di Ida Regalia – Università degli studi di Milano
1. In un certo senso la questione del rapporto tra sindacato e politica è di quelle che suscitano sempre una punta di irritazione. Sia tra quanti auspicano che il sindacato si limiti a fare il “suo mestiere”, e che quindi non abbia a immischiarsi nella politica, sia tra quanti ritengono che il “mestiere del sindacato” non possa non avere anche un risvolto, una rilevanza politica – sul cui significato peraltro non pochi sono subito i distinguo e le diversità di vedute. Per gli uni l’irritazione è legata a quello che viene letto come attivismo debordante, come ingerenza indebita del sindacato; per gli altri all’insoddisfazione per una capacità d’iniziativa che spesso appare poco incisiva, subalterna.
Persino all’interno del movimento sindacale – e penso in questo caso a militanti, iscritti e simpatizzanti – il leit motiv che da una trentina d’anni continua a emergere in modo incredibilmente costante nei sondaggi sulla valutazione dei vertici sindacali è che essi sarebbero “troppo politicizzati”: troppo inclini a occuparsi di politica e a agire sul terreno politico, o troppo dipendenti, subalterni rispetto ai partiti e agli apparati politici.
In questa nota proverò a svolgere qualche breve considerazione su come il tema sia oggettivamente complicato, si evolva diversamente nel tempo, non si presti a (non possa) essere impostato in modo soddisfacente una volta per tutte. In particolare, le mie considerazioni riguarderanno l’attore sindacale. Ce ne vorrebbe un’analoga, speculare, centrata piuttosto sull’attore politico.
Le riflessioni sono sollecitate dall’osservazione delle vicende che interessano lo scenario politico del nostro paese (le prese di posizione nei confronti delle proposte e decisioni del governo, la partecipazione al dibattito e alle trasformazioni dei partiti). L’intento non è però quello di entrare direttamente nel merito delle controversie dell’oggi, dal momento che non ritengo di disporre di informazioni sufficienti per dire qualcosa di utile, al di là di quanto si intuisce leggendo i giornali; oltre che per ragioni che dovrebbero diventare più chiare poi. Molto più modestamente l’intento è di offrire qualche considerazione e qualche criterio per leggere ciò che avviene con occhi più disponibili e forse con meno irritazione.
Vorrei anche aggiungere subito che le difficoltà del rapporto tra sindacato e politica non sono una prerogativa italiana. In molti paesi europei il tema è, o è diventato di recente, controverso. Tensioni tra sindacati e governi (spesso socialdemocratici) sono state frequenti negli ultimi anni. E all’interno del filone di studi e di idee che passa sotto il nome di “rivitalizzazione” del sindacato, specialmente nei paesi anglosassoni si è fatta strada l’idea che il sindacato oggi debba assumere un ruolo più politico, da “movimento sociale”, come vien detto, teso a andare oltre l’azione nel mercato per assumere compiti più generali di rappresentanza di gruppi o settori deboli, con evidenti ripercussioni critiche nel rapporto con il sistema politico (1) Va inoltre detto che tutto questo vale in particolare per i sindacati che aspirano a una rappresentanza ampia, generale, inclusiva, non particolaristica o di specifici gruppi con status o caratteristiche occupazionali particolari. In Italia ciò equivale al sindacalismo confederale di Cgil, Cisl e Uil. E sono questi che qui si hanno in mente.
Prima di entrare nel merito occorre ancora fare una distinzione preliminare. Ed è che la questione del rapporto tra sindacato e politica sottende in realtà due cose diverse: una è quella del rapporto tra sindacati e partiti, o anche tra sindacati e governi; l’altra è quella dei confini tra azione sindacale e azione svolta dalle istituzioni di governo. I due lati del problema sono collegati, ma non sono affatto coincidenti. Istintivamente nel nostro paese si è forse oggi portati a vedere soprattutto il primo aspetto, il che non contribuisce a una visione serena delle cose. Ma probabilmente è invece l’altro quello su cui occorre riflettere con più attenzione.
Questo secondo lato del problema – il rapporto tra azione sindacale e azione svolta dalle istituzioni di governo – mi fornisce il punto di partenza per la riflessione su quella che mi pare essere l’oggettiva complessità del tema. L’altro invece – il rapporto tra sindacati e partiti – mi permetterà di fare qualche cenno ai mutamenti nel tempo del tema.
2. Un primo aspetto è dunque quello del rapporto tra diverse modalità d’azione: tra azione sindacale e azione politica, o, meglio, azione delle istituzioni politiche. In prima battuta si è portati a immaginare che da questo punto di vista l’assetto adeguato sia quello in cui ciascuna parte – i sindacati, le istituzioni politiche – si muove entro l’ambito che le è proprio, senza sconfinare in quello dell’altra. Altrimenti si avrà ingerenza dell’azione del sindacato nella sfera della politica (fino alla pretesa di sostituirsi alle istituzioni pubbliche), o viceversa dipendenza del sindacato dalla politica.
Ma qual è l’ambito proprio di una parte e dell’altra? In particolare, qual è l’ambito proprio dell’azione sindacale? Si potrebbe dare una risposta semplice alla domanda se disponessimo di una definizione chiara (e condivisa) di quali siano i confini dell’azione sindacale. Ma basta ripensare alla storia sindacale – del nostro, ma anche degli altri paesi europei – e guardarsi attorno oggi per rendersi rapidamente conto che non disponiamo affatto di criteri chiari per stabilire i limiti dell’azione sindacale.
Analiticamente, possiamo dire che campo d’azione del sindacato è la rappresentanza del lavoro di fronte a delle controparti, mentre è propria delle istituzioni della politica la rappresentanza e il governo di tutti i cittadini entro un ambito territoriale dato. Ma, lasciando da parte il fatto – su cui non posso ora dilungarmi – che in genere il sindacato non dispone affatto di un diritto esclusivo di rappresentanza sul proprio “territorio” (e che ciò è alla base della ricerca sempre aperta di modi migliori per allargare/ mantenere la propria capacità di influenza a vantaggio dei rappresentati), accertare quale sia il suo ambito funzionale di riferimento non ci aiuta a individuare i confini, i limiti della sua azione, né per quanto riguarda le modalità di tale azione, né per quanto ne riguarda i contenuti.
Per svolgere il suo compito, fare il suo “mestiere” di rappresentante del lavoro, il sindacato può infatti agire sul terreno economico e può agire sul terreno politico. Può contrapporsi più o meno duramente, negoziare e/o variamente cooperare con le controparti “naturali” (le imprese); e può cercare di influire sui decisori pubblici, direttamente (esprimendo pareri, presentando documenti e richieste di provvedimenti e leggi, aprendo “trattative”, accettando di entrare in processi di concertazione, partecipando a processi di attuazione di politiche pubbliche) o indirettamente (utilizzando canali di partito o esercitando altre forme di pressione attraverso esponenti vicini al sindacato).
Il che cosa concretamente il sindacato farà dipenderà da come leggerà la situazione in un momento dato, e quindi dal calcolo dei vantaggi che si aspetta di ottenere seguendo una via o un’altra (in genere una combinazione di più d’una) al netto dei costi e degli svantaggi che si attende di dover pagare e mettere in conto. Ma in genere non dipenderà invece da uno specifico dover/o non poter fare, da particolari obblighi precostituiti. Negli ultimi cinquant’anni da noi, l’alternanza tra azione prevalente sul terreno economico o azione più orientata al terreno politico è stata continua e non è possibile ricondurla a un’unica spiegazione semplice. Ma ciò che più conta qui è che non si può astrattamente dire quale sia più appropriata, più coerente con le peculiarità della funzione dei sindacati. Si può naturalmente avere delle opinioni su quale abbia dato dei risultati migliori. Questo è però un altro aspetto.
Quanto ai contenuti e agli obiettivi che possono essere affrontati dal sindacato nell’esercizio del proprio “mestiere”, un qualsiasi elenco non può che essere molto lungo e soprattutto aperto, dal momento che vi può rientrare qualunque aspetto che in senso lato riguardi la regolazione del mercato del lavoro e di utilizzo del lavoro. Da questo punto di vista si osserva una complessità via via crescente nel tempo: dai temi retributivi e relativi alle condizioni d’impiego degli occupati, ai programmi e tutele per i disoccupati, i non ancora occupati, i pensionati, gli immigrati, gli irregolari, i gruppi svantaggiati; dalle tematiche ambientali e ecologiche, dei trasporti e servizi per i lavoratori alle politiche degli orari di lavoro, di conciliazione con il non lavoro, contro le discriminazioni; dalle politiche di distribuzione del reddito e fiscali-contributive alle politiche previdenziali e pensionistiche e di riforma del welfare; dai temi dell’istruzione e formazione professionale a quelli dell’innovazione tecnologica e organizzativa, della responsabilità sociale dell’impresa; dai diritti dei lavoratori e delle loro rappresentanze alla trasformazione dei quadri normativi di riferimento con l’integrazione europea; eccetera, eccetera. È evidente che in larga misura i temi sono, sempre più diventano, di rilevanza generale, sono volti all’ottenimento di beni collettivi, pubblici o quasi pubblici; in quanto tali hanno ricadute che spesso vanno oltre la cerchia degli occupati dipendenti in senso stretto.
In altri termini, di fatto i sindacati possono svolgere una funzione di rappresentanza sociale ampia che li conduce a misurarsi di fronte a innumerevoli controparti private e pubbliche, sul mercato e nell’arena politica. E possono essi stessi assumere un ruolo “politico”, quanto più i temi di cui si fanno portatori sono di vasto respiro fin a riguardare il bene generale, e quanto più essi vengono variamente chiamati a partecipare a processi di formazione e/o attuazione di politiche pubbliche, come più volte è accaduto negli ultimi decenni. Di più: in taluni periodi è appunto quando la loro azione assume maggiormente una dimensione generale, politica, che essi concorrono maggiormente al mutamento sociale.
In quest’ottica il problema del rapporto tra azione sindacale azione politica – nel senso di azione delle istituzioni politiche – non può essere ragionevolmente visto come un problema di delimitazione dei confini rispettivi. Va invece visto come una questione di specificità dei metodi e delle logiche d’azione. Ma su questo torno tra breve.
3. L’altro aspetto del rapporto sindacato e politica è quello della relazione tra gli attori: tra sindacati e partiti, tra sindacati e istituzioni politiche. Se quello di cui s’è appena detto – vale a dire il rapporto tra azione sindacale e azione politica – ha a che fare con l’esercizio della funzione di rappresentanza e può riguardare in modi non molto diversi altri sistemi sindacali in Europa, questo è molto più legato invece alla storia di ciascun paese e tende a rifletterne maggiormente le caratteristiche peculiari.
Sappiamo che in Italia, per iniziativa dei partiti politici antifascisti, il sindacato rinasce prima unitario, per poi dividersi. Il rapporto con i partiti è dunque stato fin dalle origini ambivalente: fonte di definizione dell’identità alta di un sindacalismo confederale teso alla rappresentanza inclusiva del mondo del lavoro; e fonte delle identità specifiche e distinte delle tre confederazioni e delle loro contrapposizioni su base ideale e di appartenenza, e canale inoltre da cui separatamente dipendere per l’acquisizione di risorse.
Qui non ci interessa ripercorrere una storia nel complesso abbastanza nota e forse fin enfatizzata. Basta osservare che l’evoluzione del sindacato confederale si può leggere come una lenta progressiva presa di distanza dal collateralismo con i partiti di riferimento, via via che il sindacato si rafforza sul mercato del lavoro e acquisisce le risorse per agire autonomamente (anche sul terreno politico). Allo stesso tempo, aumenta anche l’unità tra le tre organizzazioni, benché non venga mai del tutto meno l’importanza delle contrapposizioni di valore. Negli anni settanta si giunge fino a immaginare e cercare di praticare un’inversione del rapporto di dipendenza dai partiti in una prospettiva di totale autonomia, anzi di “supplenza” sindacale ai partiti, secondo una logica talvolta definita “pansindacalista”.
È vero che gli anni ottanta segnano un’involuzione in questo percorso di crescente autonomia dai partiti e, specie al centro del sistema politico, la distanza tra le confederazioni ricomincia a crescere. Ma, con la fine del vecchio sistema dei partiti negli anni novanta, si assottigliano quasi del tutto le basi su cui aveva continuato a alimentarsi il rapporto tra sindacato e partiti. E benché non si giunga a una riunificazione tra le organizzazioni, vengono meno i rapporti privilegiati tra sindacati e partiti, e tra sindacati e “governi amici” come emergerà poi in più occasioni, specie durante i governi di centro-sinistra.
Nell’insieme, le vecchie logiche del collateralismo e della dipendenza dei sindacati dai partiti, ma anche il credito offerto a priori a governi politicamente vicini sembrano sostanzialmente appartenere a una storia passata. Il che a mio giudizio costituisce una buona premessa per una migliore impostazione del rapporto tra sindacato e politica.
4. Abbiamo dunque visto che, a differenza di quanto spesso si pensa, non è disponibile una ricetta per impostare le relazioni tra sistema di rappresentanza sindacale e sistema politico in termini di chiara distinzione dei rispettivi ambiti d’azione. Ed è così sia per quanto riguarda le modalità dell’azione sia per quanto riguarda temi e obiettivi di tale azione, dal momento che il sindacato, agendo come rappresentante del lavoro, potrà a buon diritto agire sul terreno politico oltre che su quello economico, e potrà perseguire obiettivi con valenza generale, le cui ricadute possono riguardare una cerchia più ampia di quella dei rappresentati in senso stretto.
Una certa commistione delle iniziative e dei temi tra sfera sindacale e sfera politica è probabilmente inevitabile. È un bene che sia così? Ritengo di sì, se l’alternativa è invece perseguire irresponsabilmente il particolarismo, il rinchiudersi e sfruttare al meglio la propria posizione di mercato o il proprio potere vulnerante, come fanno talvolta i sindacati minori che rappresentano specifici gruppi occupazionali forti. E ancor più ritengo di sì, se questo equivale a una ricerca continua e attenta da parte dei sindacati confederali del miglior equilibrio, basato su una qualche dose di solidarietà, tra ciò che va a vantaggio dei gruppi centrali che tradizionalmente essi rappresentano e ciò che può andare a vantaggio dei gruppi e degli individui marginali, svantaggiati, più a rischio, che non sono ancora al centro delle loro strategie: il che non può avvenire agendo semplicemente sul terreno economico e in base a una logica di mercato.
Non è dunque un problema, non dovrebbe suscitare fastidio, se ad esempio il sindacato dei pensionati contratta alcuni aspetti del welfare per gli anziani a livello comunale; o se i sindacati territoriali firmano dei patti per lo sviluppo con le amministrazioni e gli imprenditori locali; o se i segretari di Cgil, Cisl e Uil vengono consultati dal governo o chiedono essi stessi di essere ascoltati dal governo su temi di politica economica e sociale; o se al contrario prendono le distanze dal governo ribadendo il diritto a avere delle posizioni proprie, non necessariamente allineate con quelle dell’esecutivo.
Ciò che conta è che sia chiaro che le funzioni dei sindacati e degli attori politici sono diverse e che le loro logiche d’azione corrispondono a principi diversi; che il sindacato rappresenta una parte – per quanto cruciale – degli interessi economico e sociali, e che non ci può essere alcuna garanzia a priori che il suo punto di vista – per quanto illuminato – si riveli determinante del processo politico; che le regole del policy making sono differenti da quelle dei negoziati tra attori economici; e che differenti sono infine anche i modi in cui sindacati e attori politici sono chiamati a rendere conto del loro operato.
L’irritazione di cui dicevo all’inizio, oltre che da pregiudizi, può talvolta nascere anche da qualche mancanza di chiarezza su questi terreni.
Dal punto di vista dei rappresentati, un’insofferenza nei confronti dei vertici “troppo politicizzati” può derivare da un’insufficiente capacità, o interesse, dei responsabili sindacali a comunicare e a ascoltare; a far sapere in modo chiaro, trasparente e comprensibile le ragioni delle scelte, delle strade intraprese, degli obiettivi perseguiti. Il compito è immane; ma quanto più si riduce il ruolo che da questo punto di vista svolgevano un tempo i richiami ai valori e alle ideologie, tanto più esso diventa essenziale.
Nei confronti degli attori politici, e in primo luogo dei partiti, una certa insoddisfazione può essere legata a una non sufficiente distinzione dei ruoli. Ciò che al contrario occorre è chiarezza sulla diversità delle funzioni, al di là di ogni collateralismo e tentazione di cercare di trarre vantaggio da rapporti privilegiati. È in questo modo che per il sindacato diventa possibile elaborare dei propri punti di vista, a partire dai quali contribuire anche al dibattito nelle organizzazioni politiche.
Quanto al rapporto con governi e amministrazioni centrali e locali, il punto è la capacità di tener conto non solo dell’oggettiva diversità di compiti e funzioni, ma anche della specificità delle regole e delle procedure della politica, evitando di cercare di forzarle, di piegarle, ma allo stesso tempo di farsene condizionare, scoraggiare. Perché è davvero un’occasione mancata, una diminuzione per i lavoratori e per il paese, se, scoraggiato, il sindacato tende a ritrarsi dal confronto con la politica e dalla sfida a affrontare i nuovi problemi, per rinchiudersi nell’ambito rassicurante delle prassi consolidate di rapporto con imprese e lavoratori.
NOTA
1) Frege, C. and Kelly, J. (2003), Union Revitalization Strategies in Comparative Perspective, European Journal of Industrial Relations, No. 1, 7-24.
