60ª Seduta
Presidenza del Presidente
Intervengono il sottosegretario di Stato per il lavoro e per la previdenza sociale Montagnino e il sottosegretario di Stato per la salute Patta.
La seduta inizia alle ore 15.
IN SEDE REFERENTE
(1507) Delega al Governo per l’ emanazione di un testo unico per il riassetto e la riforma della normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro
(1486) SACCONI ed altri. – Testo Unico in materia di salute e sicurezza dei lavoratori sui luoghi di lavoro
(Seguito dell’esame congiunto e rinvio)
Riprende l’esame congiunto dei disegni di legge in titolo, sospeso nella seduta del 10 maggio 2007.
Poiché non vi sono altre richieste di intervenire nella discussione generale, il presidente TREU la dichiara conclusa e dà la parola al relatore ed al rappresentante del Governo per le repliche.
Replica quindi agli intervenuti il relatore ROILO(Ulivo), il quale rileva preliminarmente che la discussione generale ha consentito di svolgere un proficuo approfondimento sui temi oggetto dei provvedimenti all’esame, e, in particolare, ha messo in luce la piena convergenza di tutti i gruppi politici, di maggioranza e di opposizione, sulla necessità di varare quanto prima il testo unico delle norme in materia di sicurezza del lavoro. E’ stata in tal modo colta una indicazione già contenuta nella relazione conclusiva della Commissione parlamentare d’inchiesta sul fenomeno degli infortuni sul lavoro, approvata all’unanimità nella passata Legislatura: in quella sede, infatti, si sottolineò il carattere prioritario di un intervento di razionalizzazione e semplificazione della normativa vigente in materia di sicurezza del lavoro attraverso la predisposizione di un testo unico, come peraltro ha ricordato nel suo intervento il senatore Tofani, chiamato a presiedere la Commissione di inchiesta anche nella attuale Legislatura.
Nel corso della discussione generale si è anche convenuto sulla necessità di predisporre interventi urgenti a fronte di un forte e diffuso allarme sociale in relazione al ripetersi di incidenti sul lavoro, spesso mortali. Sono stati pertanto individuati alcuni profili rispetto ai quali la Commissione, avvalendosi anche del lavoro svolto in tal senso dal Comitato ristretto costituito nella seduta dell’8 maggio, ha ritenuto di potere elaborare norme immediatamente precettive, che dovrebbero pertanto affiancarsi ai criteri e principi della delega. In particolare, la Commissione ritiene che possano essere regolati direttamente, senza ricorrere alla delega legislativa al Governo, i profili relativi al coordinamento nazionale e territoriale delle funzioni pubbliche di controllo e vigilanza; alla promozione delle attività di prevenzione per le piccole e medie imprese, ed al relativo finanziamento; alla disciplina dei soggetti direttamente coinvolti nell’attività di prevenzione, con particolare riferimento ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, nonché alla disciplina degli appalti e sub appalti. Per quest’ultimo aspetto – prosegue il relatore – occorre rilevare che la ricorrente preoccupazione delle imprese di mantenere standard di competitività elevati anche attraverso la riduzione dei costi ha condizionato fortemente l’organizzazione del lavoro e, ormai non più solo nei cantieri, ha fatto prevalere una spinta all’esternalizzazione delle attività ed alla frammentazione delle funzioni produttive che alimenta la catena degli appalti, con modalità che sovente risultano gravemente penalizzanti per le condizioni di sicurezza dei luoghi di lavoro. E’ peraltro evidente che una revisione organica della normativa sulla sicurezza del lavoro richiede la disponibilità di risorse adeguate all’entità degli interventi che si rendono necessari: per questo aspetto, molti interventi hanno posto in luce l’esigenza di disporre di risorse aggiuntive, a carico del bilancio dello Stato, da destinare all’incremento quantitativo e qualitativo delle attività di prevenzione e della sicurezza sui luoghi di lavoro.
In conclusione il relatore osserva che la discussione generale ha messo in luce la possibilità di concentrare il confronto ed anche l’attività emendativa sui profili maggiormente qualificanti del disegno di legge del Governo, adottato dalla Commissione come testo base, ed esprime l’auspicio che nel prosieguo della discussione possa concretizzarsi la volontà unanimemente manifestata dai gruppi di maggioranza e di opposizione nel corso del dibattito, di ricercare soluzioni condivise e di dare vita ad un testo normativo sostenuto da un’ampia convergenza politica.
Il sottosegretario MONTAGNINO evidenzia preliminarmente che il disegno di legge governativo in titolo risponde innanzitutto all’esigenza, emersa anche nel corso dell’esame del provvedimento e delle audizioni informali svoltesi presso l’Ufficio di Presidenza della Commissione, di operare un riordino della disciplina attualmente vigente in materia di sicurezza del lavoro, razionalizzando un corpus normativo risultante da più di cinquanta anni di interventi legislativi, rispondenti a logiche spesso profondamente differenti tra loro, tali da creare un complesso regolatorio privo di omogeneità e coordinamento.
In particolare, alle regole risalenti agli anni cinquanta si sono aggiunte altre disposizioni contenute in successivi interventi legislativi, rispondenti essenzialmente alla necessità di attuare le direttive comunitarie succedutesi dagli anni ottanta ad oggi e dirette all’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri attraverso l’adozione di prescrizioni minime per migliorare le condizioni di lavoro. In tal modo si è creato un modello di prevenzione degli infortuni di natura particolarmente complessa, risultante dalla progressiva stratificazione di una serie di provvedimenti ciascuno dei quali ha una sua peculiare logica e propri specifici meccanismi applicativi.
Per tale ragione, la prospettiva della razionalizzazione della normativa – intesa come risultato combinato della abrogazione delle disposizioni obsolete e della rivisitazione di quella da aggiornare – costituisce il primo importante obiettivo del disegno di legge in commento.
Pertanto, il disegno di legge delega ha una portata tutt’altro che meramente compilativa aspirando, al contrario, ad operare una vera e propria riforma di tutta la normativa di sicurezza applicabile nei luoghi di lavoro, da realizzarsi in piena coerenza da un lato con gli indirizzi comunitari e, dall’altro, con gli assetti costituzionali vigenti.
In relazione a tale ultimo aspetto, il rappresentante del Governo ricorda che l’articolo 117 della Costituzione, comma 3, colloca tra le materie riservate alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni anche la tutela e sicurezza del lavoro e che il disegno di legge delega in esame ha tenuto conto di tale ripartizione di competenze legislative, operando anche un espresso richiamo alla previsione di cui all’articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione, che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, che devono essere salvaguardati su tutto il territorio nazionale. In tal modo, viene ribadita la assoluta necessità di garantire l’uniformità della tutela dei lavoratori sul territorio nazionale – all’articolo 1, comma 1 del disegno di legge n. 1507 – evitando diversificazioni per territorio in una materia che involge un bene fondamentale per la persona quale la salute, ai sensi dell’articolo 32 della Costituzione. Tale esigenza è stata rimarcata anche nel corso della discussione generale dal senatore Sacconi e dalle stesse Regioni, in sede di espressione del parere favorevole sul disegno di legge governativo da parte della Conferenza Stato-Regioni.
Ne deriva che allo Stato spetta il compito di individuare la legislazione sui livelli minimi delle tutele in materia di salute e sicurezza sul lavoro, che costituirà un nucleo intangibile, rispetto al quale la potestà legislativa concorrente delle Regioni potrà introdurre unicamente deroghe migliorative.
Nel decreto legislativo – o nei decreti legislativi – occorrerà, quindi, indicare espressamente i profili ascrivibili alla competenza dello Stato, in relazione ai sopracitati livelli essenziali delle prestazioni, nonché quelli affidati alle Regioni. In relazione alla complessità e delicatezza di tale disciplina – da elaborare in stretto collegamento con le Regioni – nonché della ampiezza dei testi normativi da razionalizzare e della loro eterogeneità, il termine di attuazione previsto nell’ambito del disegno di legge in commento – pari a 12 mesi – appare congruo. Il Governo infatti, pur non sottovalutando l’esigenza, sottolineata dal senatore Tofani nel corso della discussione generale, di una riduzione dei tempi per l’approvazione dei decreti delegati, intende adoperarsi al fine di elaborare, in fase attuativa, una normativa completa ed efficace. In ogni caso l’Esecutivo non si opporrà ad eventuali ipotesi di riduzione a nove mesi del termine finale per l’esercizio della delega, ritenendo di non potere invece accogliere, per le ragioni testé indicate, l’ipotesi di una riduzione a sei mesi del termine medesimo.
Il Governo comunque, considerati il drammatico andamento degli infortuni e degli incidenti mortali, nonché le indicazioni, emerse nel corso della discussione generale e nel corso delle audizioni delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei sindacati, condivide l’esigenza di conferire immediata precettività ad alcune norme contenute nel disegno di legge delega, nelle more dell’esercizio della delega stessa.
L’Esecutivo inoltre, alla luce della necessità di operare un coordinamento delle attività di vigilanza, sottolineata anche dalla relazione intermedia approvata dalla Commissione d’inchiesta sul fenomeno degli infortuni sul lavoro, ritiene opportuno conferire immediata operatività ai profili attinenti al coordinamento degli interventi degli organi di vigilanza, al fine di garantire interventi sinergici e mirati sulle specificità dei diversi ambiti territoriali.
Va altresì evidenziato che è in fase di predisposizione il coordinamento dei sistemi informativi nonché la realizzazione di programmi formativi e di informazione nei confronti dei lavoratori, nella prospettiva di favorire, specie con riferimento a settori o lavoratori maggiormente esposti, la crescita della conoscenza dei rischi in ambiente di lavoro. Saranno predisposti anche progetti sperimentali in materia di sicurezza, da inserire nei programmi scolastici e nei percorsi formativi.
Proseguendo nel suo intervento, il rappresentante del Governo sottolinea inoltre l’opportunità di estendere il Documento unico di regolarità contributiva anche ai profili attinenti alla sicurezza sul lavoro, nonché di ampliare l’applicabilità delle misure sospensive, previste per l’edilizia nelle ipotesi di impiego irregolare di lavoratori, anche ad altri settori.
Il Governo provvederà inoltre ad introdurre una disciplina per la qualificazione delle imprese, nonché a predisporre un Piano straordinario di interventi ispettivi nei cantieri, necessario in ragione della grave incidenza del rischio infortunistico nel settore: a tale proposito è essenziale un ulteriore potenziamento dell’apparato ispettivo attraverso l’assunzione di un rilevante numero di nuovi ispettori nell’ambito degli idonei ai concorsi di ispettore del lavoro e di ispettore tecnico, nonché l’implementazione delle risorse per le missioni, al fine di intensificare l’azione di vigilanza: a fronte di tali misure, saranno previste idonee coperture finanziarie. L’Esecutivo ritiene infatti necessario modificare la disposizione contenuta nel comma 7 dell’articolo 1, recante una clausola di invarianza degli oneri: nella prossima Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa sarà possibile effettuare una ricognizione più puntuale delle risorse finanziarie disponibili.
Con specifico riferimento alle osservazioni dei senatori Sacconi e Poli, in ordine alla necessità di semplificare gli adempimenti in materia di sicurezza, il rappresentante del Governo evidenzia poi che il disegno di legge delega prospetta tale intervento, all’articolo, 1, comma 1, lettera d), soprattutto a beneficio delle piccole e medie imprese. Viene modificata inoltre l’impostazione complessiva della gestione della sicurezza, che viene incentrata su obiettivi e non solo sul mero rispetto di regole formali e viene altresì prospettata una strategia di prevenzione atta a combinare gli aspetti attinenti alla informazione, formazione e diffusione di buone prassi in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Nel disegno di legge n. 1507 viene inoltre delineato un metodo tendenzialmente tripartito relativamente alla materia in discussione e viene altresì valorizzato il ruolo della bilateralità.
La strategia di prevenzione degli infortuni dovrà necessariamente partire dal rispetto dei livelli di tutela al momento raggiunti – ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del disegno di legge n. 1507 – tenendo conto del principio della massima sicurezza tecnologicamente possibile, a prescindere dalle discipline di soft law, che potranno, eventualmente, operare in funzione integrativa rispetto alle previsioni di legge.
Quanto alle considerazioni espresse nel corso della discussione generale in merito alla disciplina sanzionatoria, il Sottosegretario concorda sulla opportunità di approfondire le ricadute pratiche della attuazione del criterio di delega di cui all’articolo 1, comma 2, lettera f), del disegno di legge n. 1507, anche se va comunque evidenziato che quest’ultimo, considerato nella sua globalità, prefigura un impianto non incentrato esclusivamente sui profili sanzionatori. Essi infatti rappresentano l’argine finale, il deterrente ultimo di un processo che ha come pilastri la prevenzione e la vigilanza e che si propone di determinare le condizioni idonee a promuovere la sicurezza nelle aziende, attraverso specifiche norme che riguardano il sistema di informazione e formazione, il rafforzamento dei soggetti del sistema di prevenzione aziendale, la valorizzazione degli accordi aziendali, il coinvolgimento delle parti sociali e il potenziamento delle funzioni degli organismi paritetici, anche quale strumento di aiuto alle imprese nell’individuare soluzioni tecniche ed organizzative più idonee ad una migliore tutele della salute e sicurezza sul lavoro.
La finalità ultima di tale disciplina è quella di creare le migliori condizioni per l’applicazione da parte delle imprese delle normative di sicurezza, attraverso la garanzia di norme certe, omogenee su tutto il territorio nazionale, e attraverso un’importante opera di semplificazione.
Inoltre, quanto alla necessità – segnalata del senatore Zuccherini nel corso della discussione generale – di realizzare il registro nazionale delle malattie del lavoro presso l’INAIL, che appare coerente con la logica della riforma, occorre considerare la necessità di configurare in maniera più stringente – eventualmente nei decreti legislativi – l’obbligo di segnalazione delle malattie professionali, gravante non solo sul medico competente, ma anche sui medici del servizio sanitario nazionale che ne vengano a conoscenza.
Le notazioni critiche espresse dal senatore Turigliatto in ordine alla precarietà del lavoro e alla proposta di escludere il pagamento della retribuzione nei primi tre giorni di malattia, affrontano temi di ampio respiro ed indubbia rilevanza, che però non possono essere affrontati nell’ambito di una operazione di rivisitazione ed ammodernamento della normativa di salute e sicurezza sul lavoro.
Con riferimento, invece, alla abrogazione dell’articolo 1, comma 1198, della legge finanziaria 2007 – volto a sospendere le ispezioni nelle imprese che operino una regolarizzazione contributiva – si segnala come il disegno di legge n. 1507 superi integralmente la logica sottesa alla predetta disposizione, incentivando l’applicazione delle normative in materia di sicurezza attraverso la previsione di misure premiali a favore delle aziende virtuose o di quelle – specie medie e piccole – che pianifichino interventi di sostanziale miglioramento della propria organizzazione del lavoro.
Infine, sempre con riferimento alle notazioni del senatore Turigliatto, si condivide la necessità di intervenire sul settore degli appalti al fine di impedire che la pratica dell’affidamento dei lavori in subappalto determini una riduzione dei livelli di tutela che devono essere garantiti ai lavoratori. Al riguardo, è già contenuto nel disegno di legge delega uno specifico criterio in ordine a tale profili, che potrebbe essere ampliato o reso immediatamente precettivo.
L’oratore informa infine la Commissione che contestualmente ai lavori parlamentari si stanno già costituendo, presso i ministeri competenti, i gruppi di lavoro tecnici per la stesura dei decreti legislativi, che inizieranno l’attività in tempi rapidissimi, esprime quindi il proprio ringraziamento a tutti i componenti della Commissione, di maggioranza ed opposizione, per il contributo dato all’esame del provvedimento in questione e per la testimonianza della priorità degli obiettivi da raggiungere in materia di sicurezza.
Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.
CONVOCAZIONE DEL COMITATO RISTRETTO PER L’ESAME DEI DISEGNI DI LEGGE N. 1507 E N. 1486
Il presidente TREU avverte che la riunione del Comitato ristretto per l’esame dei disegni di legge n. 1507 e n. 1486, già convocata per questa sera al termine della seduta dell’Assemblea, non avrà più luogo. Il Comitato ristretto tornerà invece a riunirsi domani, martedì 16 maggio, alle ore 8.
La seduta termina alle ore 15,30.
