttiva tale da potersi qualificare come entità economica e che, da altro punto di vista, rimanga un insieme di mezzi organizzati al fine di svolgere una attività economica sostanzialmente analoga a quella precedente, anche se non strutturalmente organizzata in tutto e per tutto.
La disciplina di cui all’articolo 2112 del codice civile, così come modificato dal decreto legislativo n. 18 del 2001, ha in effetti introdotto nel nostro ordinamento vincoli e rigidità eccessive ai processi di esternalizzazione, non richiesti ne dalla legislazione comunitaria nè da istanze di tutela del lavoro.
Alla luce dei rilevanti processi di riorganizzazione aziendale e ristrutturazione, le imprese italiane devono per contro poter competere con le imprese degli altri paesi sulla base di normative analoghe, fermi restando naturalmente il rispetto dei diritti dei lavoratori coinvolti dai processi di esternalizzazione, secondo quanto stabilito a livello comunitario, e la necessità di evitare pratiche fraudolente. A questa esigenza si può dare seguito mediante uno speciale regime di solidarietà tra appaltante e appaltatore, nelle ipotesi in cui il contratto di appalto sia connesso ad una cessione di ramo di azienda tale da dare luogo a una successiva internalizzazione del servizio ceduto, nonché mediante la previsione del requisito dell’autonomia funzionale del ramo di azienda nel momento del suo trasferimento in modo da evitare il rischio di trasferimenti fittizi.
Ulteriore obiettivo di questo Governo è quello della adattabilità del lavoro, che viene affrontato dalla delega sotto più profili. Innanzitutto quello della formazione, elemento chiave che consente di distinguere fra semplice flessibilità e la stessa nozione di adattabilità. Il riordino dei contratti a contenuto formativo previsto dall’articolo 2 della delega consentirà al legislatore regionale di disporre di un quadro istituzionale di riferimento che privilegia tre strumenti: l’apprendistato (anche nella prospettiva di una formazione in alternanza che raccordi opportunamente i sistemi della istruzione e della formazione), il contratto di formazione e lavoro (così da disporre di una tipologia contrattuale che agevoli anche il reinserimento di quanti siano stati espulsi nell’ambito di processi di riorganizzazione produttiva), ed infine il tirocinio di orientamento con finalità formative che realizzi la forma preferenziale di inserimento al lavoro. Ritiene utile a quest’ultimo proposito ricordare la preferenza di cui il tirocinante beneficia allorché viene assunto con un contratto a termine ai sensi della disciplina recentemente introdotta, visto che le assunzioni a tem1ine di tirocinanti non sono soggette ad alcun vincolo quantitativo.
Dunque si tratta di delineare un quadro generale in materia di contratti a finalità formativa che consenta poi alle regioni di intervenire, anche al fine di realizzare meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei risultati conseguiti, soprattutto in relazione all’impatto sui livelli di occupazione femminile e sul tasso di occupazione in generale. In tal senso dispone opportunamente la delega, che peraltro invita a sperimentare in materia nuove tecniche regolatorie (le cosiddette «norme leggere»), concordate dalle parti sociali anche per mezzo degli enti bilaterali.
L’articolo 3 della delega propone una riforma della disciplina del lavoro a tempo parziale, in coerenza con i vincoli di appartenenza alla Unione europea, ma senza quegli appesantimenti normativi e burocratici che hanno sinora penalizzato questa tipologia contrattuale nel paese. È noto in proposito come il part-time abbia consentito ad altri Stati membri dell’Unione Europea di migliorare notevolmente le proprie performances occupazionali: è il caso del Regno Unito, dei Paesi Bassi ed in generale dei Paesi scandinavi. Dove il part-time è poco diffuso si registrano bassi tassi di occupazione. Il lavoro a tempo parziale dovrà costituire uno degli strumenti per sostenere in particolare 1 ‘integrazione occupazionale delle lavoratrici. La disciplina delineata dalla delega del Governo punta ad incentivare questa forma contrattuale rendendola più interessante sia per i datori sia per i prestatori di lavoro. Si intende realizzare infatti un uso più diffuso del part-time ammettendo il ricorso a prestazioni di lavoro supplementare (part-time orizzontale) ed a forme flessibili ed elastiche della prestazione (part-time verticale e misto). Non sono sufficienti infatti gli incentivi di natura economica, ma appare del tutto condivisibile la scelta di rendere questa forma di lavoro più agile e flessibile, così da ammetterne come fruitori quote più alte della popolazione attiva.
In Italia l’attuazione della direttiva europea 97/81/CE sul lavoro a tempo parziale ad opera dei decreti legislativi n. 61 del 2000 e n. 100 del 2001 costituisce indubbiamente un esempio di trasposizione non rispettosa della volontà delle parti sociali a livello comunitario, confermata dalla suddetta direttiva. Mentre, infatti, la direttiva stessa invita gli Stati membri a rimuovere gli ostacoli che si frappongono alla piena utilizzazione di questa tipologia contrattuale in una logica di promozione dell’occupazione, i decreti emanati nel corso della passata legislatura introducono nuovi vincoli e pertanto tradiscono l’intento promozionale del legislatore comunitario.
Da questo punto di vista, il decreto legislativo n. 100 del 2001 rappresenta senza dubbio un’ulteriore occasione mancata per rimuovere le incongruenze del quadro legale scaturito dal decreto legislativo n. 61 del 2000. Inutili appesantimenti burocratici mortificano l’autonomia individuale delle parti. Soprattutto i vincoli legislativamente imposti a quelle che il legislatore chiama impropriamente «clausole elastiche» (mentre in realtà si tratta di «clausole flessibili», relative cioè alla collocazione temporale della prestazione lavorativa ad orario ridotto e non alla sua estensione) costituiscono un vulnus all’autonomia delle parti sociali ed a quella dei soggetti titolari dei rapporti di lavoro, trattati con ingiustificata subalternità dal legislatore. Occorre rivedere prontamente tale disciplina, restituendo alla contrattazione collettiva ed alle pattuizioni individuali piena operatività.
Con particolare riferimento al tema della «clausole elastiche» il decreto legislativo n. 100 del 2001 ha mantenuto sostanzialmente inalterata la struttura di base del decreto legislativo n. 61 del 2000, che pure dichiarava di voler modificare. In particolare sopravvivono sostanzialmente due vincoli che rendono questo strumento ben poco utilizzabile in pratica. Anzitutto la contrattazione collettiva può prevedere clausole elastiche «in ordine alla sola collocazione temporale della prestazione lavorativa», introducendo quindi un elemento di rigidità in un istituto che invece potrebbe, se inteso con la necessaria flessibilità, contribuire a regolarizzare numerose forme di lavoro prestato con intermittenza e non suscettibile di esatta predeterminazione dalle parti. Il legislatore rivela in proposito un ‘ispirazione vincolistica davvero non condivisibile e non si vede perché le parti, a livello individuale, non possano accordarsi anche sulla elasticità della durata della prestazione dedotta in contratto e non già soltanto sulla flessibilità della collocazione temporale, peraltro penalizzata da vincoli di preavviso assai rigorosi. In questa ottica non ingiustificato ritenere che possa essere richiesto al datore di lavoro di specificare nel contratto le ragioni di natura tecnica, organizzativa o produttiva che rendono necessaria la natura elastica della prestazione, senza dar luogo ad ulteriori limiti od impedimenti ad opera della legge, così da non comprimere inutilmente l’autonomia contrattuale delle parti.
In secondo luogo non si comprende la fondatezza del diritto del lavoratore di denunciare lo stesso patto volontariamente stipulato in vista di una prestazione di lavoro ad orario parziale secondo la formula delle «clausole elastiche». Questo esercizio di uno jus penitendi all’interno di un accordo contrattuale liberamente sottoscritto appare del tutto incomprensibile e contravviene ai principi che governano il generale il diritto delle obbligazioni. Ancora una volta è rilevabile un atteggiamento di sospetto e di prevenzione nei confronti di forme innovative che opportunamente utilizzate potrebbero arricchire il tessuto occupazionale di nuovi posti di lavoro regolari, coniugando opportunamente esigenze di lavoro ed aspettative familiari e personali. In questo senso è auspicabile che l’istituto della «denuncia» debba senz’altro essere superato, al fine di rispettare pienamente la libertà contrattuale delle parti.
Altri ancora sono gli aspetti in relazione ai quali il legislatore nazionale ha disatteso alcune prescrizioni della direttiva comunitaria. È sufficiente in questa sede ricordare la mancata esclusione dei lavoratori occasionali, nonché la disciplina del diritto di precedenza dei lavoratori che hanno trasformato il rapporto da full-time a part-time in caso di nuove assunzioni a tempo pieno da parte del datore di lavoro, ben più temperata nella direttiva (»per quanto possibile, i datori di lavoro dovrebbero prendere in considerazione. ..») che nel testo legislativo italiano, la cui assolutezza rischia peraltro di innescare ampi spazi di contenzioso. Occorre anche ricordare che il testo della direttiva scoraggia il ricorso al lavoro supplementare, vanificato dalla previsione del diritto di rifiuto, dal diritto al consolidamento e dalle maggiorazioni previste per legge.
Da ultimo ritiene opportuno ricordare che le misure legislative, finora emanate con lo scopo di incentivare il ricorso al lavoro a tempo parziale, sotto l’aspetto previdenziale si sono dimostrate assolutamente inefficaci. In particolare, l’elemento che ha inciso negativamente sulle finalità incentivanti è l’aver collegato i benefici contributivi – come ha fatto il decreto interministeriale 12 aprile 2000, in attuazione del disposto del decreto legislativo n. 61 del 2000 – solo alla stipula di part-time ad incremento della base occupazionale. Una conferma della inadeguatezza della scelta legislativa è data dallo scarsissimo impiego delle risorse finanziarie, stanziate dalle legge e già esigue di per se stesse.
Un reale ed efficace impulso all’attivazione di contratti di tale tipologia può, invece, derivare da soluzioni più flessibili, tali da valorizzare convenientemente i benefici contributivi accordati, con particolare riferimento anche alla stipula di contratti a tempo parziale in favore di particolari categorie di lavoratori, considerate svantaggiate ai fini dell’inserimento o reinserimento nel mercato del lavoro (giovani disoccupati, pensionati, lavoratori nel ciclo conclusivo della propria vita lavorativa, che riprendono il lavoro dopo un periodo di inattività, eccetera).
La finalità di incremento occupazionale e, al tempo stesso, di regolarizzazione, ha indotto il Governo a richiedere una delega anche per riordinare le multiformi tipologie contrattuali esistenti, chiarendo la loro funzione ed introducendone nuove, quali il lavoro a chiamata, accessorio e ripartito. L’articolo 4 infatti disciplina il lavoro a chiamata, nella duplice versione con o senza l’obbligo di corrispondere una indennità di disponibilità a seconda della scelta del lavoratore di vincolarsi o meno in tal senso, anche al fine di regolarizzare le prassi esistenti di lavoro non dichiarato o comunque non regolare (il fenomeno del «lavoro a fattura», con l’emissione di semplici note o fatture a titolo di lavoro autonomo da parte di soggetti a cui è in realtà richiesta una prestazione lavorativa intermittente come dipendenti). La stessa norma prefigura la sperimentazione del lavoro accessorio (soprattutto nel campo dell’assistenza alla persona, venendo incontro alla necessità di moltissime famiglie di regolarizzare la cura dei bambini e degli anziani, semplificando al massimo le modalità di gestione del rapporto di lavoro) ed anche del lavoro ripartito (inducendo anche in questo caso una logica di solidarietà, soprattutto fra le lavoratrici, che consenta un miglioramento della qualità di vita personale e familiare).
Gli altri interventi riguardano invece tipologie contrattuali già presenti nel nostro ordinamento giuridico. Nel caso del lavoro temporaneo (nella duplice accezione di prestazioni interinali e di assunzioni a termine) è apprezzabile l’intento di rendere utilizzabili queste tipologie anche al fine di soddisfare gli obblighi del collocamento mirato a favore dei disabili e degli appartenenti a categorie assimilate. In quello delle collaborazioni coordinate e continuative si persegue l’intento, chiaramente indicato nel Patto per l’Italia, di legare la nozione giuridica di questa forma di lavoro autonomo all’esecuzione di un progetto o di un insieme di progetti, affinché vengano progressivamente debellate le tattiche fraudolente di impropria utilizzazione di questa forma contrattuale, dotandola nel contempo delle garanzie essenziali di tutela.
Le proposte discusse nel corso della passata legislatura con riferimento alle collaborazioni coordinate e continuative suscitano infatti ad mio avviso profonde perplessità di metodo e di merito. È bene, infatti, non dimenticare che la cosiddetta parasubordinazione appartiene pur sempre all’area del lavoro autonomo e, almeno in certi casi, della auto-imprenditorialità (non si tratta quindi di un tertium genus, ibridamente collocato in una grigia zona di frontiera, intermedia fra lavoro autonomo e subordinato) e come tale deve essere trattata. Del resto le parti sociali si stanno esercitando in una prima fase negoziale che occorre seguire con interesse nel suo sviluppo, senza quindi precostituire in sede legislativa soluzioni che finirebbero per mortificare l’autonomia contrattuale.
Ritiene invece utile coltivare un’iniziativa legislativa limitatamente alla identificazione e regolazione di fattispecie particolarmente diffuse, specialmente ma non esclusivamente nel terziario, comunque riconducibile all’area dell’articolo 409, n.3, del codice di procedura civile. L’obiettivo del Governo – pienamente condivisibile – è infatti quello di evitare 1’utilizzazione delle «collaborazioni coordinate e continuative» in funzione elusiva o frodatoria della legislazione posta a tutela del lavoro subordinato, ricorrendo a questa tipologia contrattuale al fine di realizzare spazi anomali nella gestione flessibile delle risorse umane. Dovranno essere ricondotti a questa tipologia i rapporti in base ai quali il lavoratore assume stabilmente, senza vincolo di subordinazione, l’incarico di eseguire, con lavoro prevalentemente od esclusivamente proprio, un progetto o un programma di lavoro, o una fase di esso, concordando direttamente con il committente le modalità di esecuzione, la durata, i criteri ed i tempi di corresponsione del compenso.
In sintesi, si tratta di conferire riconoscimento giuridico ad una tendenza che si è rivelata visibile con il passare degli anni, soprattutto in ragione della terziarizzazione dell’economia, quella appunto di lavorare e progetto. Si rintracciano sovente caratteristiche di coordinamento e continuità nella prestazione, ma pur sempre in un ambiente di autonomia organizzativa, circostanze che reclamano un’apposita configurazione. Il che non significa affatto propendere per un intervento legislativo «pesante»: al contrario la tipizzazione di questa forma contrattuale è finalizzata ad assicurare il conveniente esercizio dell’autonomia contrattuale delle parti. Ancorché si richieda la forma scritta, il compenso corrisposto dovrà essere proporzionato alla quantità e qualità del lavoro eseguito, tenendo conto dei compensi normalmente corrisposti per prestazioni analoghe nel luogo di esecuzione del rapporto, salva la previsione di accordi economici collettivi.
Occorre prestare attenzione al fatto che, attraverso la delega di cui all’articolo 5, il Governo si propone di utilizzare la tecnica della certificazione in relazione sia alle collaborazioni coordinate e continuative sia del lavoro occasionale e accessorio. Non rinunciando infatti a delineare una definizione di queste particolari fattispecie di lavoro autonomo, la delega implicitamente riconosce l’estrema difficoltà di pervenire a risultati di soddisfacente regolarizzazione solo mediante il ricorso a tecniche tradizionali. Soccorre a questo proposito l’innovativa procedura di cui all’articolo 5 di carattere al tempo stesso volontario e sperimentale, volta a ridurre il contenzioso in materia di qualificazione dei rapporti di lavoro, da realizzarsi con il concorso degli organismi bilaterali costituiti ad iniziativa delle parti sociali.
Il ruolo degli enti bilaterali appare assai valorizzato nell’ambito della delega. Ed in effetti il fenomeno del bilateralismo nelle relazioni industriali costituisce una delle caratteristiche più interessanti del sistema italiano. Già oggi alcune prestazioni a carico del datore di lavoro sono mutualizzate, a maggiore garanzia soprattutto dei lavoratori occupati nelle imprese di minori dimensioni. Occorre incentivare lo sviluppo di altre competenze e funzioni, affinché tali enti bilaterali possano definire la sperimentazione di nuove tecniche regolatorie, diverse non solo dalla legge ma anche rispetto alla stessa contrattazione collettiva.
Nel pieno rispetto dell’insegnamento della giurisprudenza costituzionale e di legittimità sulla non disponibilità del tipo negoziale ad opera delle parti, è possibile apprezzare il rilievo a fini probatori conferito a tale meccanismo, così da valorizzare pienamente la volontà delle parti pur in un ambito di controllo sociale realizzato per mezzo dell’ente bilaterale. Tale strumentazione è dunque finalizzata a privilegiare nettamente il momento di garanzia collettiva senza sacrificare il dispiegarsi dell’autonomia negoziale delle parti che verranno assistite da nuove tecniche quali codici di condotta, linee-guida ed altri esempi di «norme leggere».
Gli obiettivi perseguiti dal provvedimento in esame hanno un valore che va al di là del loro significato politico. L’approvazione in tempi brevi del disegno di legge delega permetterà di porre mano in modo concreto alla riforma del mercato del lavoro italiano; nei prossimi mesi, infatti, il nostro Paese giocherà una partita decisiva sul fronte dell’occupazione: è necessario agire con tempismo per contrastare gli effetti negativi della crisi internazionale ed evitare così che si ripetano gli episodi congiunturali dei primi anni novanta, quando il ciclo negativo della domanda aggregata causò la perdita di centinaia di migliaia di posti di lavoro.
Ancorché molto diversa da allora, l’attuale situazione economica vede minacciata la propria stabilità: il circolo virtuoso occupazionale inaugurato con il processo di Lussemburgo, che ha condotto ad un incremento della re attività dell’occupazione al processo di crescita, rischia di venire interrotto. Accanto alla predisposizione di ricette macroeconomiche occorre impegnarsi in interventi di carattere strutturale. In questa ottica il presente disegno di legge delega delinea in modo netto un percorso teso, attraverso il potenziamento dell’occupabilità e dell’adattabilità, ad aumentare la flessibilità e la sicurezza del nostro mercato del lavoro.
Il sottosegretario Maurizio SACCONI, ringraziato il relatore per l’ampia e dettagliata illustrazione dei contenuti del provvedimento in discussione, dichiara preliminarmente di condividere in linea di massima alcune delle ipotesi evidenziate di ulteriore modifica del testo, come quella relativa alla cessione del ramo di azienda, sulla quale, peraltro, si è già convenuto con le parti sociali, e quella relativa al ruolo dei consulenti del lavoro.
Condivide altresì la sollecitazione ad una rapida approvazione del provvedimento, posto che sembra si registrino le condizioni per coniugare tempestività ed approfondimento delle materie oggetto della delega. Evidenzia in proposito come la particolare condizione del ciclo economico induca a disporre ancora di più di un mercato del lavoro quanto più efficiente, trasparente ed organizzato, in funzione di quei criteri di occupabilità e di adattabilità che costituiscono i due pilastri della strategia europea per l’occupazione. Gli interventi previsti nella delega consentiranno di includere nel mercato del lavoro un numero sempre maggiore di persone finora escluse in un paese, come l’Italia, in cui si è sempre riscontrato un basso coefficiente tra incremento della ricchezza e incremento dei posti di lavoro, insieme ad altri fenomeni negativi più volte sottolineati a livello comunitario, come il peggior tasso di occupazione femminile, il divario territoriale e il più alto numero di disoccupati di lunga durata.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, nessun chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell’esame ad altra seduta.
