2ª Seduta
Presidenza del Presidente
Interviene il sottosegretario di Stato per il lavoro e per la previdenza sociale Montagnino.
La seduta inizia alle ore 15,05.
SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
Il presidente TREU informa la Commissione che sono pervenute da tutti i Gruppi parlamentari le designazioni dei rispettivi rappresentanti. Pertanto, sarà convocato quanto prima l’Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti stessi, per la programmazione dei lavori della Commissione, ai sensi dell’articolo 29, comma 2 del Regolamento.
Fa altresì presente che la Presidenza ha interpellato il Ministro del lavoro e il Ministro della solidarietà sociale, al fine di acquisire la loro disponibilità ad essere presenti in Commissione, nelle prossime settimane, per riferire circa le linee programmatiche dei rispettivi Dicasteri.
Invita inoltre ciascun Gruppo parlamentare a designare un commissario quale componente della Sottocommissione per i pareri.
IN SEDE CONSULTIVA
(379) Conversione in legge del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, recante disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri
(Parere alla 1a Commissione. Esame e rinvio)
Il relatore alla Commissione DI SIENA (Ulivo) fa presente preliminarmente che il decreto-legge n. 181 è volto al riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri, in relazione al nuovo assetto del Governo e alla conseguente nuova articolazione delle responsabilità ministeriali. In sintesi, il decreto-legge introduce due dicasteri di nuova configurazione: il Ministero dello sviluppo economico, al quale sono attribuite le competenze in precedenza spettanti al Ministero delle attività produttive e al Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione del Ministero dell’economia e delle finanze; e il Ministero della solidarietà sociale, al quale sono attribuite le funzioni in materia di politiche sociali e tutela delle fasce deboli ed emarginate, di politiche antidroga e quelle sui flussi dei lavoratori extracomunitari. Sono inoltre riorganizzate in autonomi Ministeri le funzioni attinenti alle seguenti materie: infrastrutture, trasporti, commercio internazionale, istruzione, università e ricerca; infine, sono attribuite alla Presidenza del Consiglio dei ministri le competenze in materia di sport e di vigilanza sull’albo dei segretari comunali e provinciali, le funzioni di indirizzo e coordinamento in materia di politiche giovanili e di politiche per la famiglia, nonché i compiti di segreteria del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) e l’iniziativa legislativa in materia di allocazione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
Per quanto riguarda la parti di competenza della Commissione, il relatore rileva in primo luogo la disposizione di cui al comma 6 dell’articolo 1 del decreto-legge in conversione, relativa all’attribuzione, al Ministero della solidarietà sociale, di alcune delle competenze finora spettanti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali e ad altre amministrazioni. In conseguenza di tale ridisegno di funzioni, la denominazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è sostituita da quella di Ministero del lavoro e della previdenza sociale.
La principale obiezione da taluni sollevata rispetto all’impostazione del decreto-legge all’esame, ossia quella di una ingiustificata inversione di tendenza rispetto agli orientamenti prevalenti nelle due ultime legislature, rivolti all’accorpamento dei Ministeri, non tiene conto in maniera adeguata degli effettivi risultati di tali opzioni. Non sempre, infatti, la scelta di fare confluire in un unico Dicastero attribuzioni di diversa natura si è rivelata la più funzionale e proficua dal punto di vista dell’efficienza amministrativa. In particolare, per quanto riguarda le complesse articolazioni dello Stato sociale, va ricordato che il decreto-legge n. 217 del 2001, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 317 dello stesso anno, soppresse l’originaria previsione del decreto legislativo n. 300 del 1999, relativa all’accorpamento del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e del Ministero della sanità in un unico Dicastero con decorrenza dalla nomina del primo Governo della quattordicesima legislatura. Con tale provvedimento venne infatti confermata la distinzione dei due Dicasteri, ridenominati, rispettivamente, “Ministero del lavoro e delle politiche sociali” e “Ministero della salute”.
In particolare, la disciplina del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è stata posta dal Capo X del citato decreto legislativo n. 300, e successive modificazioni, e dal regolamento di organizzazione di cui al D.P.R. 26 marzo 2001, n. 176, e successive modificazioni.
Con il decreto-legge all’esame, una delle due aree funzionali finora di competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è attribuita al nuovo Ministero della solidarietà sociale: si tratta dell’area concernente le politiche sociali e previdenziali, come definita dalla lettera c) dell’articolo 46, comma 1 del citato decreto legislativo n. 300.
A tale proposito, il relatore fa presente che in base all’attribuzione della suddetta area funzionale, sembrerebbero, almeno letteralmente, di competenza del Ministero della solidarietà sociale alcune materie relative al settore della previdenza, mentre quest’ultima compare nella denominazione dell’altro Dicastero (“Ministero del lavoro e della previdenza sociale”). Occorrerebbe, quindi, segnalare, nel parere che la Commissione si accinge ad esprimere, l’esigenza di una più chiara definizione delle competenze relative a tale settore, sottolineando tra l’altro l’opportunità che il Governo precisi espressamente che le politiche previdenziali rimangano nel novero delle competenze del Ministero del lavoro.
Occorre inoltre considerare che il citato regolamento di cui al D.P.R. n. 176 del 2001 individua, più in dettaglio, le funzioni in materia di politiche giovanili e di politiche per la famiglia rientranti nell’area funzionale concernente le politiche sociali e previdenziali: nell’ordinamento fino ad ora vigente, ai sensi dell’articolo 1-septies del regolamento di cui al D.P.R. n. 176, tali funzioni rientrano nella competenza della Direzione generale per la famiglia, i diritti sociali e la responsabilità sociale delle imprese del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Poiché il comma 19 (lettere d) ed e)) dell’articolo 1 del decreto-legge all’esame attribuisce le funzioni di indirizzo e coordinamento in materia sia di politiche giovanili sia di politiche per la famiglia alla Presidenza del Consiglio o al Ministro da lui delegato, non appare chiaro come tale attribuzione si coordini con le competenze in esame, trasferite al Ministero della solidarietà sociale. Anche questo aspetto dovrebbe essere rimarcato in sede di espressione del parere.
Sempre relativamente al riparto delle competenze tra i dicasteri – prosegue il relatore – va poi rilevato che l’area funzionale definita dalla lettera d) dell’articolo 46, comma 1, del decreto legislativo n. 300, concernente le politiche del lavoro e dell’occupazione e la tutela dei lavoratori, rientra nella sfera di attribuzioni del Ministero del lavoro e della previdenza sociale: una delle funzioni ivi indicate, costituita dalla vigilanza dei flussi di entrata dei lavoratori esteri non comunitari, è stata però espunta e trasferita al Ministero della solidarietà sociale, ai sensi del citato comma 6 dell’articolo 1 del decreto-legge in conversione.
A quest’ultimo Dicastero sono inoltre attribuiti i compiti in materia di politiche antidroga finora spettanti al Dipartimento istituito presso la Presidenza del Consiglio e definiti dall’articolo 6-bis del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303; nonché le funzioni in materia di servizio civile nazionale di cui alla legge 8 luglio 1998, n. 230, alla legge 6 marzo 2001, n. 64, ed al decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77. Si ricorda che queste ultime funzioni sono, nell’ordinamento fino ad ora vigente, svolte dall’Ufficio nazionale per il servizio civile, istituito presso la Presidenza del Consiglio.
Al Ministero della solidarietà socialesono attribuite altresì le risorse finanziarie, strumentali e di personale relative alle funzioni trasferite al medesimo Dicastero.
Si apre il dibattito.
Il senatore MORRA (FI) ritiene che, anche in relazione alle scelte effettuate nella XIII e nella XIV legislatura, la ripartizione tra tre nuovi dicasteri – del lavoro, della solidarietà sociale e della famiglia – delle funzioni afferenti alle problematiche dello Stato sociale costituisca un grave arretramento sotto il profilo politico e culturale. Attraverso questa operazione, infatti, si abbandona l’approccio sistemico, implicante una stretta integrazione tra politiche del lavoro e politiche sociali, per accreditare, con riferimento a queste ultime, un modello anacronistico, basato su misure di carattere risarcitorio e non preventivo. Si tratta di un’impostazione priva di dinamismo, destinata a produrre danni consistenti soprattutto nel Sud, dove sarebbe invece necessaria l’adozione di politiche sociali come volano per le politiche del lavoro. Nel decreto-legge n. 181 prevale, purtroppo, una visione statica della società italiana, che preoccupa ancor più della logica di spartizione tra i diversi partiti della maggioranza, che pure ha ispirato tale provvedimento.
Un altro elemento di forte perplessità – prosegue il senatore Morra – è costituito dal trasferimento al Ministero della solidarietà sociale dei compiti di vigilanza dei flussi di entrata dei lavoratori esteri non comunitari: anche questa problematica, infatti, dovrebbe essere affrontata in un’ottica globale ed integrata, come peraltro è richiesto anche dall’Unione europea, e pertanto tutte le competenze ad essa afferenti dovrebbero essere concentrate nel Ministero del lavoro. Per questo e per gli altri motivi sopra illustrati, il Gruppo di Forza Italia ritiene che il decreto-legge n. 181 costituisca un grave arretramento sia sul piano politico sia sul piano culturale e che la sua impostazione di fondo sia pertanto da respingere.
Il senatore TOFANI (AN) osserva che, al di là dei profili di costituzionalità sui quali si pronuncerà l’Assemblea del Senato, l’elemento più preoccupante della frammentazione tra vari Dicasteri delle funzioni in precedenza attribuite al Ministero del lavoro e delle politiche sociali non è costituito tanto dalla logica clientelare e spartitoria che pure è alla base del decreto-legge n. 181, quanto dall’approccio ideologico di tale provvedimento, che, nel suo complesso, rappresenta un significativo arretramento rispetto al percorso di sviluppo intrapreso nella passata Legislatura. Le norme in discussione, infatti, scindendo dalle politiche sociali le politiche attive del lavoro, comportano un vero e proprio annullamento di queste ultime, e il conseguente inarrestabile scivolamento verso la cultura e la prassi dell’assistenzialismo. Si tratta di una preoccupante inversione di tendenza non soltanto rispetto alla riforma del mercato del lavoro realizzata dal Governo Berlusconi nel corso della XIV Legislatura – riforma che tra l’altro dovrebbe essere completata con il riordino del sistema degli ammortizzatori sociali – ma anche rispetto alle iniziative intraprese nella medesima direzione dal primo Governo Prodi.
La separazione tra politiche sociali e politiche del lavoro è infatti incompatibile con le sfide del mercato globale, sfide che possono essere affrontate con successo solo attraverso una stretta integrazione tra misure a tutela delle fasce più deboli e interventi per la crescita e per l’incremento dell’occupazione. Rispetto a tali questioni, risulta invece prevalente, nel decreto-legge n. 181, la preoccupazione di assicurare il mantenimento degli equilibri politici all’interno della maggioranza. A tale proposito, sarà bene che i Ministri del lavoro, della solidarietà sociale e della famiglia intervengano quanto prima in Commissione per riferire sugli indirizzi dei rispettivi Dicasteri e per rispondere, ove ciò sia possibile, alle più che fondate obiezioni di quanti ritengono che la creazione di nuovi Dicasteri effettuata con il decreto legge n. 181 costituisce un grave arretramento istituzionale e un’operazione politica fallimentare.
Il senatore GALLI (LNP) esprime la propria decisa contrarietà rispetto al provvedimento all’esame, evidenziando preliminarmente che le uniche misure adottate dall’attuale Esecutivo in questo primo periodo della legislatura risultano del tutto negative e inopportune, sostanziandosi da una parte nel frazionamento dei Ministeri e dall’altra in uno spropositato e ingiustificato incremento numerico degli incarichi di Governo.
Le misure contenute nel decreto-legge n. 181 contrastano in modo stridente sia con lo spirito modernizzatore della riforma costituzionale approvata nella scorsa legislatura, che contemplava, tra l’altro, la riduzione del numero dei parlamentari, sia con le stesse politiche promosse nel corso della XIII legislatura dall’allora ministro della funzione pubblica Bassanini, incentrate sulla riduzione del numero dei Ministeri.
Peraltro va evidenziato che, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, il frazionamento dei Dicasteri comporta necessariamente oneri finanziari aggiuntivi e anche se, in via meramente ipotetica, si riuscisse a dimostrare che esiste un margine di risparmio così ampio da consentire l’aumento degli incarichi governativi e delle strutture organizzative senza spese ulteriori, sarebbe in tal caso dimostrata in modo lampante l’inerzia dell’Esecutivo rispetto all’esigenza di ridurre i costi dell’apparato statale.
Per quel che concerne le politiche sull’immigrazione, va sottolineato che il nuovo assetto delle competenze ministeriali stravolge radicalmente e in maniera del tutto negativa l’impostazione della normativa adottata nella passata legislatura: infatti il Governo si accinge a gestire i flussi migratori prescindendo del tutto dal concreto fabbisogno di manodopera straniera del mercato del lavoro, e adagiandosi su logiche di tipo meramente assistenziale, destinate a tradursi in aperture indiscriminate, con conseguenze facilmente prevedibili, in primo luogo per quel che concerne l’ordine pubblico.
L’oratore, a conclusione del proprio intervento, sottolinea brevemente che su talune tematiche fondamentali, quali quella previdenziale e quella inerente all’organizzazione del mercato del lavoro di cui alla legge n. 30 del 2003, l’Esecutivo ha mutato l’atteggiamento di contrarietà assoluta, prospettata a fini meramente propagandistici nel corso della campagna elettorale, addivenendo ad un più cauto possibilismo, che, peraltro, è la conseguenza delle divisioni politiche che lo travagliano e ne lasciano presagire la fine imminente, analogamente a quanto avvenne per il primo Governo Prodi.
Il senatore SACCONI (FI) sottolinea preliminarmente che, sul piano metodologico, la presentazione da parte del Governo di un maxiemendamento a poche ore dall’inizio della seduta odierna è suscettibile di comprimere indebitamente le possibilità di approfondimento istruttorio in Commissione e conseguentemente chiede che la votazione del parere sul provvedimento in titolo venga rinviata alla seduta già convocata per domani.
Relativamente al merito del decreto-legge n. 181, va evidenziato che l’impostazione di esso risulta in palese contraddizione con la tendenza – emersa già nel corso della XIII legislatura e considerevolmente rafforzatasi nel corso della XIV – a considerare le politiche sociali in una prospettiva attiva e integrata rispetto alle politiche del lavoro. Il Ministro del lavoro del precedente Governo, proprio nell’ottica di rafforzare ulteriormente i profili di integrazione tra tali due settori, operò, tra l’altro, a livello organizzativo un’ampia mobilitazione interna dei direttori generali, assegnando in particolare al Dipartimento delle politiche del lavoro gli alti dirigenti prima impegnati nel settore delle politiche sociali e viceversa.
Il provvedimento in esame appare invece ispirato non tanto ad una logica meramente lottizzatoria – la quale si sostanzia esclusivamente nel conferimento a ciascuna forza politica di un rilievo congruo rispetto alla propria consistenza – quanto ad una ben più grave logica volta a premiare le forze politiche con consistenza marginale, che risulta assolutamente incongrua e inaccettabile.
Riguardo alle politiche per la famiglia, le esperienze passate dimostrano che la scelta effettuata nel provvedimento all’esame, di attribuire le relative funzioni ad un Ministero senza portafoglio, privo di qualsivoglia potere di spesa, non consentirà in alcun modo la soluzione dei diversi nodi problematici sussistenti in tale settore.
Nella nuova redazione del comma 6 dell’articolo 1 del decreto-legge in titolo, quale risulta dall’emendamento presentato dal Governo, si rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri l’individuazione delle forme di esercizio coordinato delle funzioni aventi natura previdenziale o assistenziale, nonché delle funzioni di indirizzo e vigilanza sugli enti di settore: tale formulazione è molto pericolosa, poiché comporta un grave e inaccettabile esautoramento delle prerogative parlamentari, rimettendo ad un atto dell’Esecutivo – nella specie un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – la trattazione di tematiche di considerevole importanza, la cui disciplina dovrebbe trovare fondamento nella legge.
L’attribuzione al Ministero della solidarietà sociale del compito di vigilanza sui flussi migratori – prosegue il senatore Sacconi – costituisce poi la conseguenza più immediata di un approccio erroneo alla materia in questione, volto ad inquadrare l’immigrazione in una prospettiva meramente sociale ed assistenziale, del tutto avulsa dagli assetti e dai fabbisogni del mercato del lavoro.
Peraltro il Ministro della solidarietà sociale ha preannunciato una riapertura del termine per le regolarizzazioni degli immigrati, che oltre a comportare un considerevole aumento del numero degli stessi, costituirà un segnale estremamente pericoloso, in quanto accrediterà, soprattutto nei Paesi dai quali si originano i flussi migratori, l’opinione che l’Italia sia disposta ad accogliere e regolarizzare chiunque e in modo indiscriminato.
Il senatore VIESPOLI (AN) fa preliminarmente presente che l’assenza del parere della Commissione bilancio sul testo normativo in esame non consentirà di approfondire adeguatamente i risvolti economico-contabili di tale disciplina, suscettibile di ingenerare consistenti problemi di copertura finanziaria.
L’impostazione di fondo sottesa al provvedimento in esame, incentrato sulla frammentazione dei Dicasteri, si pone in controtendenza rispetto alle scelte adottate in ordine ai profili in questione nel corso della XIV legislatura, tutte orientate nella direzione della implementazione delle sinergie tra Ministero del lavoro ed altri Dicasteri, quali ad esempio quelli delle Attività produttive e delle Infrastrutture.
Per quel che concerne l’ambito comunitario, va osservato che proprio per sottolineare l’esigenza di una piena integrazione tra politiche economiche e politiche del lavoro, il precedente Esecutivo si attivò affinché alle riunioni dell’Ecofin fosse presente anche un rappresentante del Ministero del lavoro.
Relativamente al settore dell’immigrazione, l’esigenza di una impostazione sinergica delle attività governative risulta ancora più evidente, atteso che nessun intervento serio ed efficace in questo settore può prescindere dalla promozione dei meccanismi della cooperazione internazionale con i Paesi extracomunitari, volti a consentire l’adozione in tali aree di politiche attive del lavoro, quali ad esempio le attività attinenti alla formazione professionale.
La frammentazione degli apparati ministeriali riverbererà i propri effetti negativi anche rispetto al Mezzogiorno, inibendo, tra l’altro, la possibilità concreta di gestire in maniera organica ed efficace i flussi migratori interni tra le aree meridionali e quelle settentrionali.
Il senatore LIVI BACCI (Ulivo) ritiene che uno dei maggiori limiti della legislazione in materia di immigrazione varata nella passata legislatura consista nell’aver privilegiato unilateralmente i profili lavoristici, e, all’interno di essi, l’emigrazione di breve periodo, senza considerare adeguatamente che il costante incremento dei flussi rivolti verso l’Italia e verso l’Europa deve essere affrontato secondo un approccio strategico, basato sull’individuazione di percorsi di integrazione di lungo periodo – fino all’eventuale acquisto della cittadinanza – in grado di andare oltre la pur necessaria disciplina del rapporto di lavoro, per investire il complesso della vita sociale e familiare degli immigrati. Per questi motivi, egli valuta positivamente il trasferimento in capo al Ministero della solidarietà sociale delle competenze precedentemente attribuite al Ministero del lavoro su questa materia, nel presupposto che debba essere valorizzato il carattere integrato e globale delle politiche di accoglienza e di inserimento delle persone provenienti da paesi non comunitari.
Il senatore POLI (UDC), dopo aver preliminarmente sottolineato che l’emendamento governativo relativo al provvedimento in questione è stato presentato solamente nella giornata odierna, con conseguente impossibilità oggettiva di approfondire adeguatamente tutti i risvolti inerenti allo stesso, manifesta la propria decisa contrarietà rispetto alla scelta di frazionare, a livello ministeriale, gli apparati relativi al settore della solidarietà, della famiglia e del lavoro, prospettando quindi l’opportunità di una gestione unitaria e sinergica di tali profili.
Il senatore NOVI (FI), riferendosi all’ingresso in Aula di un senatore appartenente al Gruppo misto, in sostituzione del senatore Pininfarina, dichiara di considerare indegna dal punto di vista morale e politico la condotta dello stesso senatore Pininfarina, frutto, a suo avviso, di una logica oligarchica e gerontocratica.
Il presidente TREU invita il senatore Novi a moderare il tono del suo intervento e ad evitare espressioni offensive nei confronti di altri senatori componenti della Commissione.
Il senatore NOVI (FI) precisa che, a quanto gli risulta, la sostituzione dei senatori a vita non si è mai verificata nella scorsa legislatura e fa presente che qualora nelle prossime sedute si verificasse un episodio analogo, le forze politiche di opposizione porranno di nuovo la questione della legittimità di tale atto.
Per quel che concerne il merito del provvedimento in titolo, va sottolineato che dietro le politiche migratorie promosse dall’attuale Esecutivo si celano interessi poco chiari e politiche salariali orientate nella direzione di una indebita compressione dei livelli retributivi.
Il senatore STRACQUADANIO (DC-Ind-MA) fa presente che la scelta di sostituire un senatore a vita risulta non condivisibile, in quanto il Senato si configura come un organismo rappresentativo della volontà popolare, e conseguentemente sarebbe opportuno – sul piano politico più che su quello regolamentare – che i senatori a vita si astenessero da comportamenti suscettibili di alterare, direttamente o indirettamente, l’equilibrio tra le varie componenti politiche risultante dal voto popolare.
Dopo aver rivolto un invito al senatore Pininfarina affinché prenda in considerazione la predetta circostanza, l’oratore si sofferma sul merito del provvedimento in esame, evidenziando che la disciplina contenuta nello stesso costituisce il portato di divergenti visioni ideologiche sussistenti tra i vari esponenti delle forze politiche di maggioranza. Essa è altresì suscettibile di compromettere la funzionalità operativa dell’azione governativa, che dovrebbe invece essere imperniata su una visione unitaria delle politiche del lavoro, della solidarietà e della famiglia, nonché dell’immigrazione.
Le divisioni interne al Governo hanno comportato l’attribuzione degli incarichi ministeriali nei tre settori in questione ad esponenti di aree politiche fra loro differenti e portatrici di orientamenti reciprocamente contrastanti. Si pensi in via meramente esemplificativa alle dichiarazioni del ministro Ferrero sull’intendimento di predisporre appositi locali destinati all’assunzione di sostanze stupefacenti, e alle repliche del ministro Bindi, puntuale nel precisare che il ministro Ferrero aveva parlato a titolo personale.
Proprio per effetto di queste insanabili contraddizioni politiche, l’Esecutivo, in questo primo periodo della legislatura, non è stato in grado di adottare alcuna misura volta a risolvere i problemi reali del Paese, e si è occupato esclusivamente di incarichi governativi e di nomine. Si è assistito a un vero e proprio ostruzionismo della maggioranza, che si è sostanziato in manifestazioni di intenti meramente propagandistiche dei vari esponenti dell’Esecutivo, orientate esclusivamente nella direzione della riaffermazione delle proprie posizioni ideologiche rispetto alle altre forze della coalizione di centrosinistra, senza l’adozione di alcun atto concreto.
Nell’incontro informale tra i rappresentanti delle forze politiche dell’Unione, avvenuto recentemente in Umbria, si è stabilito che il compito precipuo del Ministro dell’interno debba essere quello di individuare qualsivoglia soluzione atta ad evitare l’intervento legislativo, in palese contraddizione con il carattere parlamentare che connota il sistema politico, e con l’obiettivo evidente di eludere il problema principale sussistente nella presente legislatura, ossia l’assenza di una maggioranza politica in Parlamento.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 16,30.
