(Dal Resoconto Sommario)
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI
Giovedì 22 aprile 2004.
L’ufficio di presidenza si è riunito dalle 14.30 alle 15.
Giovedì 22 aprile 2004. – Presidenza del presidente Domenico BENEDETTI VALENTINI.
La seduta comincia alle 15.
Decreto-legge n. 66 del 2004: Reintegrazione di pubblici dipendenti indebitamente sospesi dal servizio.
C. 4903 Governo.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame.
Pieralfonso FRATTA PASINI (FI), relatore, rileva come il decreto legge 16 marzo 2004, n. 66, modifichi la disciplina del ripristino e del prolungamento del rapporto di impiego del pubblico dipendente sospeso o collocato anticipatamente in quiescenza a seguito di un procedimento penale conclusosi con una sentenza di proscioglimento. La disciplina è stata introdotta dall’articolo 3, comma 57, della legge finanziaria per il 2004 (Legge 24 dicembre 2003, n. 350), che ha ripreso il contenuto della proposta di legge C. 1277, recante: «Misure riparatorie nel caso di indebita sospensione dal servizio di pubblici dipendenti».
Il citato comma 57 ha previsto, in particolare, il diritto del pubblico dipendente che sia stato sospeso dal servizio o dalla funzione e, comunque, dall’impiego o abbia chiesto di essere collocato anticipatamente in quiescenza a seguito di un procedimento penale conclusosi con sentenza definitiva di proscioglimento, di ottenere, anche se già in quiescenza, il prolungamento o il ripristino del rapporto di impiego, per un periodo pari a quello della durata della sospensione ingiustamente subita, anche oltre i limiti di età previsti dalla legge e in deroga ad eventuali divieti di riassunzione, con il medesimo trattamento giuridico ed economico cui avrebbe avuto diritto in assenza della sospensione. L’attuazione di tale disciplina era rimessa ad un regolamento governativo, non emanato nonostante il decorso del termine previsto per la sua adozione. Tale regolamento è ora superato dall’entrata in vigore del decreto in esame.
L’articolo 1 del decreto legge limita l’ambito di applicazione della disciplina recata dal citato comma 57 dell’articolo 3 della legge n. 350 del 2003. Tale limitazione è giustificata dalla relazione illustrativa in considerazione della «estrema vastità dell’ambito di intervento» e della «potenziale indeterminatezza dei soggetti che avrebbero potuto beneficiare del trattamento previsto dalla norma». La medesima relazione rileva che l’applicazione della disposizione «avrebbe determinato il travisamento dello scopo per il quale è stata redatta e che consiste nell’apprestare una tutela risarcitoria in forma specifica a soggetti che abbiano effettivamente subìto un’ingiusta sospensione o siano stati indotti ad abbandonare il pubblico impiego in ragione di un procedimento penale conclusosi con la loro assoluzione».
La lettera a) del comma 1 dell’articolo 1 in esame limita il diritto al ripristino o al prolungamento del rapporto di impiego, riconoscendolo solo per alcuni provvedimenti definitivi di proscioglimento – grosso modo riconducibili ai casi di proscioglimento con cosiddetta «formula piena» – pronunciati nei cinque anni precedenti la data di entrata in vigore della legge finanziaria per il 2004. Ricorda che, con l’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, da un punto di vista tecnico, il proscioglimento avviene sempre con formula piena, non essendo più prevista la formula dubitativa (per insufficienza di prove). Ciò nonostante gli articoli del codice consentono ancora di distinguere tra ipotesi di proscioglimento nelle quali non vi è alcun dubbio sulla non colpevolezza ed altre nelle quali questo dubbio ancora sussiste.
L’articolo 530, comma 1, elenca le sentenze di assoluzione cosiddetta con formula piena che il giudice pronuncia «se il fatto non sussiste, se l’imputato non lo ha commesso, se il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato ovvero se il reato è stato commesso da persona non imputabile o non punibile». Il comma 2 riguarda invece le sentenze di assoluzione cd. con formula non piena, che il giudice pronuncia «quando manca, è insufficiente o è contraddittoria la prova che il fatto sussiste, che l’imputato lo ha commesso, che il fatto costituisce reato o che il reato è stato commesso da persona imputabile». Il comma 3 dispone poi che, se vi è la prova che il fatto è stato commesso in presenza di una causa di giustificazione o di una causa personale di non punibilità ovvero vi è dubbio sull’esistenza delle stesse, il giudice pronuncia sentenza di assoluzione a norma del comma 1.
L’articolo 531 prevede che il giudice, se il reato è estinto pronuncia sentenza di non doversi procedere, enunciandone la causa nel dispositivo (comma 1). Allo stesso il giudice provvede quando vi è dubbio sull’esistenza di una causa di estinzione del reato (comma 2). In base poi al precedente articolo 529, se l’azione penale non doveva essere iniziata o non deve essere proseguita, il giudice pronuncia sentenza di non doversi procedere indicandone la causa nel dispositivo. Lo stesso avviene quando la prova dell’esistenza di una condizione di procedibilità è insufficiente o contraddittoria. L’archiviazione per infondatezza della notizia di reato è disciplinata dagli articoli 408-410 del codice di procedura penale: il decreto di archiviazione è pronunciato dal giudice per le indagini preliminari su richiesta del pubblico ministero.
Il dipendente pubblico, per avere diritto al rispristino e al prolungamento del rapporto di impiego, deve essere stato prosciolto con sentenza definitiva perché il fatto non sussiste o l’imputato non lo ha commesso ovvero – come precisato con un emendamento approvato nel corso dell’esame al Senato – il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato, o con decreto di archiviazione per infondatezza della notizia di reato. A queste ipotesi la lettera e), primo periodo, equipara i provvedimenti che dichiarano non doversi procedere per una causa estintiva del reato pronunciati dopo una sentenza di assoluzione del dipendente imputato perché il fatto non sussiste o perché non lo ha commesso. Il provvedimento definitivo di proscioglimento deve essere stato pronunciato nei cinque anni precedenti la data di entrata in vigore della legge finanziaria per il 2004, cioè tra il 1o gennaio 1999 ed il 31 dicembre 2003. Tale previsione, secondo la relazione illustrativa, è finalizzata a «limitare ragionevolmente e temporalmente la platea dei destinatari della normativa».
In base alla lettera e), secondo periodo, il pubblico dipendente prosciolto definitivamente prima del 1999 può chiedere il riconoscimento del miglior trattamento pensionistico derivante dalla ricostruzione della carriera, computando il periodo di sospensione dal servizio e il periodo di servizio non svolto a seguito dell’anticipato collocamento in quiescenza. Secondo quanto indicato nella relazione illustrativa presentata dal Governo al provvedimento in esame, «la disposizione è sostanzialmente in linea con il diritto alla ricostruzione della carriera ed alla riliquidazione del trattamento di quiescenza previste in materia di pubblico impiego dalla legge n. 97 del 2001.» La diversa tipologia di tutela (reintegrazione nel posto ovvero ricostruzione della carriera a fini pensionistici) sembra rispondere al canone di buon andamento della pubblica amministrazione, previsto dall’articolo 97 della Costituzione.
La lettera b) del comma 1 conferma la disciplina dell’articolo 3, comma 57, della legge finanziaria per il 2004, in base alla quale il pubblico dipendente sospeso e poi prosciolto ha diritto a rimanere in servizio anche oltre i limiti di età previsti dalla legge, specificando che la deroga alla normativa vigente si riferisce anche ad «eventuali proroghe» già previste. Segnala che l’articolo 2, comma 4, del decreto legge in esame prevede comunque al riguardo delle limitazioni riferite al personale militare, delle forze di polizia e di alcuni settori del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. La lettera c) del comma 1 modifica la disciplina del più volte citato comma 57, prevedendo che il periodo per il quale il dipendente ha diritto al prolungamento o al ripristino del rapporto di impiego deve avere una durata pari non solo al periodo di sospensione ingiustamente subita, ma anche a quello del servizio non espletato per l’anticipato collocamento in quiescenza, cumulati tra loro. La lettera d) del comma 1 sopprime la previsione del citato comma 57 riguardante l’emanazione del regolamento governativo recante le modalità attuative della disciplina indicata dalla Legge finanziaria per il 2004.
Il comma 2 dell’articolo 1, che introduce un comma 57-bis all’articolo 3 della legge finanziaria per il 2004, disciplina la situazione dei dipendenti pubblici che, già sottoposti a procedimento penale e per questo sospesi o collocati anticipatamente in quiescenza, siano stati prosciolti con formule diverse da quelle previste dal comma 1 anche dopo la cessazione dal servizio. Dovrebbe dunque trattarsi dei dipendenti prosciolti ai sensi degli articoli 529, 530, comma 1, limitatamente all’ipotesi di reato commesso da persona non imputabile o non punibile, e commi 2 e 3, e 531. In questo caso, il ripristino o il prolungamento del rapporto di impiego è rimesso alla discrezionalità dell’amministrazione di appartenenza. Esso è in ogni caso escluso quando risultano «elementi di responsabilità disciplinare o contabile» del pubblico dipendente: a tal fine le amministrazioni procedono ad una specifica valutazione che deve concludersi entro dodici mesi dall’istanza di riammissione in servizio. L’uso dell’espressione «elementi di responsabilità» si presta ad interpretazioni non univoche: non appare chiaro se il ripristino o il prolungamento del rapporto di impiego debba essere negato solo nel caso che la «specifica valutazione» richiesta dalla norma in commento si concluda con un formale accertamento di responsabilità disciplinare o contabile, ovvero anche nell’ipotesi che tale valutazione evidenzi la necessità di ulteriori accertamenti al riguardo. Il comma 3 dell’articolo 1 riconosce efficacia retroattiva alle disposizioni di cui ai commi precedenti, i cui effetti decorrono dal 1o gennaio 2004, data di entrata in vigore della legge finanziaria per il 2004. Con un emendamento approvato nel corso dell’esame presso il Senato è stata inserita la previsione di salvaguardia degli effetti delle domande presentate dai soggetti interessati in data antecedente a quella di entrata in vigore del provvedimento in esame, ai sensi del citato comma 57 dell’articolo 3 della legge finanziaria per il 2004.
L’articolo 2 concerne le modalità di presentazione delle domande di ripristino o prolungamento del rapporto di impiego e l’attuazione della disciplina per le diverse categorie di pubblici dipendenti.
Il comma 1 prevede che le domande di ripristino o prolungamento del rapporto di impiego devono essere presentate dai soggetti interessati all’amministrazione di appartenenza, a pena di decadenza, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in esame, come specificato con un emendamento approvato nel corso dell’esame al Senato. L’amministrazione provvede entro sessanta giorni a decorrere dalla data di presentazione della domanda o dalla conclusione del procedimento di valutazione degli elementi di responsabilità disciplinare o contabile. Il comma 2 rimette alla contrattazione collettiva del pubblico impiego la determinazione delle modalità di ripristino del rapporto per i pubblici dipendenti il cui rapporto di lavoro è stato privatizzato. Sono fatte salve le competenze delle regioni. Si osserva che, alla luce della riforma del titolo V della Costituzione, potrebbe apparire problematica l’applicazione della normativa in esame ai dipendenti di amministrazioni diverse dallo Stato e dagli enti pubblici nazionali.
Il comma 3 detta la disciplina relativa al ripristino e prolungamento del rapporto di impiego dei magistrati che viene disposto dal Consiglio superiore della magistratura con le seguenti modalità: in caso di ripristino ai sensi dell’articolo 3, comma 57-bis, della legge finanziaria per il 2004, cioè di ripristino facoltativo per l’amministrazione del magistrato prosciolto con formula cd. «non piena», al magistrato è riconosciuta una funzione dello stesso livello di quella da ultimo esercitata, ma solo se possibile e comunque nell’ambito dei posti disponibili; in caso di ripristino ai sensi dell’articolo 3, comma 57, della legge finanziaria per il 2004, cioè di ripristino obbligatorio del magistrato prosciolto con formula cd. «piena»: – se il magistrato aveva maturato, al momento del collocamento in quiescenza, nell’ultima funzione un’anzianità di almeno dodici anni, gli verrà attribuita una funzione di livello immediatamente superiore, previa valutazione da parte del CSM; tale funzione può essere attribuita anche in soprannumero, con alcune eccezioni per funzioni di livello elevato (trattasi delle funzioni superiori a quelle di presidente aggiunto, ovvero procuratore aggiunto della Corte di cassazione, nonché le funzioni apicali di uffici giudiziari di qualsiasi livello); – se il magistrato aveva maturato nell’ultima funzione un’anzianità inferiore a dodici anni, gli sarà attribuita una funzione dello stesso livello, anche in soprannumero. Spetta al CSM disporre il prolungamento del servizio per il periodo previsto dal provvedimento in esame. Il magistrato ha comunque diritto alla posizione in ruolo che avrebbe avuto in caso di mancata sospensione dal servizio. Tale disciplina si applica anche ai magistrati militari, nel rispetto dei principi e delle competenze del relativo ordinamento. Segnala che non è prevista una specifica disciplina per la magistratura amministrativa e contabile.
Il comma 4 detta la disciplina relativa al ripristino e prolungamento del rapporto di impiego del personale militare e delle forze di polizia e del personale del settore operativo e aeronavigante del Corpo nazionale dei vigili del fuoco addetto ad attività di soccorso. Con un emendamento approvato nel corso dell’esame presso il Senato la disciplina viene applicata anche ai dipendenti civili e militari dello Stato trasferiti alle dipendenze del SISMI e del SISDE, ai sensi dell’articolo 7 della legge 801 del 1977. A questi dipendenti, in caso di ripristino del rapporto di impiego, è attribuito il grado o la qualifica che avevano al momento del collocamento in quiescenza, con conferimento della funzione corrispondente, con la seguente differenza: in caso di ripristino facoltativo per l’amministrazione a seguito di proscioglimento con formula cd. «non piena», il ripristino avviene solo se possibile e comunque nell’ambito dei posti disponibili; in caso di ripristino obbligatorio a seguito di proscioglimento con formula cd. «piena», il grado, la qualifica e la funzione sono attribuiti anche in soprannumero, con esclusione del conferimento plurimo di funzioni apicali.
Per taluni dipendenti sono poi previste limitazioni alla permanenza in servizio oltre i limiti di età previsti dalla normativa vigente. In particolare per il personale delle forze di polizia ad ordinamento civile e dei citati settori del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, la permanenza in servizio non può protrarsi più di otto anni oltre il limite di età previsto per il collocamento in quiescenza d’ufficio.
Per quanto attiene al personale delle Forze armate e di polizia, il quarto periodo del comma 4 in esame, come riformulato da un emendamento approvato nel corso dell’esame al Senato, prevede che in caso di prolungamento o di ripristino del rapporto di lavoro – oltre il limite di età previsto per il ruolo e grado di appartenenza e fino al definitivo collocamento a riposo – non si procede a valutazione ai fini dell’avanzamento al grado superiore e perdono efficacia le promozioni conferite in conseguenza del collocamento in congedo; pertanto sono sospesi sia il trattamento economico derivante da tali promozioni sia il decorso del periodo di ausiliaria. Si applicano inoltre le disposizioni previste dall’ordinamento vigente ai fini del reclutamento, dello stato giuridico e dell’avanzamento.
Il comma 5 detta la disciplina per il ripristino del rapporto di impiego del personale non compreso nei commi precedenti: Si tratta del personale escluso dalla privatizzazione del pubblico impiego, e non appartenente alle categorie previste ai commi 3 e 4 (magistrati e militari). A questi dipendenti pubblici, in caso di ripristino del rapporto di impiego, è attribuita la qualifica che avevano al momento del collocamento in quiescenza, con conferimento della funzione corrispondente, con la seguente differenza: in caso di ripristino facoltativo per l’amministrazione a seguito di proscioglimento con formula cd. «non piena», il conferimento della funzione avviene solo se possibile e comunque nell’ambito dei posti disponibili; in caso di ripristino obbligatorio a seguito di proscioglimento con formula cd. «piena», la qualifica e la funzione sono attribuite anche in soprannumero, con esclusione del conferimento di funzioni apicali.
Il comma 6 prevede la sospensione del trattamento previdenziale per i soggetti che vengono ripristinati nel rapporto di impiego. Inoltre, nei casi in cui si determini un soprannumero rispetto alla pianta organica, le amministrazioni statali debbono rendere indisponibili nella qualifica iniziale del ruolo di appartenenza un numero di posti tale da garantire l’invarianza della spesa pubblica. Tale disposizione non trova efficacia nei confronti delle Forze armate e di polizia. Con un emendamento approvato nel corso dell’esame al Senato è stato introdotto il comma 6-bis con il quale si specifica che i docenti dei policlinici universitari sono reintegrati nelle funzioni ricoperte al momento della sospensione dal servizio.
Francesco BONITO (DS-U) stigmatizza preliminarmente l’assenza di un rappresentante del Governo, attesa la rilevanza del provvedimento in esame. Si sofferma quindi sull’articolo 2, comma 3, relativo al ripristino del rapporto di impiego dei magistrati ordinari, evidenziando come lo stesso appaia suscettibile di rilievi di costituzionalità e di opportunità politica. Evidenziato come tale norma riguardi solo la magistratura ordinaria, e non anche quella amministrativa e contabile, rileva come, prevedendosi che al magistrato riammesso in servizio che abbia maturato nell’ultima funzione esercitata un’anzianità non inferiore a 12 anni sia attribuita una funzione di livello immediatamente superiore, si verifichi di conseguenza che, nel caso di un magistrato che fosse già presidente di sezione della Corte di Cassazione (come grado massimo della carriera basata su automatismi), verrebbe assegnata la funzione di presidente aggiunto o procuratore generale aggiunto della Corte di Cassazione. Evidenziato come tali cariche apicali debbano invece essere assegnate dal Consiglio superiore della magistratura, a garanzia dell’indipendenza ed autonomia della magistratura, sottolinea come quella in esame possa essere considerata alla stregua di una norma-fotografia, in favore di uno specifico magistrato, assolto da gravi accuse dalla Corte di Cassazione in base al cosiddetto principio di «impermeabilità» delle camere di consiglio. Invita in proposito il Governo a fornire indicazioni su quanti magistrati si trovino nelle condizioni di avvalersi dell’articolo 2, comma 3. Preannuncia infine la presentazione in Assemblea di una pregiudiziale di costituzionalità da parte del suo gruppo, che condurrà comunque una ferma battaglia contro il provvedimento in esame.
Antonino LO PRESTI (AN) ritiene infondati i rilievi di costituzionalità mossi dal deputato Bonito al provvedimento in esame, evidenziando come, ai sensi dell’articolo 2, comma 3, il magistrato riammesso in servizio che abbia maturato nell’ultima funzione esercitata un’anzianità non inferiore a 12 anni è attribuita una funzione di livello immediatamente superiore, tuttavia previa valutazione da parte del Consiglio superiore della magistratura dell’anzianità in ruolo e delle attitudini desunte dalle funzioni da ultimo esercitate. Ritiene pertanto che venga salvaguardata l’indipendenza e l’autonomia del Consiglio superiore della magistratura. Rileva altresì come al magistrato riammesso in servizio non possano essere attribuite in soprannumero funzioni di livello superiore a presidente aggiunto o procuratore generale aggiunto della Corte di cassazione, nonché funzioni apicali di uffici giudiziari di qualsiasi livello. Ritiene pertanto che la dura battaglia preannunciata dall’opposizione abbia obiettivi politici strumentali e non tenga presenti obiettive esigenze di giustizia.
Roberto GUERZONI (DS-U) evidenzia come l’assenza del rappresentante del Governo e i tempi estremamente ristretti a disposizione della Commissione siano inadeguati all’importanza del provvedimento in esame. Ricordato come la disciplina introdotta dall’articolo 3, comma 57, della legge finanziaria per il 2004 in materia di misure riparatorie nel caso di indebita sospensione dal servizio di pubblici dipendenti sia stata approvata nel corso di concitate sedute notturne della Commissione bilancio della Camera e attraverso la successiva posizione della questione di fiducia da parte del Governo, ritiene che l’adozione di un decreto-legge di modifica di tale disciplina sia suscettibile di rilievi di costituzionalità per l’insussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza. Sottolinea inoltre come questioni di costituzionalità si pongano anche alla luce della riforma del titolo V della Costituzione, apparendo problematica l’applicazione della normativa in esame ai dipendenti di amministrazioni diverse dallo Stato e dagli enti pubblici nazionali. Un’ulteriore obiezione attiene alla disparità di trattamento tra lavoratori pubblici e privati.
Evidenzia quindi gli oneri finanziari recati dal provvedimento, connessi al prolungamento e al ripristino del rapporto di impiego, anche oltre i limiti di età previsti dalla legge, peraltro con i necessari correttivi introdotti al comma 4 dell’articolo 2. Evidenzia a tale riguardo anche la possibilità, prevista all’articolo 1, comma 1, lettera e), per la quale il pubblico dipendente può chiedere il riconoscimento del migliore trattamento pensionistico derivante dalla ricostruzione della carriera con il computo del periodo di sospensione dal servizio o dalla funzione o del periodo di servizio non espletato per l’anticipato collocamento in quiescenza. Né ritiene che sufficiente copertura sia assicurata dall’articolo 2, comma 6, laddove si prevede che, in caso di ripristino del rapporto di impiego con attribuzione di una funzione in soprannumero rispetto alle previsioni della pianta organica, le amministrazioni rendano indisponibili nella qualifica iniziale del ruolo di appartenenza il numero di posti idonei ad assicurare l’equivalenza della spesa, posto che in varie amministrazioni le posizioni iniziali sono già scoperte.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, rileva come le differenze di trattamento tra lavoratori pubblici e privati siano connessi alla diversa natura del rapporto di lavoro, mentre effettivamente deve essere approfondita la questione attinente al diverso trattamento tra i diversi ordini di magistratura.
Pieralfonso FRATTA PASINI (FI), relatore, ricordato come della materia in esame si fosse già discusso in sede di esame del disegno di legge finanziaria, e prima ancora di esame della proposta di legge C. 1277, condivide l’esigenza di opportuni approfondimenti, in particolare in ordine ai profili di costituzionalità.
Francesco BONITO (DS-U) ribadisce la richiesta al Governo di fornire chiarimenti in ordine all’impatto normativo del provvedimento, con particolare riferimento ai magistrati che vi siano interessati e che abbiano già presentato la relativa domanda. Rileva altresì come siano eccessivamente ristretti i termini per la presentazione degli emendamenti e la discussione in Commissione, che peraltro non lasciano spazio per la discussione in altre Commissioni chiamate ad esprimersi in sede consultiva, come la Commissione giustizia, la cui competenza è significativamente investita dal provvedimento.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, rileva, in ordine alla richiesta del deputato Bonito rivolta al Governo, come, se ha carattere ordinario la richiesta di relazione tecnica in ordine agli oneri finanziari, di diverso genere appare una richiesta che sembra presupporre che obiettivi di giustizia non vadano perseguiti se applicabili ad un singolo caso.
Quanto ai tempi a disposizione della Commissione per l’esame del provvedimento, ricordato come lo stesso sia previsto all’esame dell’Assemblea già a partire da lunedì 26 aprile, fissa il termine per la presentazione degli emendamenti a lunedì 26 aprile, alle 12, avvertendo peraltro che richiederà alla Presidenza della Camera lo spostamento dell’esame in Assemblea al giorno successivo.
Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 16.10.
