(Dal Resoconto Sommario)
224a Seduta
Presidenza del Presidente
ZANOLETTI
indi del Vice Presidente
RAGNO
La seduta inizia alle ore 15,20.
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante: “Attuazione della delega per la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, di cui all’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30” (n. 336)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 8, comma 3, della legge 14 febbraio 2003, n. 30. Seguito dell’esame e rinvio)
Si riprende l’esame sospeso nella seduta dell’11 febbraio scorso.
Il PRESIDENTE, dopo aver ricordato che nella scorsa seduta è stata effettuata la relazione sullo schema di decreto legislativo in titolo, prospetta l’opportunità di svolgere apposite audizioni delle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e delle organizzazioni sindacali, nonché degli enti previdenziali e di altre eventuali amministrazioni competenti in materia, secondo una tempistica compatibile con il rispetto del termine finale per l’espressione del parere, previsto per il 5 marzo.
Conviene la Commissione.
Si apre il dibattito.
La senatrice PILONI (DS-U), dopo aver sottolineato l’opportunità di svolgere apposite audizioni estese anche agli enti previdenziali, esprime il proprio disappunto per l’assenza di un rappresentante del Governo nell’odierna seduta, rilevando che tale atteggiamento risulta del tutto inaccettabile, atteso che i pareri parlamentari espressi dalla Commissione sugli schemi di decreto legislativo sono rivolti all’Esecutivo.
Durante l’iter procedurale inerente al disegno di legge n. 848-B, recante una delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro, era già stato espresso dalle forze politiche di opposizione – nonché da taluni esponenti della maggioranza – un giudizio critico in ordine alla norma di delega, contenuta nell’ambito dello stesso, relativa ai servizi ispettivi e peraltro era stato anche presentato in proposito l’ordine del giorno 0/848-B/1/11a, a firma del relatore e accolto dall’Esecutivo, finalizzato a salvaguardare l’autonomia degli enti e degli organi che esercitano l’attività ispettiva.
Sotto il profilo della legittimità costituzionale, sono ravvisabili evidenti vizi di eccesso di delega, riguardo alla disposizione normativa di cui all’articolo 2, comma 1, del provvedimento in titolo, che attribuisce alla direzione generale istituita presso il Ministero del lavoro compiti di direzione e di coordinamento delle attività ispettive anche in relazione alle funzioni svolte a tal proposito dagli enti previdenziali, con conseguente compromissione dell’autonomia ispettiva di tali enti.
Inoltre la disciplina contenuta nell’articolo 8, comma 4 del provvedimento in titolo- relativa ai criteri volti ad uniformare l’azione dei vari soggetti abilitati alla certificazione dei rapporti di lavoro ai sensi del decreto legislativo n. 276 del 2003 – e quella contenuta al comma 5 dello stesso articolo – che attribuisce agli enti previdenziali il compito di espletare attività di prevenzione e promozione nelle aziende – risultano entrambe incostituzionali per carenza di delega, non essendo ravvisabile alcun riferimento a tali profili nell’ambito della legge n. 30 del 2003.
In relazione alla tematica attinente al settore della sicurezza del lavoro e della legislazione sociale – prosegue l’oratrice – va evidenziato che la stessa, a seguito della modifica del Titolo V, parte II della Costituzione, rientra nell’ambito della attività legislativa concorrente tra Stato e regioni – come ha rilevato lo stesso relatore nell’ambito dell’esposizione preliminare – e conseguentemente è ravvisabile un vizio di incostituzionalità del provvedimento in titolo anche sotto il profilo della violazione dell’articolo 117, terzo comma della Costituzione. Quindi il Governo, nonostante i proclami, impronta le proprie scelte ad una visione di fondo centralistica e poco rispettosa delle sfere di autonomia delle regioni.
Riguardo all’articolo 1 – prosegue l’oratrice – appare piuttosto confusa l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Va infatti rilevato che la puntuale individuazione di tale fattispecie risulta determinante per distinguere, in materia lavoristica, i diritti disponibili da quelli indisponibili.
Anche il riferimento alla vigilanza sull’applicazione dei contratti collettivi di lavoro, contenuta all’articolo 1, comma 1, risulta piuttosto generico, non essendo specificato se in tale dizione sia ricompresa anche la contrattazione di secondo livello.
La disposizione di cui all’articolo 3, comma 4, attribuisce alla Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza il compito di definire le linee di indirizzo per la realizzazione di un modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, omettendo inspiegabilmente il riferimento agli illeciti in materia lavoristica.
L’articolo 8, comma 1 – prosegue l’oratrice – incentra l’attività di promozione e prevenzione nelle aziende, finalizzata al rispetto della normativa in materia lavoristica e previdenziale, sulle questioni di maggiore rilevanza sociale, non provvedendo tuttavia ad individuare l’organo incaricato di valutare l’importanza sociale di una determinata tematica.
La disposizione normativa contenuta al comma 3 dell’articolo 8 comporta una violazione del principio di imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’articolo 97 della Costituzione, prefigurando una vera e propria situazione di conflitto di interessi, in quanto contempla la possibilità per gli istituti preposti alla vigilanza di stipulare convenzioni per l’attività di informazione ed aggiornamento con le stesse imprese, assoggettate in quanto tali alla funzione di controllo in questione.
Risulta del tutto inaccettabile – prosegue l’oratrice – anche la disciplina prevista nell’ambito del comma 1 dell’articolo 8, ultimo periodo, in base alla quale durante lo svolgimento di attività di promozione nelle aziende, il personale ispettivo non riveste la qualità di ufficiale di polizia giudiziaria, con la conseguenza che lo stesso qualora ravvisi degli illeciti, non è tenuto a compiere le necessarie attività di verifica e di riscontro degli elementi probatori.
La disposizione contenuta al comma 2 dell’articolo 10, persegue la finalità, in sé condivisibile, di evitare duplicazioni di interventi da parte degli organi preposti all’attività di vigilanza in materia di lavoro – peraltro senza alcun riferimento alla materia della legislazione sociale – anche se le modalità scelte per il raggiungimento di tale obiettivo risultano del tutto incongrue ed inadeguate, in quanto un siffatto modulo organizzativo presupporrebbe l’attribuzione a qualsivoglia amministrazione interessata del potere di procedere ad una verifica su tutti gli illeciti, e non solo quindi su alcune tipologie di violazioni.
Al comma 5 dello stesso articolo si prevede che i verbali di accertamento redatti dal personale ispettivo possano essere utilizzati per l’adozione di eventuali provvedimenti da parte di altre amministrazioni interessate, senza connotare tale facoltà come un vero e proprio obbligo di utilizzo dei dati probatori emersi dai verbali.
L’articolo 11 – prosegue l’oratrice – prefigura una terza e ulteriore sede di conciliazione oltre a quelle già esistenti – ossia quella contrattuale e a quella prevista dall’articolo 410 del codice di procedura civile -, peraltro introducendo un rinvio all’articolo 2113, comma 4, del codice civile, del tutto incongruo ed incomprensibile.
Il comma 1 del predetto articolo subordina il tentativo di conciliazione monocratica alle richieste di intervento ispettivo, senza precisare chi sia legittimato in ordine alle stesse. Nel medesimo comma si prevede che la direzione provinciale del lavoro possa avviare il tentativo di conciliazione avvalendosi di un proprio funzionario “anche con qualifica ispettiva”, con la conseguenza sul piano logico-ermeneutico che tale facoltà è riconosciuta anche a funzionari privi di tale qualifica – ad esempio rientranti nei ruoli amministrativi -.
La questione relativa all’individuazione dei diritti disponibili si pone anche in riferimento alla disposizione normativa in questione, essendo nel caso di specie prefigurata l’ipotesi, piuttosto singolare, che qualora dalla richiesta di intervento si evincano profili di tutela di diritti disponibili dei lavoratori, possa essere omesso l’espletamento dell’attività ispettiva, procedendosi in tal caso esclusivamente all’effettuazione del tentativo di conciliazione. Peraltro il comma 6 dell’articolo 11 dispone che analoga procedura conciliativa possa aver luogo nel corso delle attività di vigilanza, qualora l’ispettore ritenga sussistenti i presupposti di cui al comma 1 dello stesso articolo.
Il comma 4 dell’articolo 11 – prosegue l’oratrice – inquadra implicitamente il versamento dei contributi previdenziali e assicurativi nell’ambito dei diritti disponibili, prevedendo una procedura conciliativa che risulta nel caso di specie del tutto inaccettabile, attesa l’evidente natura indisponibile di tali situazioni giuridiche soggettive. Peraltro, anche durante l’iter del disegno di legge n. 848-B è emersa la chiara volontà del Governo di declassare taluni diritti indisponibili in materia lavoristica e previdenziale, e comunque nel provvedimento in esame tale declassamento viene introdotto in maniera surrettizia e con scarsa trasparenza.
La disciplina contenuta al comma 2 dello stesso articolo 11 tende a sminuire le possibilità di tutela della parte più debole, ossia del lavoratore, prevedendo la mera facoltà per lo stesso di ricorrere all’assistenza di organizzazioni sindacali e non quindi l’obbligatorietà dell’assistenza stessa – quanto mai opportuna in tali situazioni -.
L’articolo 12 contempla la fattispecie della diffida accertativa per i crediti retributivi, senza precisare se tali crediti siano esclusivamente riconducibili a quelli previsti nei contratti collettivi nazionali oppure anche a quelli prefigurati nell’ambito della contrattazione collettiva di secondo livello. Inoltre, il destinatario della diffida viene individuato con la dizione “datore di lavoro”, che tuttavia risulta piuttosto limitativa, atteso che sarebbe stato opportuno introdurre un riferimento anche ai committenti, in modo tale da assicurare una tutela anche ai cosiddetti lavoratori atipici – e non solo quindi ai lavoratori subordinati -.
L’articolo 16 prevede, “in via alternativa”, una facoltà di ricorso alla Direzione regionale del lavoro avverso le ordinanze-ingiunzione emesse, non precisando se l’esperimento di tali tutele precluda o meno la possibilità per l’interessato di avvalersi in fase successiva dei rimedi giurisdizionali attualmente esistenti.
L’articolo 17 al comma 2 – prosegue l’oratrice – stabilisce che i ricorsi avverso gli atti delle direzioni provinciali del lavoro vadano inoltrati alla direzione regionale del lavoro, senza precisare se tale disposizione abbia natura obbligatoria e soprattutto se l’utilizzo di tali rimedi precluda anche in tale caso la possibilità di avvalersi di altre forme di tutela.
L’articolo 19 prevede che alla data di entrata in vigore del decreto in questione siano abrogate le norme incompatibili con le disposizioni in esso contenute, senza provvedere all’individuazione specifica delle normative abrogate, necessaria invece a fini di chiarezza normativa e di certezza del diritto.
L’oratrice conclude il proprio intervento, sottolineando il carattere confuso e contraddittorio della disciplina contenuta nel provvedimento in titolo e ribadendo la necessità che vengano individuati specificamente i diritti disponibili sussistenti in riferimento alle materie in questione.
Il senatore MALABARBA (Misto-RC), dopo aver preliminarmente dichiarato di condividere le considerazioni espresse dalla senatrice Piloni nel precedente intervento, rileva che la disciplina contenuta nel provvedimento in titolo è suscettibile di espropriare di fatto gli istituti previdenziali dei compiti di vigilanza sui fenomeni di evasione contributiva, nella prospettiva di fondo di un’attribuzione esclusiva di tali funzioni alle direzioni provinciali di ispezione del lavoro. Tale impostazione risulta del tutto inaccettabile, in quanto non tiene conto dell’elevato grado di professionalità acquisita dagli ispettori di vigilanza dell’INPS e dell’INAIL – che negli ultimi anni hanno conseguito eccellenti risultati in ordine alla verifica degli illeciti in materia di evasione contributiva e di lavoro sommerso – e altresì comporta una dispersione degli investimenti effettuati dagli enti previdenziali, sia per quel che concerne le dotazioni tecnologiche sia per quel che concerne le attività di formazione degli ispettori, nonché un eccessivo ampliamento delle competenze delle strutture territoriali dell’amministrazione del lavoro.
Negli ultimi venti anni l’attività di vigilanza in questione è stata effettuata dalle direzioni provinciali del lavoro – vincolate al rispetto di una normativa eccessivamente formalistica – e dagli enti previdenziali, dotati di strutture più adeguate e in grado di avvalersi di moduli operativi più flessibili ed efficaci. Tale dualismo avrebbe dovuto comportare l’introduzione di meccanismi di coordinamento di tali attività, senza quindi alcun ridimensionamento dei poteri e dell’autonomia dei servizi ispettivi degli enti previdenziali, come invece prefigurato nell’ambito del provvedimento in titolo.
In riferimento all’articolo 4, relativo al coordinamento regionale delle attività di vigilanza, l’oratore propone di sostituire il modulo consultivo prefigurato in relazione ai direttori regionali dell’INPS e dell’INAIL – la norma recita “sentiti i direttori regionali dell’INPS e dell’INAIL” – con un modulo incentrato sull’intesa fra tali organismi, nell’ambito del quale le direzioni regionali del lavoro e quelle dell’INPS e dell’INAIL siano in posizione di equiordinazione. Analogo modulo concertativo dovrebbe essere introdotto anche in relazione al coordinamento provinciale dell’attività di vigilanza previsto all’articolo 5.
L’articolo 6, comma 1 – prosegue l’oratore – attribuisce le funzione di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale al personale ispettivo in forza presso le direzioni regionali e provinciali del lavoro, senza alcun riferimento al personale con funzioni ispettive operanti presso l’INPS e presso l’INAIL.
La disposizione normativa contenuta all’articolo 7, comma 1, lettera e) che attribuisce al personale ispettivo il compito di esercitare le funzioni di tutela e di vigilanza sugli enti assoggettati al controllo del Ministero del lavoro, risulta del tutto incongrua ed inopportuna ed andrebbe quindi eliminata.
Riguardo al diritto di interpello, contemplato all’articolo 9, occorrerebbe estendere lo stesso anche in relazione alle materie di competenza degli enti previdenziali, prevedendo per i soggetti legittimati la possibilità di inoltrare anche a tali enti appositi quesiti.
In relazione alla conciliazione monocratica di cui all’articolo 11, sarebbe opportuno introdurre l’obbligo, per le direzioni provinciali del lavoro, di trasmettere agli enti interessati la relativa documentazione, necessaria per verificare l’avvenuto versamento dei contributi previdenziali e assicurativi.
Il potere di diffida previsto all’articolo 16 – prosegue l’oratore – dovrebbe essere esteso anche agli enti previdenziali, per le inadempienze rilevate dagli stessi.
Per quel che concerne la disposizione normativa di cui all’articolo 17, comma 2, si rileva che l’obbligo di inoltrare alla direzione regionale del lavoro i ricorsi avverso gli atti di accertamento andrebbe circoscritto agli atti emanati dalle sole direzioni provinciali del lavoro, eliminando quindi il riferimento ai verbali di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi, contenuto nell’ambito della norma in questione.
Andrebbe infine eliminata dall’articolo 18, comma 1, la disposizione normativa che attribuisce alla direzione generale il compito di definire i programmi di formazione e di aggiornamento dei diversi istituti della vigilanza.
Il senatore MONTAGNINO (Mar-DL-U) rileva che la disciplina contenuta nel provvedimento in titolo risulta confusa e in contraddizione non solo con i principi e criteri direttivi di cui alla legge n. 30 del 2003, ma anche con l’impostazione di fondo sottesa all’ordine del giorno 0/848-B/1/11, a firma del senatore Tofani, nonché con le rassicurazioni fornite durante l’iter procedimentale della legge n. 30 dallo stesso rappresentante del Governo, relativamente alla salvaguardia dell’autonomia dei servizi ispettivi degli enti previdenziali.
In particolare, l’articolo 4, comma 1, dello schema di decreto in titolo e l’articolo 5, comma 1, stabiliscono che i direttori regionali dell’INPS e dell’INAIL debbono essere semplicemente “sentiti”, essendo rimessa ogni decisione alle direzioni regionali del lavoro che, in tal modo, assumono una posizione gerarchicamente sovraordinata rispetto agli enti previdenziali sopracitati. Tale impostazione di fondo emerge anche dalla disposizione di cui all’articolo 4, comma 2, che attribuisce al direttore della direzione regionale del lavoro il potere di convocare la Commissione regionale di coordinamento dell’attività di vigilanza, qualora lo stesso reputi opportuno coordinare l’attività di tutti gli organi impegnati nella vigilanza.
La disposizione normativa contenuta all’articolo 7, lettera e), volta ad attribuire al personale ispettivo funzioni di tutela e di vigilanza sugli enti assoggettati al controllo del Ministero del lavoro, attribuisce un potere di controllo alle direzioni provinciali del lavoro in ordine all’attività espletata dalle strutture territoriali degli enti previdenziali, del tutto inopportuno e improprio, in quanto tali strutture operano sulla base delle direttive degli organismi centrali degli stessi, i quali peraltro sono già sottoposti al controllo del Ministero del lavoro.
L’atteggiamento assunto dal Governo rispetto agli enti previdenziali – prosegue l’oratore – si caratterizza talvolta in una prospettiva di vera e propria ostilità rispetto a tali enti, come ad esempio emerge in riferimento alla disciplina contenuta all’articolo 9, relativamente al diritto di interpello, incomprensibilmente non estesa agli enti previdenziali per le materie di competenza.
La disposizione contenuta all’articolo 10, comma 4, che rinvia ad un decreto ministeriale, da emanarsi entro sei mesi, per l’individuazione di un modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti in materia lavoristica e previdenziale, risulta in contrasto con le esigenze di semplificazione, in quanto rende necessario ogniqualvolta si volesse procedere ad un aggiornamento del modello unificato di verbale, l’attivazione della procedura necessaria per l’emanazione di un decreto ministeriale.
Anche la disciplina relativa alla disciplina della conciliazione monocratica, prevista al comma 4, dell’articolo 11, risulta del tutto incongrua e non condivisibile, in quanto non tiene conto delle esigenze degli enti previdenziali interessati alla verifica dell’avvenuto versamento dei contributi previdenziali.
Il potere di diffida contemplato all’articolo 13 del provvedimento all’esame dovrebbe essere esteso anche agli enti previdenziali per le inadempienze rilevate dagli stessi, in modo tale da evitare ingiustificate disparità di trattamento tra le aziende sottoposte a verifica da parte di servizi ispettivi del Ministero del lavoro e le imprese sottoposte a verifiche da parte degli ispettori degli enti previdenziali.
L’oratore conclude il proprio intervento auspicando che il relatore accolga nell’ambito dello schema di parere i suggerimenti emersi nel corso del dibattito.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
