(Dal Resoconto Sommario)
309ª Seduta
Presidenza del Presidente
La seduta inizia alle ore 15,05.
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante il testo unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro (n. 479)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 3 della legge 29 luglio 2003, n. 229 e dell’articolo 20, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59. Esame e rinvio)
Introduce l’esame il relatore alla Commissione FABBRI (FI), il quale sottolinea preliminarmente che la delega contenuta nell’articolo 3 della legge 29 luglio 2003, n. 229 – di cui il provvedimento in titolo costituisce l’attuazione – legittima non solo una operazione di riorganizzazione della normativa di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, ma anche una rivisitazione di tutta la materia attraverso l’armonizzazione delle leggi vigenti in una logica unitaria ed innovativa e nel quadro del rinnovato assetto istituzionale previsto dall’articolo 117 della Costituzione.
Infatti, come già sottolineato dal “Libro Bianco” sul mercato del lavoro dell’ottobre 2001, il modello legale italiano della sicurezza sui luoghi di lavoro consiste in un complesso normativo caratterizzato da una notevole complessità, strutturato sul modello della grande impresa e tale da imporre alle aziende ed agli organi di vigilanza un approccio alla sicurezza unicamente per regole, tassative ed assistite da sanzione penale. Tale sistema evidenzia notevoli problemi di adattabilità alla realtà produttiva italiana, fondata sulle imprese di piccole o piccolissime dimensioni, ed una perdurante difficoltà – anche degli organi ispettivi – ad intervenire nei settori nei quali l’utilizzo del lavoro nero determina una minore attuazione di cautele antinfortunistiche. Si rende pertanto necessaria una vera e propria riforma di tutta la normativa prevenzionistica applicabile nei luoghi di lavoro, da realizzarsi amplificando la filosofia di programmazione della sicurezza dei luoghi di lavoro, già delineata nel decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni, tuttora fonte principale in materia.
Proprio l’obiettivo dell’ammodernamento della vigente disciplina è stato perseguito dal gruppo di lavoro costituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali che ha predisposto la bozza di testo unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro, tendendo all’armonizzazione di tutte le leggi vigenti al fine di rendere le norme prevenzionistiche maggiormente esigibili ed accessibili da parte innanzitutto dei piccoli imprenditori e facilitare, in tal modo, una capillare ed efficace diffusione della normativa di salute e sicurezza in ogni luogo di lavoro.
La riconduzione della normativa vigente in materia in un testo unico ha, quindi, come finalità primaria l’innalzamento della qualità e della sicurezza del lavoro, attraverso la definizione di una strategia prevenzionistica incentrata su obiettivi sostanziali e non soltanto su regole formali. Infatti, la costruzione di un sistema moderno ed efficace della sicurezza sui luoghi di lavoro non può prescindere da un approccio ai problemi che non si limiti alla verifica del rispetto della disciplina applicabile in materia ma che imponga la ricerca e la attuazione di una molteplicità di interventi diretti al miglioramento nel tempo della sicurezza in tutti i luoghi di lavoro, nei confronti di qualsiasi tipologia di prestatore inserito in una struttura produttiva. L’esercizio della delega diviene, così, occasione per tenere conto del rinnovamento dei sistemi di organizzazione d’azienda e di regolamentazione dei rapporti di lavoro realizzando le condizioni per rendere effettivo in tutti i settori di attività, pubblici e privati, e nei confronti di tutti i lavoratori, indipendentemente dal tipo di contratto stipulato con il datore di lavoro e con il committente, il diritto a un ambiente di lavoro sicuro.
A tale scopo nel testo unico si rinvengono norme dirette a valorizzare il dialogo sociale sul territorio e la bilateralità, quale fattore di controllo sociale, inducendo le imprese, anche con norme premiali e incentivanti ed alleggerendo i vincoli meramente formali e burocratici, a perseguire condotte socialmente responsabili, al fine di raggiungere e mantenere elevati standard di tutela in tutti i luoghi di lavoro. Solo in tal modo sarà possibile facilitare la più ampia diffusione possibile di una rinnovata concezione della sicurezza sul lavoro in forza della quale la prevenzione degli infortuni sia perseguita privilegiando la formazione di tutti i soggetti inseriti in ambiente produttivo e favorendo le forme di organizzazione del lavoro finalizzate a risolvere i problemi aziendali sulla base delle più aggiornate linee fornite dalla migliore tecnologia disponibile al momento e non solo con riferimento al mero adempimento burocratico delle regole.
Proseguendo nella sua esposizione, il relatore passa quindi ad elencare le linee di intervento più rilevanti prospettate dalla delega conferita al Governo dai sensi del citato articolo 3 della legge n. 229 del 2003, che riguardano, oltre alla finalità summenzionata di riordino e di coordinamento, l’adeguamento alle normative comunitarie e alle convenzioni internazionali in materia di sicurezza del lavoro; l’individuazione di misure di prevenzione compatibili con le caratteristiche delle imprese, con particolare riferimento a quelle piccole o dei settori artigiano, agricolo, forestale e zootecnico; il riordino delle norme tecniche di sicurezza delle macchine e degli istituti concernenti l’omologazione, la certificazione e l’autocertificazione; la revisione dell’apparato sanzionatorio; la promozione dell’informazione e della formazione preventiva e periodica dei lavoratori sui rischi e sulle relative misure di prevenzione; l’assicurazione della tutela della salute e della sicurezza – ivi compresi i profili inerenti alla prevenzione – in tutti i settori di attività, pubblici e privati, e in favore di tutti i lavoratori, indipendentemente dal tipo di contratto stipulato con il datore o con il committente; la promozione di codici di condotta e la diffusione di buone prassi; il riordino razionale delle competenze istituzionali; il conseguimento delle condizioni per un’adeguata informazione e formazione, ai fini della prevenzione e dell’elaborazione e attuazione delle misure di sicurezza necessarie; la modifica o l’integrazione delle discipline vigenti per i singoli settori interessati, al fine di evitare disarmonie.
L’attuazione di tali principi di delega tiene inoltre conto della cornice costituzionale in cui essi si collocano: infatti ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, la materia della tutela e sicurezza del lavoro è tra quelle sottoposte a competenza legislativa ripartita tra Stato e regioni: in tale regime, com’è noto, spetta allo Stato soltanto la determinazione dei principi fondamentali.
Per quel che concerne le linee di innovazione più rilevanti dello schema all’esame, il relatore osserva che l’ambito soggettivo di applicazione della disciplina presenta un’importante estensione, con riferimento ai lavoratori autonomi ed ai componenti dell’impresa familiare, di cui all’articolo 230-bis del codice civile: tali soggetti, com’è noto, sono attualmente esclusi dall’ambito della normativa in esame. L’estensione non è, tuttavia, integrale, in quanto, come ricorda anche la relazione illustrativa predisposta dal Governo, si è tenuto conto della situazione di diversità rispetto agli altri lavoratori. Trovano quindi applicazione – ai sensi dell’articolo 9, comma 3, dello schema e fatte salve altre norme specifiche previste dal medesimo per i lavoratori autonomi – esclusivamente gli obblighi: di munirsi di dispositivi di protezione individuale; di impiegare i medesimi conformemente alle disposizioni di cui al Titolo V; di sottoporsi alla sorveglianza sanitaria nei casi previsti dal provvedimento in titolo. In merito ai collaboratori in forma coordinata e continuativa, lo schema presenta, sotto un primo profilo, un carattere estensivo, in quanto l’articolo 3, comma 5, specifica che la disciplina trova applicazione per tutti i soggetti summenzionati, a prescindere dalla qualificazione o meno del rapporto come “lavoro a progetto”. Tuttavia, sembra operarsi, d’altro canto, una restrizione rispetto all’attuale regime, che prevede – invero, con riferimento ai soli soggetti titolari di un contratto di “lavoro a progetto” – l’applicazione della normativa generale di cui al decreto legislativo n. 626 del 1994, nell’ipotesi, naturalmente, in cui la prestazione si svolga nei luoghi di lavoro del committente. Infatti, il suddetto articolo 3, comma 5, dello schema dispone che per i collaboratori in forma coordinata e continuativa trovino applicazione solo le tutele di cui all’articolo 10 del medesimo provvedimento, concernente gli obblighi dei datori di lavoro, committenti e appaltatori nel contratto di appalto, dei lavoratori autonomi nel contratto d’opera, del distaccante e del distaccatario.
Un’altra delle linee di modifica appare costituita dall’ampliamento della rilevanza degli enti bilaterali, soprattutto con riferimento alle piccole e medie imprese.
In particolare, nell’ambito delle nuove disposizioni, l’articolo 27, comma 4, dello schema prevede che, nelle aziende con un organico non superiore a 100 dipendenti, gli enti bilaterali, su richiesta dei datori, possano effettuare sopralluoghi intesi alla verifica del rispetto della disciplina sulla sicurezza e sulla salute nei luoghi di lavoro e al rilascio di relativa certificazione. Si dispone, al riguardo, che gli organi di vigilanza tengano conto di tali certificazioni ai fini della programmazione delle attività ispettive. Gli enti bilaterali inoltre, vengono inclusi tra i soggetti competenti per la definizione di buone prassi e per il relativo monitoraggio.
In via generale, come indica la relazione illustrativa, gli enti bilaterali sono considerati un importante strumento di cooperazione e, conseguentemente, di formazione e prevenzione in materia.
Un profilo molto importante dello schema all’esame è costituito dalla disciplina delle norme di buona tecnica e dalle buone prassi: le prime costituiscono – in base alle varie disposizioni dell’articolato che ad esse fanno riferimento – prescrizioni la cui osservanza assicura in ogni caso la conformità alla disciplina in esame, a prescindere, cioè, dal rispetto delle eventuali norme tecniche contenute direttamente nel provvedimento. Le norme di buona tecnica, per la loro maggiore duttilità, possono concorrere utilmente a definire standard idonei ad assicurare la sicurezza sui luoghi di lavoro: sotto questo aspetto, non appaiono del tutto fondate alcune perplessità espresse in materia dalla Conferenza Stato-Regioni, in sede di espressione del parere sul provvedimento all’esame.
Le buone prassi – prosegue il relatore – rappresentano, come recita l’articolo 5, comma 1, lettera m), dello schema all’esame, soluzioni organizzative o procedurali coerenti con la normativa vigente e generalizzabili, che permettono di ottenere una riduzione dei rischi, miglioramenti delle condizioni di lavoro e in generale la promozione della salute sui luoghi di lavoro; tali soluzioni sono definite dalle regioni, dall’ISPESL, dall’INAIL e dagli enti bilaterali. I medesimi soggetti provvedono anche al monitoraggio delle buone prassi. Peraltro, alcune di esse sono individuate direttamente da specifiche disposizioni dello schema, mediante rinvio ad atti normativi.
Ai fini della rilevanza giuridica delle buone prassi, occorre far riferimento, in particolare, all’articolo 32 dello schema all’esame: esso infatti prevede che gli ispettori, qualora riscontrino l’inosservanza delle norme di buona tecnica o delle buone prassi e salvo che il fatto non costituisca reato, impartiscano, ai fini dell’applicazione delle medesime, disposizioni esecutive.
Rispetto alla struttura dell’articolato, ed anche con riferimento ai principi della semplificazione normativa, sembrerebba preferibile un’individuazione unitaria, non dispersa in diverse parti dello schema, delle disposizioni relative alle norme di buona tecnica e alle buone prassi, anche ai fini di precisare alcuni richiami alle medesime, come quello contenuto nel suddetto articolo 32, che fa riferimento esclusivamente alle definizioni generali di cui all’articolo 5, comma 1, lettere l) e m).
In merito, si ricorda altresì che tra le funzioni della Commissione consultiva permanente per la prevenzione degli infortuni e per l’igiene del lavoro rientra, ai sensi dell’articolo 36, comma 1, lettera b), lo studio per l’aggiornamento di alcune delle norme di buona tecnica e delle buone prassi individuate tramite i suddetti rinvii agli atti normativi.
Riguardo, più in generale, ai compiti delle pubbliche amministrazioni previsti al Titolo I, Capo VIII dello schema all’esame, e alle relative norme di carattere innovativo, si segnalano, oltre a quelle già menzionate: la disciplina, di cui all’articolo 34, dell’attività di monitoraggio e di verifica sull’applicazione della normativa in esame, attività che deve essere svolta congiuntamente da tutte le amministrazioni ivi individuate e dalle parti sociali, mediante accordi e con metodi di misurazione condivisi; la destinazione, di cui all’articolo 37, comma 1, lettera a), al finanziamento di attività promozionali in materia di salute e sicurezza sul lavoro del 20 per cento delle risorse provenienti dalla riscossione delle sanzioni di cui all’articolo 197 del testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, di cui al D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, e successive modificazioni; l’attribuzione alla summenzionata Commissione consultiva del compito di definire ogni anno i piani di azione e le attività di sostegno alle imprese dell’INAIL, dell’ISPESL e dell’IIMS e la previsione del coordinamento – da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – dei medesimi piani ed attività, di cui alla lettera b) del citato articolo 37, comma 1.
Riguardo all’apparato sanzionatorio, si segnala che in caso di inosservanza delle disposizioni impartite dagli ispettori ai sensi del summenzionato articolo 32 si applicano le norme penali di cui all’articolo 174, comma 2, alinea e lettera d).
La relazione illustrativa rileva, inoltre, che si è proceduto ad una limitazione delle fattispecie contravvenzionali a carico dei preposti, distinguendo, in tal modo, nettamente il loro ambito di responsabilità rispetto a quello a carico dei datori e dei dirigenti. Al riguardo, si ricorda che la disciplina di delega, al comma 1, lettera d), del citato articolo 3 della legge n. 229, prevede la riformulazione dell’apparato sanzionatorio, con riferimento, in particolare, alle fattispecie contravvenzionali a carico dei preposti e la revisione del regime di responsabilità, tenuto conto della posizione gerarchica all’interno dell’impresa e dei poteri in ordine agli adempimenti in materia di prevenzione sui luoghi di lavoro.
Il Presidente ZANOLETTI, considerata la rilevanza degli argomenti in discussione, propone di svolgere un ciclo di audizioni informali, presso l’Ufficio di Presidenza, per acquisire, sulla materia oggetto dello schema di decreto in titolo, l’avviso della Conferenza dei Presidenti delle regioni, delle parti sociali, nonché di altri enti ed associazioni, operanti nel settore, che chiedano di essere ascoltati. Le audizioni dovrebbero svolgersi e concludersi entro la prossima settimana.
Il relatore FABBRI (FI) dichiara di condividere tale proposta, sulla quale la Commissione conviene.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2002/73/CE che modifica la direttiva 76/207/CEE del Consiglio, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro (n. 478)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 ottobre 2003, n. 306. Seguito dell’esame e rinvio)
Si riprende l’esame sospeso nella seduta del 19 aprile scorso.
La senatrice DATO (Mar-DL-U) rileva preliminarmente che la direttiva 2002/73 – che modifica la direttiva del 76/207/CEE, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne nell’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e nelle condizioni di lavoro – avrebbe dovuto costituire per il legislatore nazionale una seria opportunità da cogliere, al fine di specificare e migliorare le forme attraverso cui garantire in concreto l’eguaglianza di trattamento dei sessi nel lavoro.
Va infatti evidenziato – come ha confermato anche il Rapporto ISTAT 2004 – che per quanto concerne la qualità e l’entità della partecipazione femminile al mercato del lavoro l’Italia si colloca drammaticamente agli ultimi posti in Europa, ad un livello eguagliato solo dalla Grecia: il tasso di occupazione femminile ha raggiunto nel 2004 appena il 45,2 per cento, facendo registrare un andamento tale da far ritenere molto difficile il conseguimento degli obiettivi fissati dal Consiglio europeo di Lisbona, che, come è noto, ha proposto di giungere ad un tasso di occupazione femminile pari al 60 per cento entro il 2010.
D’altra parte, anche gli atteggiamenti trionfalistici assunti recentemente dal Governo riguardo alla diminuzione del tasso di disoccupazione -cioè del rapporto tra le persone in cerca di occupazione e la forza lavoro – nascondono il grave e allarmante fenomeno dell’abbandono della speranza di lavoro, soprattutto tra le donne. Infatti- prosegue l’oratrice – in condizione di crescita economica pressoché nulla, la diminuzione della disoccupazione ufficiale è imputabile, per un verso, alla regolarizzazione di oltre 700mila lavoratoti immigrati, dall’altro – in misura piuttosto significativa – alla diminuzione del numero di persone in cerca di lavoro. Tale fenomeno riguarda soprattutto le donne, costrette a confrontarsi con la nuova e crescente difficoltà di adattamento alla discontinuità e alla flessibilità dei nuovi lavori, a fronte delle quali non si è realizzato un analogo grado di flessibilità nell’offerta di servizi pubblici all’infanzia e alla famiglia, che rimane largamente al di sotto degli standard minimi necessari in una struttura sociale avanzata. Basti pensare, a tal proposito, che solo 6 bambini su 100 frequentano un asilo nido, e solo 2 di essi un asilo nido pubblico.
È evidente, allora – prosegue l’oratrice – che, al fine di garantire l’effettività e l’efficacia delle tutele riconosciute alle donne dalla legislazione di parità, è necessaria soprattutto la promozione di adeguate politiche di sistema, idonee ad incidere in radice sul sostrato economico e sociale che alimenta la discriminazione di genere. In tal senso, lo schema di decreto legislativo in titolo assume in concreto la valenza di un mero atto dovuto – per di più tardivo considerato che l’attuazione giunge infatti a circa due anni e mezzo dalla sua entrata in vigore – che non pone alcun credibile elemento di discontinuità rispetto ad una stagione di governo dominata dalla logica dell’annuncio, che ha prima generato e poi frustrato molte aspettative, anche da parte delle donne.
Quanto al merito della direttiva in recepimento – prosegue l’oratrice – essa è orientata a definire alcuni concetti chiave, quali quelli di discriminazione diretta e indiretta, nonché a prospettare una nozione più puntuale di molestie e molestie sessuali, recependo in larga misura i risultati di una complessa attività interpretativa della Corte di Giustizia.
Riguardo all’interessante profilo contenuto nella direttiva n. 73 del 2002, inerente alla definizione del concetto di molestie sessuali, va evidenziato che il concetto comunitario di molestia è basato, opportunamente, su un parametro soggettivo di valutazione dell’illiceità del comportamento. Inoltre tale nozione appare sufficientemente ampia, in modo tale da ricomprendere anche quelle situazioni in cui l’ambiente di lavoro diviene ostile, degradante, e offensivo per le lavoratrici, nonché le fattispecie attinenti al ricatto sessuale, ovvero al rifiuto o alla sottomissione alle molestie, essendo stabilito che tali situazioni non possano essere utilizzate per prendere una decisione riguardo ad una persona.
A fronte di tali previsioni, lo schema di decreto legislativo in esame si limita ad introdurre nell’ambito di disposizioni vigenti – e precisamente nella legge n. 903 del 1977 e nella legge n. 125 del 1991 – le definizioni previste dalla direttiva, senza tuttavia dare una risposta adeguata alle sollecitazioni contenute nella direttiva stessa e rivolte agli Stati membri. Si pensi, in tal senso, all’invito ad incoraggiare i datori di lavoro e i responsabili dell’accesso alla formazione professionale, all’adozione di misure volte a prevenire tutte le forme di discriminazione sessuale e in particolare, le molestie e le molestie sessuali sul luogo di lavoro: l’importanza dei profili preventivi è stata sottolineata di recente dalla stessa Commissione Europea e dal Comitato economico e sociale con il parere del 25 gennaio 2001, contestualmente all’invito ad adottare di un apparato sanzionatorio specifico, che la direttiva richiede sia effettivo, proporzionato e dissuasivo.
Va inoltre evidenziato che nel caso di specie le modifiche alla legislazione comunitaria in tema di discriminazioni di genere seguono, invece di anticipare, le tutele riferite ad altri profili di discriminazione. Tale circostanza è il segnale di una transizione culturale importante, anche a livello europeo, e non troppo rassicurante, atteso che dopo anni in cui la legislazione comunitaria in materia di lotta alle discriminazioni sessuali ha costituito l’ossatura portante di quell’insieme di princìpi e valori su cui si è costruita l’Europa sociale, il modello di tutela in questione sta perdendo la sua centralità. Le cause di tale fenomeno devono ricercarsi nei risultati effettivi della legislazione in materia di parità, inferiori alle attese anche a livello comunitario, anche se – come segnalato – con notevoli differenze tra i diversi Paesi europei.
Va osservato che le discriminazioni di genere costituiscono uno snodo di sofferenza del mercato del lavoro, ed è pertanto necessario affrontare adeguatamente tali problematiche, anche alla luce della crisi dei sistemi tradizionali di welfare e della contestuale trasformazione dei processi produttivi.
In tale prospettiva è possibile rilevare che risulta largamente insufficiente l’impegno dimostrato dall’attuale Governo nella tutela effettiva dei diritti di parità nell’accesso al lavoro e alle professioni, oltre che nella concreta rimozione delle cause di ordine economico e sociale che tuttora condizionano la partecipazione al lavoro delle donne.
Il senatore TREU (Mar-DL-U) rileva che lo schema di decreto legislativo in titolo prospetta moduli di attuazione minimali della disciplina comunitaria inerente alla materia della parità di trattamento tra uomini e donne, trascurando gli importanti profili di tipo promozionale e preventivo, per i quali la legislazione italiana presenta aspetti di marcata arretratezza.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
PER L’ESAME DEL DISEGNO DI LEGGE N. 2778
La senatrice DATO (Mar-DL-U) chiede che l’Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi politici consideri l’opportunità di inserire nel calendario dei lavori della Commissione del disegno di legge n. 2778, contenente interventi urgenti per il raggiungimento entro il 2010 degli obiettivi fissati dal Consiglio europeo di Lisbona in materia di partecipazione al lavoro delle donne, nonché nuove norme per l’ attuazione dell’ articolo 51 della Costituzione.
Il senatore TREU (Mar-DL-U) si associa alla richiesta della senatrice Dato.
Il PRESIDENTE, dopo aver precisato di concordare con la proposta di integrazione del calendario formulata dalla senatrice Dato, assicura che la stessa sarà esaminata nella prima seduta utile dell’Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari.
SCONVOCAZIONE DELLA SEDUTA DI DOMANI MERCOLEDI’ 27 APRILE
Il PRESIDENTE, preso atto delle richieste pervenutegli da alcuni Gruppi politici, avverte che la seduta già convocata per domani mercoledì 27 aprile non avrà più luogo.
La seduta termina alle ore 15,40
