(Dal Resoconto Sommario)
Interviene il sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali Sacconi.
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante :«Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30» (n. 250)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 7 della legge 14 febbraio 2003, n. 30. Esame e rinvio.)
Introduce l’esame il senatore TOFANI, relatore, rilevando preliminarmente che con lo schema di decreto legislativo in titolo il Governo intende dare piena attuazione alle deleghe contenute negli articoli da 1 a 6 della legge n. 30 del 2003, in materia di riforma del mercato del lavoro. Coerentemente alle indicazioni provenienti dalle istituzioni comunitarie, nell’ambito della Strategia Europea per la occupazione, e alle intese con le parti sociali contenute nel Patto per l’Italia del 5 luglio 2002, obiettivo primario del provvedimento è la realizzazione di un mercato del lavoro trasparente ed efficiente, in grado di correggere i principali squilibri regionali e le insufficienti prestazioni dell’Italia per quanto riguarda occupazione, disoccupazione e creazione di posti di lavoro regolari e di buona qualità. Lo schema di decreto contiene, infatti, una serie organica e articolata di provvedimenti finalizzati a sostenere la competitività delle imprese, attraverso una nuova organizzazione del lavoro, e l’incremento della occupazione regolare tanto nelle aree più dinamiche quanto – e soprattutto – in quelle meno sviluppate del paese. Il provvedimento si basa, in estrema sintesi, su misure volte in primo luogo a dare vita ad un sistema di servizi per l’impiego moderno ed efficiente, capace di realizzare un reale raccordo tra operatori pubblici e privati, anche mediante l’attivazione di una borsa continua nazionale del lavoro, e di facilitare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro; in secondo luogo, a favorire l’incremento dei tassi di occupazione regolare, specie con riferimento ai soggetti a rischio di esclusione sociale, ai giovani, alle donne e agli anziani, anche attraverso forme contrattuali a orario modulato o ridotto, secondo parametri normativi europei, in modo da rendere il più effettivo possibile il diritto al lavoro garantito dall’articolo 4 della Costituzione; in terzo luogo alla introduzione di forme di flessibilità regolata, funzionali non solo alla creazione di nuove possibilità occupazionali, ma anche alla emersione delle molteplici forme di lavoro atipico o irrregolare che oggi caratterizzano, con gravi effetti distorsivi rispetto all’obiettivo di una corretta competizione tra le imprese, il mercato del lavoro; infine alla ridefinizione degli schemi contrattali con contenuto formativo, in modo da realizzare percorsi di formazione effettiva e coerenti con l’obiettivo dell’apprendimento lungo l’intero arco della vita e porre termine all’utilizzo improprio, alle stregua di una forma di flessibilità surrettizia, delle forme di lavoro miste a formazione, nonché a garantire uno sviluppo adeguato, e in una cornice giuridica coerente con le logiche della nuova economia e le istanze di tutela del lavoro, dei processi di esternalizzazione, in modo da consentire al sistema delle imprese di beneficiare delle logiche di rete e degli investimenti in capitale digitale e tecnologia e contrastare le forme fraudolente di decentramento produttivo.
Lo schema di decreto in titolo prevede inoltre peraltro un ampio e significativo coinvolgimento delle parti sociali, che sono chiamate a gestire concretamente la riforma del mercato del lavoro. I rinvii alla contrattazione collettiva nazionale, regionale e aziendale ricorrono 43 volte nell’arco degli 86 articoli che compongono il provvedimento, mentre i riferimenti al ruolo della bilateralità sono dieci. Delineata una adeguata cornice legale di riferimento, lo schema di decreto affida dunque alle parti sociali la gestione e l’implementazione della riforma del mercato del lavoro, in modo da adattare le regole astratte di legge alle peculiarità di ciascun settore, territorio, azienda.
Il “protagonismo” della contrattazione collettiva è evidente non solo nell’ambito del lavoro ripartito, la cui regolamentazione è interamente demandata alla autonomia delle parti sociali, ma anche nell’ambito della disciplina del lavoro a chiamata o intermittente, con riferimento al quale gli attori sociali sono invitati a determinare i casi in cui sia possibile il ricorso a esso o, in alternativa, ad attivare l’intervento sostitutivo ministeriale, nonché a fissare l’ammontare della indennità da corrispondere al lavoratore così da compensare la disponibilità alla chiamata del datore di lavoro. Per quanto riguarda poi il lavoro a tempo parziale di tipo orizzontale, ai contratti collettivi stipulati dalle associazioni comparativamente più rappresentative a livello nazionale o provinciale viene demandato il compito di determinare le ragioni in presenza delle quali è possibile richiedere al lavoratore l’effettuazione di una prestazione supplementare, di fissare un tetto massimo di ore di lavoro supplementare effettuabili e di individuare le conseguenze connesse al superamento di tale tetto. L’intervento collettivo è disposto anche con riferimento al lavoro a tempo parziale di tipo verticale o misto e, in particolare, in relazione alla specificazione delle condizioni e delle modalità che consentono al datore di lavoro di modificare la collocazione temporale della prestazione lavorativa – cosiddette clausole flessibili – o di aumentarne la durata – cosiddette clausole elastiche -, entro i limiti collettivamente determinati, nonché alla fissazione della misura della compensazione spettante, in tali casi, al lavoratore. Rispetto alla regolamentazione del lavoro a tempo parziale gli spazi concessi al contratto individuale nella gestione delle flessibilità sono per contro residuali, in quanto fruibili solo in assenza di una disciplina collettiva.
Lo schema di decreto rimanda alla contrattazione collettiva nazionale o territoriale anche per l’integrazione delle ipotesi in cui è consentito, al di fuori dei casi ammessi ex lege, ricorrere al nuovo istituto della somministrazione di lavoro a tempo indeterminato, nonché per la individuazione dei limiti quantitativi di utilizzazione della somministrazione a tempo determinato, sulla falsariga di quanto già disposto in materia di lavoro a termine nel decreto legislativo n. 368 del 2001.
Nella prospettiva della realizzazione di un sistema di relazioni industriali di tipo cooperativo, chiaramente indicato nel Patto per l’Italia e che lo schema di decreto si propone ora di assecondare anche sul piano normativo, si potrebbe peraltro, in sede di approvazione definitiva del testo, ipotizzare di affidare alla contrattazione collettiva, mediante un accordo interconfederale o comunque un avviso comune, la gestione del regime transitorio dal vecchio al nuovo sistema di regolazione del mercato del lavoro. La rapida sottoscrizione di un accordo interconfederale di “transizione” potrebbe, infatti, rendere immediatamente operative le norme all’esame, rendendo, per un verso, pienamente disponibile per le imprese il nuovo quadro legale e neutralizzando, per l’altro verso, possibili rinvii alla contrattazione individuale nella gestione di specifiche forme di flessibilità, secondo le specifiche richieste avanzate dalle parti sociali in sede di confronto con il Governo.
Certo è – prosegue il relatore – che il rinvio alla contrattazione collettiva, per quanto ampio e convinto, non può essere tale da paralizzare l’attuazione della riforma e il ruolo del legislatore nella regolazione dei fenomeni economici e sociali. Vanno pertanto valutate positivamente le disposizioni di chiusura che, in caso di inerzia della autonomia collettiva, rinviano alla regolamentazione provvisoria del Ministro del lavoro da definirsi attraverso un apposito decreto sostitutivo, che, peraltro, non dovrebbe operare nel senso di mortificare – paralizzandoli – i rinvii alla contrattazione collettiva e le determinazioni delle parti sociali. Una soluzione intermedia, in questa prospettiva, potrebbe essere quella di confermare un termine massimo entro in quale la contrattazione collettiva è chiamata a specificare il dettato normativo, rinviando poi al Ministro del lavoro il compito di sollecitare le parti, in caso di assenza di intese, alla stipulazione di un accordo, assegnando contestualmente un congruo tempo per la formulazione di un avviso comune. Solo come estrema ratio, dunque, il Ministro dovrebbe fornire una disciplina sostitutiva di quella di fonte collettiva, ma anche in questo caso nel rispetto di quanto sino ad allora emerso in sede di confronto sindacale, e cioè registrando – nello stesso decreto ministeriale – le opinioni comuni e più diffuse sulle modalità di integrazione del dato legale.
Interventi di questo tipo sarebbero peraltro coerenti con l’impianto di fondo della legge delega, e del relativo schema di decreto attuativo, che richiama in numerose circostanze le logiche comunitarie delle soft-laws, attraverso la predisposizione e sperimentazione di linee guida e codici di comportamento funzionali alla piena effettività della norma di legge.
Lo schema di decreto non si limita, peraltro, a sollecitare uno stretto raccordo tra legge e autonomia collettiva, ma intende anche valorizzare le competenze e le funzioni degli enti bilaterali, costituiti su iniziativa delle stesse associazioni sindacali e datoriali, con funzioni coadiuvanti alla realizzazione degli obiettivi della riforma. Le funzioni attribuite a tali enti sono molteplici ed eterogenee, spaziando dalla gestione di prestazioni integrative o sostitutive rispetto al sistema generale obbligatorio di sostegno al reddito, alla promozione di pratiche contro la discriminazione e per l’inclusione dei soggetti svantaggiati e di una occupazione regolare e di qualità, allo sviluppo di azioni inerenti alla salute e sicurezza sul lavoro, alla programmazione dei contenuti e delle modalità di attuazione dei piani formativi da eseguirsi in azienda. Agli enti bilaterali sono, infine, attribuite specifiche competenze in materia di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro, potendo essi stessi svolgere attività di intermediazione e contribuire alla individuazione del regime contrattuale delle parti attraverso la certificazione del relativo contratto di lavoro. Indicata la funzione centrale degli enti bilaterali nell’impianto della riforma, sarebbe peraltro opportuno rendere meno rigida la tipizzazione delle funzioni loro assegnate, estendendole opportunamente a ogni altra attività o competenza assegnata loro non solo dalla legge ma anche dai contratti collettivi di riferimento.
Lo sviluppo della bilateralità si lega alla capacità di coinvolgimento di tutti i soggetti rappresentativi. Con riferimento a specifiche funzioni, e segnatamente all’incontro tra domanda e offerta di lavoro, il ruolo della bilateralità non è peraltro alternativo ma aggiuntivo a quello dei singoli attori sociali, e segnatamente delle associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale a conferma del protagonismo, in un regime pluralistico e aperto, degli attori sociali.
Per quanto attiene al raccordo tra livello nazionale e livello regionale della normazione, reso delicato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, il testo all’esame cerca di realizzare un efficace equilibrio: superata la logica della mera ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, la disciplina del mercato del lavoro viene affrontata in termini di sinergia funzionale tra competenze statali e competenze regionali, e dunque con approdi sicuramente più convincenti di quelli che, in una ottica di concorrenza ordinamentale, possono derivare dalla defatigante comparazione tra le nozioni di “ordinamento civile” e di “tutela e sicurezza del lavoro”. Sono del resto le prime pronunce della Corte Costituzionale sul nuovo Titolo V a suggerire di leggere nella locuzione “tutela e sicurezza del lavoro” non tanto una “materia” in senso stretto, ma piuttosto un “valore” costituzionalmente protetto: un “valore” che, nell’ambito della disciplina dei servizi per l’impiego in discussione, viene proficuamente a tradursi in un sistema integrato, funzionale al perseguimento del diritto costituzionale all’accesso al lavoro.
In questa prospettiva, chiarito che restano ferme le funzioni amministrative attribuite alle province dal decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, più che condivisibile è la richiesta avanzata dalle regioni, di specificare che restano ovviamente ferme anche le competenze loro attribuite, sempre in materia di regolazione e organizzazione del mercato del lavoro regionale. Particolarmente significativo, in questa prospettiva, è in ogni caso l’accordo raggiunto lo scorso 3 luglio in sede di Conferenza Unificata sul modello di organizzazione del lavoro che ha visto Governo, regioni, Unione Province Italiane e comuni concordare su una serie di modifiche da apportare al testo all’esame, che peraltro confermano la validità della impostazione accolta dall’Esecutivo. Nel governo del mercato del lavoro è stato infatti mantenuto il doppio regime, basato sulle autorizzazioni a livello centrale e sugli accreditamenti regionali. Con il primo concetto ci si riferisce al provvedimento mediante il quale lo Stato abilita operatori, pubblici e privati, denominati «agenzie per il lavoro», allo svolgimento delle attività di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale, ricollocazione professionale. Con il secondo termine ci si riferisce, invece, al provvedimento mediante il quale le regioni riconoscono a un operatore, pubblico o privato, l’idoneità a erogare i servizi al lavoro negli ambiti regionali di riferimento, anche mediante l’utilizzo di risorse pubbliche, nonché la partecipazione attiva alla rete dei servizi per il mercato del lavoro con particolare riferimento ai servizi di incontro fra domanda e offerta. In sede di Conferenza Unificata si è peraltro deciso di perfezionare l’impianto definito nello schema di decreto, estendendo il meccanismo di autorizzazione anche alle singole regioni, ma solo per attività di intermediazione, ricerca e selezione del personale e ricollocazione professionale rese in ambito regionale e fermi restando i requisiti di abilitazione fissati per il livello nazionale.
Grazie a queste specificazioni, e al di là dei giudizi complessivi sulla riforma, è stato dunque possibile pervenire in sede di Conferenza Unificata ad un ampio e convinto consenso sul modello di governo e gestione del mercato del lavoro che consentirà al Paese di raggiungere livelli di efficienza e trasparenza del mercato del lavoro coerenti con le migliori prassi presenti in Europa.
Passando ai contenuti specifici del provvedimento, il relatore ricorda che il titolo I del decreto chiarisce l’obiettivo di dare attuazione ai principi della legge n. 30 del 2003 e agli orientamenti comunitari in materia di occupazione e apprendimento lungo l’intero arco della vita, come condizione per l’incremento dei tassi di occupazione e la promozione della qualità e stabilità del lavoro. Sicuramente problematica è l’esclusione della pubblica amministrazione dal campo di applicazione della nuova normativa, ma il Governo si è formalmente impegnato a convocare le parti sociali entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto al fine di valutare i profili – particolarmente complessi – di armonizzazione e un eventuale intervento normativo, coerentemente con il processo di privatizzazione del lavoro pubblico tracciato con la riforma del 1993.
Il titolo II contiene le misure dirette a realizzare un sistema efficace e coerente di strumenti intesi a garantire trasparenza ed efficienza del mercato del lavoro e migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione, con particolare riferimento alle fasce deboli del mercato del lavoro. In un mercato del lavoro altamente competitivo e mutevole, particolare importanza assume, infatti, la predisposizione di misure volte a modernizzare e rendere efficienti i servizi per l’impiego a sostegno della effettività dello politiche attive del lavoro e di workfare: del resto, i rapporti annuali sull’occupazione dell’Unione Europea hanno segnalato le gravi carenze italiane su questo versante delle politiche occupazionali e hanno sollecitato al Governo uno sforzo straordinario per allineare i servizi per l’impiego agli standard europei.
Con lo schema di decreto in titolo, si intende, in primo luogo, intervenire per integrare e correggere un sistema di collocamento pubblico che ha ampiamente dimostrato i suoi limiti e disatteso le aspettative di coloro che cercano lavoro. Il soggetto pubblico oggi governa infatti poco più del 4/5 per cento dei 5 milioni di incontri tra domanda e offerta di lavoro che, ogni anno, si registrano sul mercato del lavoro. L’assenza di un operatore pubblico efficiente alimenta distorsioni e prassi abusive, con la conseguenza di lasciare il lavoratore privo di adeguate tutele sul mercato. Circostanza questa che spiega la particolare enfasi, tutta italiana, ed assente nei paesi dove esiste una efficiente rete di centri per l’impiego, sulla disciplina limitativa del licenziamento. Lo schema predisposto si propone, dunque, la realizzazione di un duplice obiettivo: da un lato, lo snellimento e la semplificazione delle attuali rigide procedure di accesso al lavoro, in modo da portare a definitivo compimento la riforma varata con il decreto legislativo n. 297 del 2002, ma già avviata nel 1997 con le riforme Treu e Bassanini; dall’altro, l’abilitazione allo svolgimento della attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro anche a favore di un numero significativo di operatori privati qualificati, secondo un modello già sperimentato con successo negli altri Paesi europei.
In tal modo, proseguendo sulla strada già inaugurata con l’introduzione del lavoro interinale, il Governo intende contrastare fenomeni di intermediazione fraudolenta e parassitaria – ampiamente diffusi e produttivi di effetti aberranti, anche in termini di esclusione sociale – e contrastare il ricorso a forme di lavoro sommerso che, come noto, assume dimensioni tre/quattro volte superiori a quanto si registra negli altri Paesi europei.
L’intervento degli operatori privati, condizionato, come già accennato, all’ottenimento di una specifica autorizzazione a livello nazionale o regionale, solleciterà un costante miglioramento delle prestazioni dei servizi pubblici per l’impiego e consentirà la migliore circolazione delle informazioni relative al mercato del lavoro, in un clima di cooperazione in grado di garantire maggiori opportunità di accesso al lavoro.
Per ciò che riguarda il provvedimento autorizzatorio – prosegue il relatore – , si prevede la creazione di un regime unitario a livello nazionale –graduato, quanto ai requisiti giuridici ed economici, a seconda delle attività – per tutti gli operatori, pubblici o privati, che intendano svolgere attività di intermediazione, somministrazione, ricerca e selezione del personale, ricollocazione professionale. In base alle indicazioni delle regioni, non va esclusa la possibilità di estendere il potere autorizzatorio anche al livello regionale, esclusivamente per le attività di intermediazione circoscritte nell’ambito territoriale di riferimento e in presenza di requisiti giuridici e finanziari già fissati a livello nazionale, per quanto compatibili.
Regimi particolari di autorizzazione sono previsti a favore degli enti locali, delle università pubbliche e private e degli istituti di scuola secondaria di secondo grado, pubblici e privati, nonché delle associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali di lavoro, delle associazioni in possesso di riconoscimento istituzionale di rilevanza nazionale e aventi come oggetto sociale la tutela e l’assistenza delle attività imprenditoriali o del lavoro, degli enti bilaterali dei consulenti del lavoro. A tal proposito l’articolo 6, commi 3 e 4, del decreto legislativo, non sembra che interpreti in modo corretto la delega all’articolo 1 della legge n. 30 del 2003, laddove alla lettera e), fa espresso riferimento ai consulenti del lavoro. Da questo punto di vista, l’ampiezza dei regimi particolari di autorizzazione ipotizzata nello schema di decreto è stata opportunamente circoscritta in sede di Conferenza Unificata, limitando l’autorizzazione ope legis a casi limitati, e cioè alle Università e alle Fondazioni universitarie che operano nel campo delle politiche del lavoro e della occupazione. Rispetto agli enti locali e agli istituti scolastici è stato invece concordato di prevedere un regime autorizzatorio, pur sempre privilegiato, ma tale da consentire un adeguato controllo delle competenze professionali degli operatori abilitati alla intermediazione. Anche il concetto di ente locale è stato specificato, e sarà ora opportunamente limitato ai comuni.
Il raccordo tra livello nazionale e livello regionale è poi ampiamente valorizzato attraverso il sistema degli accreditamenti. Lo schema di decreto attribuisce, in primo luogo, alle Regioni la possibilità di riconoscere a un operatore, pubblico o privato, anche non autorizzato, l’idoneità a erogare i servizi al lavoro negli ambiti regionali di riferimento, anche mediante l’utilizzo di risorse pubbliche, nonché la partecipazione attiva alla rete dei servizi per il mercato del lavoro con particolare riferimento ai servizi di incontro fra domanda e offerta. Il coordinamento tra servizi pubblici e privati operanti nell’ambito territoriale viene valorizzato, in secondo luogo, con specifico riferimento ai gruppi di lavoratori svantaggiati, attraverso la concessione di deroghe all’impianto generale della somministrazione di lavoro.
Nella prospettiva dell’integrazione sociale e del diritto al lavoro anche di tali soggetti è, infatti, prevista l’attivazione di specifiche misure di incentivazione a favore delle agenzie di somministrazione che, in convenzione con le regioni, le province o i comuni, dimostrino di aver predisposto e attuato uno specifico piano individuale di inserimento sociale e lavorativo del lavoratore svantaggiato. Si tratta di un provvedimento innovativo, che recepisce buone prassi europee e, dunque, da valutare positivamente, non solo per la particolarità e delicatezza delle problematiche che si propone di risolvere, ma anche perché, in tal modo, attraverso una logica di workfare, si evita il passaggio del soggetto svantaggiato al sistema di ammortizzazione sociale, che, spesso, rappresenta una trappola per la persona che riceve un sussidio, con conseguente cattivo utilizzo di risorse pubbliche.
Lo schema di decreto propone, altresì, la creazione di misure mirate, utili a favorire l’inserimento e la permanenza nel mercato del lavoro dei soggetti disabili, in modo da favorirne l’integrazione sociale e valorizzarne le capacità lavorative.
Il senatore BATTAFARANO interviene osservando che la materia alla quale ha fatto da ultimo riferimento il relatore non è indicata tra i principi della delega legislativa conferita con la legge n. 30 del 2003.
Dopo che il SOTTOSEGRETARIO ha fatto presente che la legge n. 30 consente specifici interventi per quanto attiene al collocamento dei disabili, nel quadro generale della riforma del mercato del lavoro, il relatore TOFANI, riprendendo l’esposizione, fa presente al senatore Battafarano che, secondo il Governo, il sistema delineato dalla riforma del 1999 non appare sufficiente a garantire un proficuo inserimento dei lavoratori disabili nel mercato, anche a causa della scarsa considerazione delle problematiche inerenti al tipo e al grado di inabilità del soggetto. Nel decreto si incentiva una logica promozionale dei soggetti in questione, mediante il ricorso all’ausilio delle parti sociali a livello locale che, in quanto più prossime al livello territoriale di riferimento, possono più efficacemente analizzare e comprendere i bisogni delle singole comunità e predisporre gli strumenti e le strategie più utili a realizzare l’obiettivo in parola. A tal fine si prevede inoltre una particolare valorizzazione del ruolo delle cooperative sociali, destinate, di raccordo con le associazioni datoriali e le organizzazioni sindacali, a definire convenzioni quadro a livello locale. Nello schema di decreto resta tuttavia da precisare con maggiore puntualità il concetto di lavoratore svantaggiato, e comunque del fruitore delle misure promozionali di inserimento o reinserimento nel mercato del lavoro, eventualmente attraverso una specificazione delle categorie contemplate nell’articolo 2, lettera f), del Regolamento (CE) n. 2204 della Commissione del 12 dicembre 2002 relativo alla applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore della occupazione. Occorre quantomeno coordinare la nozione comunitaria di lavoratore svantaggiato con quella contenuta nella legge n. 381 del 1991 sulle cooperative sociali.
Per la creazione di un sistema di accesso all’impiego efficace e trasparente, il Governo ritiene fondamentale il ricorso alla rete e ai nuovi strumenti di comunicazione: attraverso l’immissione in una borsa continua nazionale del lavoro delle informazioni relative alla domanda e all’offerta di lavoro, infatti, sarà consentito un libero e stabile collegamento su scala nazionale dei fruitori dei servizi, evitando la dispersione di informazioni rilevanti ai fini di una maggiore efficienza dei servizi per l’impiego. Nella borsa continua nazionale del lavoro, liberamente fruibile dai lavoratori o dalle imprese, anche in assenza di intermediari autorizzati o accreditati, gli operatori pubblici o privati sono invece obbligati a immettere i dati acquisiti, pur nel rispetto del diritto del lavoratore a fissare limiti alla diffusione dei propri dati. Viene, in tal modo, opportunamente creato un luogo in cui non solo sono facilmente reperibili tutte le informazioni utili alla ricerca o alla offerta di lavoro, ma in cui è anche possibile comprendere le dinamiche reali del mercato e programmare politiche di intervento locali e mirate.
La creazione di un sistema informatico di raccolta dei dati, non comporta, comunque, una lesione del diritto alla privacy dei lavoratori. A tal fine, resta garantito il diritto di ogni lavoratore di controllare il flusso di informazioni immesse nella rete, di modo che queste non raggiungano soggetti o categorie non desiderate, e viene inoltre vietato alle agenzie per l’impiego di effettuare indagini relative alle convinzioni personali dei soggetti, ad eccezione di quelle rilevanti ai fini dello svolgimento dell’attività lavorativa.
Il titolo III si occupa della somministrazione di lavoro, dell’appalto e del distacco. Esaminando per prima la disciplina della somministrazione del lavoro, deve rilevarsi che in Italia è tuttora vigente, salvo la breccia aperta con l’introduzione del lavoro interinale ad opera della legge n. 196 del 1997, la rigorosa disciplina del 1960, che vieta la somministrazione di lavoro altrui. Si tratta di una normativa che, oltre a impedire la modernizzazione e il raggiungimento degli obiettivi di qualità delle imprese – opponendosi in sostanza alla realizzazione di un genuino decentramento, che consenta di dislocare all’esterno dell’azienda segmenti di attività – fomenta fenomeni che, sotto le false vesti dell’appalto, nascondono in realtà vere e proprie forme di interposizione fraudolenta, dirette cioè a comprimere se non addirittura ad annullare diritti del lavoratore. In sostanza, attraverso l’utilizzazione di forza lavoro formalmente assunta da terzi, l’imprenditore interponente riesce a comprimere il costo del lavoro e evitare di assumersi le responsabilità e gli obblighi inerenti al rapporto di lavoro dipendente.
Il decreto, preso atto dei processi di trasformazione dell’economia in corso, intende superare tale obsoleta normativa, già in parte elasticizzata dalla giurisprudenza, e proseguire nella direzione indicata dagli altri Paesi europei. Ciò non solo nell’ottica dell’incremento delle possibilità dell’impresa in relazione alle logiche della esternalizzazione, ma soprattutto nell’interesse degli stessi lavoratori, attualmente esposti a intollerabili forme di abusivismo, che lo schema all’esame intende contrastare delineando un quadro normativo moderno e maggiormente idoneo a soddisfare quelle istanze di tutela del lavoro di cui oggi i lavoratori risultano completamente sprovvisti. L’effetto ipotizzato è quello di una sostanziale progressione rispetto alla realtà esistente, che viene ora attratta verso forme di decentramento genuino e normativamente controllato.
A tale scopo lo schema di decreto, oltre a confermare la liceità dell’appalto, specificandone i contenuti in modo coerente con i più attuali orientamenti giurisprudenziali, legittima il ricorso alla somministrazione di manodopera, attraverso la previsione di due distinte modalità: da un lato, ampliando, attraverso l’introduzione di una clausola generale riferita a “ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo”, le ipotesi in cui è possibile il ricorso alla somministrazione di lavoro a tempo determinato; dall’altro, introducendo la possibilità di concludere contratti di somministrazione di lavoro a tempo indeterminato, secondo modelli già ampiamente diffusi in ambito comparato, seppure nei soli casi tassativamente previsti dalla legge, eventualmente integrabili dalla contrattazione collettiva.
Il decreto non rinunzia affatto a introdurre forme di tutela dei lavoratori somministrati. Anzi, nel processo di liberalizzazione disposto dal decreto, si ha particolare riguardo ai diritti del lavoratore: intanto, sono abilitati a operare nel mercato della somministrazione esclusivamente operatori seri e affidabili – e non “caporali” irresponsabili -, selezionati sulla base del possesso di specifici requisiti giuridici e finanziari, e autorizzati allo svolgimento di detta attività. Inoltre il decreto stabilisce il principio generale della parità di trattamento dei lavoratori somministrati, rispetto ai dipendenti dell’utilizzatore e conferma il regime delineato dalla citata legge n. 196 del 1997, con riguardo alla ripartizione degli obblighi e delle responsabilità tra utilizzatore e somministratore. Allo stesso modo, si prevede il mantenimento della disciplina del 1997 anche con riguardo ai diritti sindacali e alle garanzie collettive, ed è confermato l’obbligo, in capo ai soggetti autorizzati alla somministrazione, del versamento a un apposito fondo di un contributo destinato a essere impiegato per sostenere il reddito dei lavoratori somministrati e per promuovere percorsi di qualificazione e riqualificazione professionale. Infine, viene sostanzialmente ribadito il regime sanzionatorio civilistico e penalistico previsto per i casi di violazione della disciplina della mediazione privata nei rapporti di lavoro; regime che viene rafforzato dalla previsione di specifiche sanzioni penali per le ipotesi di esercizio abusivo della attività di intermediazione privata e per il caso di sfruttamento del lavoro minorile.
Da questo punto di vista lo schema di decreto contribuirà anche alla soluzione di alcuni delicati problemi – sollevati in specifici ordini del giorno nel corso della discussione presso la Camera dei deputati – di transizione dal regime sanzionatorio della legge n. 1369 del 1960 al nuovo regime penalistico, circoscritto alle ipotesi di interposizione fraudolenta e abusiva, là dove la legislazione del 1960 sanzionava penalmente anche forme di somministrazione oggi ritenute pienamente lecite e, rispetto alle quali, cade dunque il contenzioso in atto.
La senatrice PILONI osserva che in tale modo si configurerebbe una sorta di sanatoria penale, non prevista in alcun modo nella delega.
Il relatore TOFANI, dopo avere osservato che la legge n. 30 prevede comunque una serie di princìpi direttivi per la revisione del sistema sanzionatorio, princìpi dei quali occorre tenere presente tutte le implicazioni, osserva che, d’altra parte, al di là di ogni formalismo, il regime dello staff leasing è da tempo conosciuto in Italia, attraverso il sistema degli appalti di servizi che, in molti casi, garantiscono il ricorso continuativo a personale dipendente dall’appaltatore senza tuttavia apprestare un quadro di regole e garanzie paragonabile a quello delineato nello schema di decreto. Prestazioni di lavoro svolte, in regime di appalto, nell’ambito dei lavori di facchinaggio, pulizia, custodia, vigilanza e di analoghe attività, potranno ora essere ricondotte a un impianto normativo che, nel garantire alle imprese utilizzatrici ampi margini di flessibilità, riconosce tuttavia la centralità della tutela del lavoratore, i cui diritti vengono ampiamente garantiti non solo nel rapporto di lavoro ma anche nel mercato, soprattutto con riferimento alla gestione delle situazioni di fine lavoro.
La nuova regolamentazione della somministrazione di lavoro ha reso necessario anche un intervento in materia di appalti di servizi. Nello schema di decreto viene chiarito che, ai fini della applicazione delle norme in materia di intermediazione e interposizione nei rapporti di lavoro, il contratto di appalto, stipulato e regolamentato ai sensi dell’articolo 1655 del Codice Civile, si distingue dalla somministrazione di lavoro per l’esercizio pieno da parte dell’appaltatore del potere organizzativo e direttivo nei confronti dei lavoratori utilizzati nell’appalto e il possesso da parte sua, o di suo personale utilizzato nell’appalto, della professionalità specifica corrispondente alle esigenze tecniche del servizio dedotto in contratto. Oltre all’enfasi sulla titolarità del potere direttivo, un ruolo centrale va attribuito al concetto civilistico di appalto. Il richiamo all’articolo 1655 del Codice Civile è sufficiente a precisare che l’appalto di servizi, come ogni altro contratto di appalto, presuppone l’assunzione di un rischio tipico di impresa e una organizzazione di mezzi, mezzi che, come specificato dalla giurisprudenza in vigenza della legge n. 1369 del 1960, possono anche essere immateriali.
Anche con riguardo alla disciplina del distacco il decreto pone particolare attenzione al rispetto dei diritti del lavoratore, richiedendo il consenso – oggi non previsto – dello stesso lavoratore nelle ipotesi in cui il distacco comporti il mutamento delle mansioni normalmente svolte, nonché l’esistenza di comprovate ragioni tecniche, organizzative, produttive o sostitutive, quando implichi il trasferimento ad unità produttiva distante oltre 50 km rispetto a quella presso cui è normalmente adibito.
La nuova disciplina del trasferimento d’azienda è contenuta nel titolo IV dello schema all’esame: essa integra il disposto di cui all’articolo 2112 del Codice Civile, con l’obiettivo di razionalizzare i processi di esternalizzazione e di provvedere, recependo le recenti direttive del Parlamento e del Consiglio europeo, al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sotto il profilo del mantenimento dei diritti dei lavoratori nelle ipotesi di trasferimento di imprese, stabilimenti o di loro parti. Così, in primo luogo, è eliminato il riferimento alla necessaria preesistenza del requisito dell’autonomia funzionale del ramo di azienda – requisito non previsto dalle fonti comunitarie – richiedendosi semplicemente che tale autonomia – intesa come conservazione, in capo al ramo ceduto, di un minimo di mezzi necessari allo svolgimento di una attività, essenziale o accessoria – sia valutata dal cedente e dal cessionario al momento stesso del trasferimento. In tal modo il decreto, mostrando una piena consapevolezza della necessità di agevolare quelle forme di decentramento e segmentazione della attività produttiva e organizzativa così connaturate alle esigenze di una economia moderna, provvede ad adeguare la disciplina lavoristica alle nuove realtà ed esigenze, allentando gli elementi di inutile rigidità attualmente esistenti e aprendo alle imprese nuovi spazi di azione in materia di organizzazione dell’attività produttiva. Allo stesso modo, lo schema di decreto disciplina anche le ipotesi in cui la cessione del ramo di azienda sia disposta in connessione a un contratto di appalto, così considerando anche il caso in cui la cessione sia disposta in vista del ritorno della ceduta attività nella disponibilità del cedente.
In tema di tutele dei lavoratori, i timori di elusione, pur paventati da taluno, non hanno ragione di essere, dato che il legislatore delegato intende estendere le garanzie di continuità occupazionale a tutti quei casi in cui sarebbe estremamente facile per l’impresa “svuotare”, attraverso le normali procedure di licenziamento, i rami non trasferibili in quanto non preventivamente dotati di autonomia funzionale. Sul punto, peraltro, lo schema di decreto dà attuazione a quanto previsto nel Patto per l’Italia in un contesto rispettoso della disciplina comunitarie della materia.
Oggetto del titolo V dello schema di decreto all’esame sono le tipologie contrattuali ad orario ridotto, modulato o flessibile, ritenute fondamentali, nell’ambito della Strategia Europea per la occupazione, per realizzare l’obiettivo di un contesto organizzativo moderno e in grado di contemperare le istanze di tutela del lavoro con le esigenze di flessibilità e adattabilità delle imprese. La modulazione degli orari di lavoro risulta peraltro decisiva anche nella prospettiva di incremento dei tassi di occupazione: basti pensare alla positiva esperienza realizzata in questo campo dai Paesi Bassi, esperienza che ha consentito in pochi anni di innalzare considerevolmente i tassi di occupazione. Con riguardo ai lavoratori, in particolare, il lavoro a tempo parziale costituisce un importante strumento in grado di consentire una equa distribuzione delle occasioni di lavoro regolare esistenti, nonché una valida alternativa ai licenziamenti nelle ipotesi di esubero di personale, oltre che un modo per conservare la disponibilità di tempo di non lavoro. Per le imprese, per contro, il lavoro a tempo parziale consente di acquisire buone dosi di flessibilità nella gestione dei rapporti di lavoro, e dunque la possibilità di adattamento alle reali necessità dei cicli produttivi.
Ampiamente valorizzato dal legislatore comunitario e dagli altri paesi europei, il lavoro a tempo parziale è utilizzato in Italia in misura assai ridotta, nonostante gli incentivi economici a esso connessi, specie a causa della esistenza di una normativa complessa e rigida, che non trova pari negli altri Paesi europei: una normativa fonte di gravi difficoltà di applicazione che finiscono con il danneggiare gli stessi lavoratori, ai quali è preclusa la possibilità di accesso a una forma di impiego a orario ridotto, ben più garantista rispetto ad altre forme di flessibilità, sprovviste di una disciplina compiuta e adeguata alle istanze di tutela del lavoro. Si propone ora di intervenire sui testi normativi vigenti, per modificare – in linea con le indicazioni provenienti in ambito comparato – i profili che ostacolano la diffusione piena del lavoro a tempo parziale e per mitigare i vincoli che comprimono ingiustificatamente l’autonomia delle parti sociali e contrattuali.
In una ottica di piena valorizzazione della volontà delle parti collettive, il testo all’esame ipotizza innanzitutto modifiche dell’attuale disciplina in materia di lavoro supplementare nel part-time orizzontale, agevolando il ricorso a esso tramite il rinvio ai contratti collettivi per la fissazione dei tetti massimi e delle relative causali, nonché in riferimento alle conseguenze in caso di superamento di tali tetti. L’effettuazione di prestazioni di lavoro supplementare è ugualmente possibile, anche in assenza di specifiche previsioni collettive, qualora il dipendente interessato presti il proprio consenso. Quest’ultima rappresenta una soluzione di importanza fondamentale ai fini del lavoratore part-time interessato a incrementare la sua prestazione, concedendogli la possibilità di una scelta effettiva, basata su personali motivazioni ed esigenze, al di fuori del controllo e dei limiti imposti da vincoli legali o contrattuali. Ma è chiaro che questa possibilità sarà concessa in via meramente sussidiaria, e cioè solo in mancanza di apposita disciplina di fonte sindacale.
Con riguardo al lavoro a tempo parziale verticale o misto, l’esigenza di flessibilità è soddisfatta attraverso la previsione della possibilità di variare tanto la collocazione temporale – clausole flessibili – tanto l’estensione – clausole elastiche – della prestazione lavorativa. Ai contratti collettivi è attribuito il compito di determinare le condizioni e le modalità di operatività di dette clausole, oltre che di prevedere, a favore del prestatore, un termine di preavviso e l’ammontare delle connesse compensazioni. Anche in questa ipotesi, a garanzia della libertà di scelta del prestatore, è prevista la necessità del consenso, attraverso uno specifico patto, nonché la possibilità di concordare direttamente con il datore di lavoro l’adozione delle clausole elastiche o flessibili, in assenza di apposite disposizioni contrattuali.
Quanto al contratto di lavoro ripartito – già sperimentato nella prassi in seguito alla ricezione nei contratti collettivi del contenuto della circolare ministeriale del 1998 – lo schema di decreto legislativo fornisce ora una cornice legale maggiormente idonea a incentivarne l’utilizzo. Fermo restando che lo schema di decreto dovrebbe meglio precisare che ci si trova in presenza di una vera e propria forma di lavoro dipendente, seppure speciale, si tratta di una disciplina moderna che valorizza adeguatamente il ruolo della fonte collettiva, cui è demandata la regolamentazione dei profili di dettaglio dell’istituto. Nella prospettiva del contemperamento tra le esigenze di flessibilità imprenditoriale, il rispetto dei tempi di vita del lavoratore, e la creazione di nuova occupazione, il lavoro ripartito rappresenta una risorsa preziosa: con esso, in sostanza, due o più lavoratori si obbligano in solido a garantire al datore di lavoro l’adempimento dell’intera prestazione lavorativa corrispondente ad un posto di lavoro a tempo pieno e a rispettare il vincolo della continuità, ma autogestiscono le modalità di svolgimento temporale della prestazione, dividendosi discrezionalmente le ore di lavoro.
Costituisce solo apparentemente una significativa novità nel panorama delle tipologie contrattuali presenti nel nostro ordinamento la figura del cosiddetto lavoro intermittente o a chiamata: uno schema contrattuale mediante il quale il lavoratore si pone a disposizione di un datore di lavoro per l’effettuazione di prestazioni rispondenti a esigenze di carattere temporaneo dello stesso. Si tratta a ben vedere di una formula contrattuale non solo già ipotizzata in alcuni contesti aziendali, ma anche sostanzialmente realizzata sotto forma di collaborazione coordinata e continuativa, nei casi in cui il collaboratore viene chiamato a lavorare a intermittenza dal committente senza peraltro ricevere alcuna indennità per l’eventuale disponibilità garantita. La nuova disciplina vuole dunque ricondurre a un quadro di diritti e tutele il ricorso a prestazioni di carattere intermittente e accessorio rese in regime di disponibilità. E’ in questa prospettiva, di incremento delle tutele, che viene introdotta la facoltà del lavoratore di vincolarsi alla chiamata del datore di lavoro, ottenendo in cambio una congrua indennità di disponibilità il cui ammontare sarà determinato dai contratti collettivi e periodicamente aggiornato.
Altro capitolo centrale della riforma è la revisione dei contratti di apprendistato e di inserimento, che sono disciplinati all’interno del titolo VI. Normalmente utilizzati impropriamente, e cioè a fini di contenimento del costo del lavoro e di attenuazione delle rigidità delle normative di tutela proprie del rapporto di lavoro subordinato, i contratti a contenuti formativi si accingono ora a essere razionalizzati e incentivati, nella prospettiva di valorizzare l’apprendimento lungo l’arco della vita. In particolare, lo schema di decreto all’esame realizza una incisiva separazione, da tempo prospettata ma mai realizzata, tra il contratto di apprendistato, qualificandolo come uno strumento diretto alla formazione per il mercato, e il contratto di inserimento, più direttamente connesso all’obiettivo occupazionale di gruppi di lavoratori svantaggiati.
Con riferimento all’apprendistato sono previste tre tipologie, distinte quanto a percorsi e finalità. Il “contratto di apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione” è finalizzato al conseguimento di una qualifica professionale da parte di giovani, adolescenti e soggetti che non abbiano completato il normale percorso di istruzione. Il “contratto di apprendistato professionalizzante” è diretto al conseguimento di una qualificazione, mediante la partecipazione a iniziative formative in grado di trasmettere specifiche competenze professionali. Il “contratto di apprendistato per l’acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione” è, infine, introdotto ai fini del conseguimento di una cultura più specializzata.
Quanto al contratto di inserimento, esso è chiamato a sostituire il contratto di formazione e lavoro, con la precipua funzione di realizzare un inserimento o reinserimento del lavoratore nel mercato, attraverso la preparazione e attuazione di un piano individuale in grado di adeguare le competenze professionali del lavoratore a un dato contesto lavorativo.
In relazione a queste figure contrattuali di lavoro pare invero eccessivo lo spinto rinvio alla legislazione regionale, evidente soprattutto con riferimento all’apprendistato. Più ragionevole, e coerente con il sistema di competenze delineato nel Titolo V della Costituzione, è rinviare alle Regioni unicamente per la disciplina dei percorsi formativi, mantenendo a livello nazionale, eventualmente in stretto dialogo con la fonte collettiva, la regolazione del rapporto di lavoro vero e proprio. Questo è del resto quanto concordato da Governo e Regioni in sede di Conferenza Unificata.
Particolarmente delicato è anche il profilo delle modalità della formazione in apprendistato. In sede di Conferenza Unificata è stato confermato il rinvio, centrale nell’impianto del decreto, ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale da associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative per la determinazione, anche all’interno degli enti bilaterali, delle modalità di erogazione e della articolazione della formazione, esterna e interna alle singole aziende, anche in relazione alla capacità formativa interna rispetto a quella offerta dai soggetti esterni. Sempre in sede di Conferenza Unificata si è peraltro specificato che il monte ore minimo annuale di formazione, pari a 120 ore, dovrà essere riferito a percorsi di formazione “formale”, con riferimento alla acquisizione di competenze di base e tecnico-professionali, con ciò confermando l’importanza anche della formazione interna all’azienda.
Rispetto al contratto di inserimento non si dovrebbe peraltro escludere la possibilità di circoscrivere in modo più marcato i casi in cui è possibile la fruizione degli incentivi economici, in modo da rendere maggiormente selettivo l’incentivo alla assunzione dei gruppi svantaggiati.
All’interno del titolo VII si prevede la disciplina delle tipologie contrattuali a progetto e occasionali. Al fine di evitare la frequente elusione delle normative di tutela collegate al rapporto di lavoro subordinato attraverso l’abuso delle collaborazioni coordinate e continuative, il legislatore delegato ha precisato le modalità di svolgimento di dette collaborazioni, ancorate ora a un progetto, programma di lavoro o fase di esso. E’ bene peraltro precisare che non si introduce una nuova forma contrattuale, il lavoro a progetto, ma, più semplicemente, una modalità organizzativa attraverso cui vagliare la genuinità delle molteplici prestazioni di lavoro atipiche riconducibili al lavoro coordinato e continuativo. Non si estende dunque il numero delle forme di lavoro flessibile, ma si razionalizza un terreno fino a oggi governato, il più delle volte in forma elusiva delle regole del diritto del lavoro, dalla semplice autonomia negoziale delle parti. Si prevede, dunque, che i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, prevalentemente personale e senza vincolo di subordinazione siano ricondotti “a uno o più progetti o programmi di lavoro o fasi di esso”, al fine di verificarne la reale autonomia organizzativa e operativa. Tali progetti – la cui assenza determina l’instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato in capo al lavoratore, con decorrenza dalla data di costituzione del rapporto – dovranno essere determinati dal committente; mentre, con riguardo alla gestione del tempo di esecuzione del lavoro, si concede al collaboratore una più ampia discrezionalità, pur nel rispetto del coordinamento con l’organizzazione del committente.
Questo intervento è emblematico della filosofia dell’intervento promosso dal Governo sulle forme di flessibilità nel lavoro. Esse sono nella realtà in un numero di gran lunga superiore alle 38 o 44 forme di flessibilità di cui ha parlato, per amore forse eccessivamente spinto di paradosso e non senza mistificazione, qualche commentatore, dato che sono moltissime le posizioni di lavoro irregolare o sommerso finalizzate alla evasione contributiva e alla elusione dell’apparato protettivo del diritto del lavoro: in questi casi, ogni singolo rapporto di lavoro è orientato alla massima flessibilità e alla più completa deregolamentazione. Attraverso la regolazione delle collaborazioni coordinate e continuative contenuta nello schema di decreto legislativo, una variegata tipologia di rapporti di lavoro atipici e di difficile classificazione – si parla di due milioni e mezzo di collaboratori – verrà chiaramente circoscritta e ricondotta a un unico modulo negoziale, quello del lavoro a progetto. Le finte collaborazioni, e cioè quelle forme di flessibilità impropria che alimentano una concorrenza sleale tra le imprese e lo sfruttamento del lavoro, verranno invece ricondotte alla loro sede naturale, e cioè al lavoro dipendente.
Lo schema di decreto prevede, in ogni caso, un regime transitorio di un anno per il passaggio al nuovo regime. Si tratta dunque di un intervento graduale che, peraltro, non impone la fine delle collaborazioni coordinate e continuative, ma solo degli abusi che si sono prodotti sotto questa forma contrattuale. In aderenza agli impegni contenuti nel Patto per l’Italia le collaborazioni coordinate e continuative sono riformate in modo tale da confermare, in ogni caso, la loro riconducibilità all’area del lavoro autonomo, con un conseguente tendenziale incremento del relativo prelievo contributivo, fermo restando l’impegno ad arginare con adeguata strumentazione il fenomeno delle collaborazioni fittizie, che andranno, invece, correttamente ricondotte, anche in virtù di un potenziamento dei servizi ispettivi previsto dall’articolo 8 della legge n. 30, a fattispecie di lavoro subordinato sulla base di criteri oggettivi. Così ricollocate, le collaborazioni coordinate e continuative fittizie verranno ricondotte alle diverse tipologie di lavoro dipendente escludendosi, peraltro, ogni automatica riconduzione al lavoro subordinato a tempo indeterminato.
Al fine di evitare equivoci sarebbe invero opportuno escludere dal campo di applicazione delle nuove disposizioni in materia di collaborazioni coordinate e continuative non solo le professioni intellettuali per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi, ma quanto meno i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società e i partecipanti a collegi e commissioni. Sarebbe altresì importante chiarire che ai fini del giudizio sulla riconducibilità della collaborazione al lavoro a progetto, il controllo giudiziale è limitato esclusivamente, in conformità ai principi generali dell’ordinamento, all’accertamento della esistenza del progetto, programma di lavoro o fase di esso e che, per contro, non può essere esteso fino al punto di sindacare nel merito valutazioni e scelte tecniche, organizzative o produttive che spettano al committente.
Anche il concetto di lavoro occasionale potrebbe essere meglio precisato. Dalle disposizioni del decreto andrebbero infatti esclusi i rapporti di durata complessiva non superiore a trenta giorni nel corso dell’anno solare con lo stesso committente, salvo che il compenso complessivamente percepito nel medesimo anno solare, “anche da più committenti” sia superiore a 5.000 euro. Tale modifica nella definizione del concetto di occasionalità consentirebbe infatti di coordinare, nella definizione di prestazione occasionale, sia il limite temporale della prestazione a favore del singolo committente che l’importo del corrispettivo percepito nel corso dell’esercizio. Tale corrispettivo, nella sua entità complessiva, non deve infatti essere tale da giustificare la regolare iscrizione camerale, IVA ed ai fini previdenziali. L’attuale letterale tenore del comma 2, dell’articolo 61, invece, renderebbe possibile definire “prestazione occasionale” – come non assoggettata all’IVA e a contribuzione previdenziale – quella prestata a favore di più committenti per una durata unitaria inferiore ai trenta giorni e per un compenso minore di 5.000,00 euro da ciascun committente.
Il decreto si propone, infine, con l’introduzione del lavoro accessorio, di intervenire in via sperimentale a colmare le lacune dell’ordinamento con riferimento a quelle attività occasionalmente svolte in favore delle famiglie o degli enti senza fini di lucro, con l’obiettivo specifico di favorire l’emersione di realtà che sfuggono totalmente al quadro giuridico attuale e attribuire ai lavoratori alcuni diritti propri del lavoro subordinato. Il metodo proposto, secondo una tecnica mutuata dall’ordinamento belga, prevede l’acquisto, in luoghi facilmente accessibili e diffusi sull’intero territorio di “buoni”, con i quali in sostanza si acquistano ore di lavoro che verranno effettuate da lavoratori iscritti in apposite liste tenute presso i centri provinciali per l’impiego o presso gli operatori autorizzati allo svolgimento di attività di intermediazione.
Le procedure di certificazione costituiscono l’oggetto del titolo VII. Già sperimentate con successo a livello locale, le procedure di volontà assistita introdotte di cui alla legge n. 30 del 2003 mirano alla realizzazione dell’obiettivo della trasparenza del mercato e alla riduzione del carico giudiziario, specie in materia di qualificazione dei rapporti di lavoro. Gli organi preposti all’espletamento delle procedure di certificazione, aditi volontariamente dalle parti contrattuali interessate, sono individuati dal decreto negli enti bilaterali, nelle direzioni provinciali del lavoro e nelle università. Sarebbe peraltro opportuno prevedere adeguate competenze in materia anche alle Province. In ogni caso, l’istituzione delle sedi di certificazione costituirà un valido ausilio per le parti contrattuali che, assistite da soggetti qualificati avranno più validi strumenti di informazione ai fini della conclusione delle intese contrattuali.
Quanto alle procedure di certificazione, il decreto prevede che ciascuna sede abilitata allo svolgimento delle attività di volontà assistita determini autonomamente le procedure, sia pure nel rispetto di codici appositamente predisposti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali che tengano conto dei prevalenti orientamenti giurisprudenziali, così da garantire pratiche uniformi sull’intero territorio nazionale. Con riferimento ai benefici effetti dell’esperimento delle procedure di certificazione in merito alla deflazione dei carichi giudiziari, si prevede – ferma restando la possibilità di impugnazione dei documenti certificati in sede giudiziale – che la commissione certificante l’atto impugnato sia competente ad esperire il tentativo obbligatorio di conciliazione ai sensi dell’articolo 410 del codice di procedura civile.
Per sostenere adeguatamente i meccanismi di certificazione e le relative procedure, nel rispetto dell’attuale quadro legale, risulta peraltro opportuno chiarire la esperibilità dei rimedi in via amministrativa in caso di vizi procedurali.
Il titolo IX, dedicato alle disposizioni transitorie e finali, contiene il regime delle abrogazioni e delle disposizioni finali, talune di carattere transitorio, che regolamenteranno l’entrata in vigore del provvedimento e di quello parti di esso che hanno natura sperimentale. E’ questa forse la parte più lacunosa del provvedimento, in quanto le misure introdotte nel decreto ridisciplinano una serie cospicua di istituti che, per razionalità e certezza del diritto, impongono di procedere a maggiore chiarezza e completezza nel regime delle abrogazioni includendo, in ogni caso, una clausola finale di salvaguardia che dia luogo alla abrogazione di tutte le norme non compatibili con il nuovo quadro legale. Anche rispetto al regime transitorio, ribadita l’opportunità di una gestione collettiva della transizione dal vecchio al nuovo regione, eventualmente mediante accordo interconfederale, occorrerà approfondire le fasi di passaggio alla nuova disciplina con specifico riferimento ai regimi di autorizzazione alla somministrazione di lavoro.
Prende quindi la parola il sottosegretario SACCONI, evidenziando che il confronto con le parti sociali si è articolato attraverso quattro incontri, intervenuti tra esponenti del Governo e le organizzazioni sindacali e datoriali maggiormente rappresentative, che fanno parte del tavolo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Nell’ambito del confronto, sono state formulate diverse proposte, talune delle quali risultano congrue e quindi idonee ad essere recepite dall’Esecutivo, nell’ambito della formulazione definitiva del testo normativo in questione.
In ordine alla tematica del rinvio alla contrattazione collettiva, si è poi registrata una certa differenziazione tra le posizioni del sindacato, orientate verso la prospettiva dell’ulteriore estensione di tale modulo negoziale nell’ambito della disciplina in oggetto e le opinioni delle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro, che hanno espresso la propria preoccupazione per il possibile utilizzo distorto di tale strumento, volto a limitare l’efficacia e la valenza della normativa in questione.
Le perplessità in ordine al possibile uso strumentale della contrattazione collettiva – finalizzato ad ostacolare l’attuazione della disciplina legislativa, anziché ad integrarla – risultano fondate, anche alla luce della circostanza che un’organizzazione sindacale ha già manifestato il proposito di adoperare tale forma di opposizione, nei confronti della normativa legislativa all’esame. E’ auspicabile – prosegue l’oratore – che il parere formulato dalla Commissioni parlamentari competenti fornisca elementi di riflessione, volti a consentire l’individuazione di un adeguato punto di equilibrio, in grado di conciliare l’indiscutibile utilità del rinvio alla contrattazione collettiva con l’esigenza di garantire la piena attuazione della volontà del legislatore.
In riferimento alla tematica attinente alla cessione del ramo d’azienda, è stata integralmente recepita la disciplina prefigurata nell’ambito del Patto per l’Italia.
Al fine di individuare un discrimen fra la fattispecie della somministrazione di lavoro e quella dell’appalto di servizio, si è chiarito che quest’ultimo si caratterizza non solo per la titolarità da parte dell’appaltatore di un potere direttivo e organizzativo, ma anche per il possesso, da parte sua o del personale utilizzato nell’appalto, della professionalità specifica corrispondente alle competenze tecniche del servizio dedotto in contratto. Significativo, a tal proposito, risulta anche il rinvio alla disciplina di cui all’articolo 1655 del Codice civile, che connota l’assunzione del rischio di impresa da parte dell’appaltatore quale elemento essenziale per la configurabilità della fattispecie in questione.
La Conferenza unificata – prosegue l’oratore – ha espresso un parere favorevole sul provvedimento in titolo, in relazione al quale si è registrata un’unanime presa di posizione da parte di comuni e province, orientata in senso favorevole rispetto al testo in questione, nonché una valutazione positiva in ordine allo stesso, espressa dai rappresentanti delle regioni governate da amministrazioni di centrodestra.
Nonostante tali divergenze fra le diverse regioni – dovute soprattutto a motivazioni politiche di tipo generale, piuttosto che alla valutazione specifica dei contenuti del testo in esame – le proposte di modifica, formulate nell’ambito del sopracitato parere, sono state condivise all’unanimità da tutte le regioni e tale circostanza è da valutare positivamente, costituendo la stessa un indice implicito di un consenso unanime di tali enti territoriali, in ordine all’impostazione di fondo sottesa al decreto in questione.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
