di Ida Regalia – Università degli Studi di Milano
1. E’ indubbio che il tema della concertazione sia rientrato prepotentemente e un po’ contraddittoriamente nel dibattito politico. Di fronte a un governo che da un lato ha rilanciato con una certa solennità a fine giugno la “nuova concertazione” con le parti sociali intorno al documento di programmazione economica, con l’intento di rimarcare una discontinuità rispetto all’esecutivo precedente, e che dall’altro ha varato, a un paio di giorni di distanza, un decreto legge sulle liberalizzazioni nei servizi senza alcuna consultazione preventiva degli interessi coinvolti, le reazioni e i commenti degli osservatori sono stati per lo più contrassegnati da sconcerto più o meno malcelato o da plauso un po’ stupito: lo sconcerto di chi si è sentito tradito nell’aspettativa che la concertazione come metodo diventasse opzione forte e sistematica di un governo di centro-sinistra, il plauso di chi al contrario non si attendeva che un governo, per l’appunto di centro-sinistra, avesse la capacità, l’ardire, di proporre provvedimenti che colpiscono interessi consolidati senza averne preventivamente cercato il consenso.
Naturalmente, è possibile fare subito molti distinguo, osservando ad esempio che per un governo di centro-sinistra, nell’esercizio delle proprie funzioni di intervento in campo economico, non è lo stesso cercare di assicurarsi preventivamente l’appoggio delle parti sociali – e in particolare dell’industria e dei sindacati dei lavoratori – o cercare l’assenso preventivo di specifiche categorie e ordini professionali. O sottolineando che ben diversa è la portata del documento di programmazione economica e finanziaria e quella di un provvedimento urgente in materia di liberalizzazione dei servizi da tempo attesa e da cui ci si aspettano vantaggi per tutti i cittadini.
Ma non è su questo terreno che intendo addentrarmi. In questa breve nota proverò piuttosto a ragionare su ciò che può essere e può fare la concertazione, cercando di far luce sulle sue potenzialità, ma anche sui suoi limiti. Su che cosa si debba intendere per concertazione, infatti, i pareri non sono per nulla concordi. Qualche tempo fa il ministro Padoa Schioppa ne ha parlato come del “momento dell’ascolto, non della decisione”. In passato, all’epoca del governo Berlusconi, si era parlato di “concertazione con chi ci sta”. Entrambe le espressioni toccano aspetti importanti – come vedremo tra breve – ma sono parziali. D’altro lato, mi pare che le reazioni agli eventi recenti rivelino un’idea totalizzante di concertazione, come di uno stile coerente di governo, adatto – o disadatto – a tutte le circostanze: idea, questa, altrettanto insoddisfacente, anche se per ragioni opposte.
2. Sul come definire la concertazione anche tra gli specialisti i pareri non sono affatto concordi. C’è tuttavia una certa convergenza sull’idea di concertazione come attività di policy-making basata sulla ricerca, la costruzione preventiva del consenso, o dell’armonizzazione dei punti di vista, tra parti che hanno interessi diversi, in cui l’attore pubblico svolge un ruolo centrale di promotore e/o garante. Nella letteratura sulla regolazione economico-sociale, la concertazione, basata sulla ricerca dell’accordo tra gruppi organizzati pubblici e privati, compare come terza via rispetto alla regolazione basata sull’autorità dello Stato, o comunque di un attore istituzionale, e quella basata sul lasciar fare ai rapporti di forza e ai meccanismi automatici di riequilibrio del mercato.
Nel dibattito scientifico, a partire dall’osservazione di ciò che avviene nella realtà, sono state poi aggiunte molte accentuazioni e sfumature diverse. Ma quello che qui interessa è che, rispetto a altri modi di regolazione, quella della concertazione è una logica di policy-making che implica da un lato una disponibilità a condividere in modo più o meno formalizzato proprie prerogative decisionali con altri attori da parte dell’attore pubblico, e dall’altro una disponibilità a adottare corsi d’azione ispirati alla cooperazione da parte di attori portatori di interessi contrastanti, o comunque diversificati. In altri termini, la logica della concertazione implica una parziale rinuncia a legittimamente agire in modo unilaterale da parte dello Stato e a utilizzare pienamente il proprio potere di pressione da parte degli attori privati. Pertanto, per nessuna delle parti coinvolte la prassi della concertazione corrisponde alle proprie preferenze di prim’ordine. Né, d’altro lato, il farvi ricorso può essere imposto, dal momento che la concertazione può realizzarsi solo nell’interazione tra attori liberamente convinti della sua opportunità.
A ben vedere, quindi, perché la logica della concertazione possa affermarsi non è affatto autoevidente, ovvio. E richiede di essere spiegato. Per quali ragioni, infatti, o a quali condizioni, l’attore pubblico deciderà di rendersi disponibile a condividere parte delle sue prerogative decisionali con attori privati? E perché, o a quali condizioni, attori privati con interessi diversi saranno disponibili a cooperare, anziché cercare di massimizzare la propria utilità ricorrendo liberamente al proprio potere d’influenza e di pressione?
In linea di principio, ci si può aspettare che ciò avvenga quando ciascuno attore riterrà di poter ottenere di più cooperando che agendo in modo unilaterale. O, in altri termini, quando riterrà che, dal proprio punto di vista e nella situazione data, possa essere più vantaggioso rinunciare a qualcosa del proprio modo iniziale di vedere o risolvere un problema per ottenere qualcosa di maggior valore dall’interazione con gli altri partecipanti.
Dal punto di vista dell’attore pubblico, ciò potrà avvenire, com’è stato ben sottolineato ad esempio da Luigi Bobbio (2005, 69-70), quando esso riterrà di non avere la forza o la legittimità sufficienti per prevenire o comporre dei conflitti, o quando riterrà di avere necessità di coinvolgere preventivamente nel processo decisionale i diretti interessati, sia per ottenerne idee e suggerimenti – e qui si colloca l’importanza del “momento dell’ascolto” di cui parlava Padoa-Schioppa –, sia, e soprattutto, per ottenerne preventivamente l’assenso e la lealtà, scongiurandone l’esercizio del potere di veto poi. Ma c’è un’altra condizione che l’esperienza rivela particolarmente importante: ed è quella che i diretti interessati abbiano dato o stiano dando prova di essere in grado di ragionevolmente assicurare il comportamento coerente dei propri rappresentati o associati. È evidente che, altrimenti, qualunque intesa preventiva sul modo di risolvere un problema non avrebbe prospettive realistiche di successo.
Dal punto di vista degli attori privati, la via della concertazione potrà apparire desiderabile nel caso in cui ritengano di poterne ricavare risorse o benefici aggiuntivi, materiali (incentivi selettivi, indennità, compensazioni per i partecipanti e/o i loro rappresentati o associati) o simbolici (rafforzamento dell’immagine, riconoscimento, responsabilizzazione nell’attuazione delle politiche); o qualora ritengano di poter in questo modo limitare i danni probabili attesi (specie dal lato dei sindacati), o prevenire e circoscrivere probabili conflitti o resistenze al mutamento (specie dal lato delle imprese), come avviene nei casi di crisi o riorganizzazione economico-produttiva, o in cui diviene necessario adottare misure restrittive di politica economica. Anche da questo punto di vista vi è però un’ulteriore condizione indispensabile: ed è che ciascuno degli attori ritenga di potersi fidare sia della buona fede sia della capacità di attuare quanto concordato da parte degli altri, e in primo luogo dell’attore pubblico.
L’attesa è dunque quella di un gioco a somma positiva. Questo spiega perché la logica della concertazione possa essere vista come un valore in sé, come un modo di policy-making superiore a quelli che si basano sulla unilateralità e la libertà d’azione e decisionale delle parti, pubbliche e private; come il modo di policy-making che può permettere di giungere dove non ha successo la sola azione di governo o dove fallisce il mercato e il confronto diretto tra le parti sociali. e questo spiega inoltre perché secondo alcuni il ricorrere alla concertazione possa anzi essere visto come metodo di decisione politica superiore rispetto agli altri sul terreno della democrazia.
Da tutti questi punti di vista la concertazione si può trasformare in meta, in obiettivo qualificante per un processo di decisione politica migliore, cui tendere da parte di attori pubblici e privati responsabili e interessati alla produzione di beni collettivi, che avvantaggino tutti.
3. E’ anche evidente peraltro che la logica della concertazione rimanda a tutte le difficoltà connesse all’affermarsi pratico dei giochi di cooperazione; e di giochi di cooperazione che per di più non implicano soltanto due attori, ma ne coinvolgono molti e di tipo collettivo.
In effetti, le condizioni di successo di questa cooperazione sono molto esigenti. Si possono in larga misura riassumere nel requisito indispensabile della inclusività, o della capacità di coinvolgere efficacemente tutti gli attori di volta in volta rilevanti.
In quanto gioco di cooperazione, che può aver successo nella misura in cui ciascuno è disposto a sottoutilizzare la propria capacità di pressione, occorre infatti che la partecipazione sia il più possibile completa ed estesa a tutti gli attori implicati nella policy. Non è sufficiente che qualche attore, in genere quelli più deboli, che più possono sperare di ottenere dalla cooperazione, sia interessato a partecipare. Il gioco deve interessare anche gli altri, e nello stesso momento, dal momento che i non partecipanti, che lo siano per scelta (in quanto ritengano di ottenere di più non cooperando) o perché esclusi (in quanto per qualunque ragione sgraditi o forzati a defezionare), saranno indotti a utilizzare liberamente le proprie carte, i propri poteri di condizionamento, resistenza e veto, scompaginando gli esiti delle intese. La logica della “concertazione con chi ci sta” non solo è parziale; soprattutto non può funzionare, come è avvenuto ogni volta che è venuta meno o è stata scoraggiata la partecipazione di un attore rilevante. In realtà, in questi casi non si ha concertazione, che implica la paziente capacità di dar spazio e tenere conto dei punti di vista dei diretti interessati, attraverso il confronto e la persuasione e non l’imposizione. In questi casi è meglio non (fingere di) concertare.
Questo evidentemente rivela che non sempre è possibile concertare. In primo luogo poiché non è detto che tutti i diversi attori rilevanti intenderanno, o potranno, partecipare, ossia liberamente vorranno “starci”. Ma, prima ancora, questo segnala che l’avvio di un processo di concertazione preliminarmente implica l’individuazione degli attori di volta in volta rilevanti e potenzialmente interessati alle specifiche politiche, e il loro coinvolgimento attivo. Non necessariamente si tratterà (solo) delle grandi organizzazioni degli interessi, com’è avvenuto nei casi di concertazione centralizzata degli anni novanta. La platea potenziale potrà essere al contrario talmente ampia, eterogenea, diversificata, frammentata da rendere nella realtà impraticabile, specie a livello centralizzato, un progetto effettivo di concertazione, se non a fini sostanzialmente simbolici e consultivi. Una concertazione molto allargata può se mai avere possibilità di successo a livello locale (Bobbio 2005; Regalia 2006). Ma ciò apre un altro discorso, che ci condurrebbe troppo lontano.
In secondo luogo, anche nel caso sia possibile formare, e si sia anzi formata, una coalizione sufficientemente completa, inclusiva, e in grado di operare, non sempre si riuscirà a far uso della logica della concertazione, poiché rimane sempre aperta la via della defezione per gli scontenti o gli insoddisfatti, per quanto minoritari essi possano essere. Concertare, come dicevamo, implica un paziente, talvolta defatigante, processo di progressivo allineamento e trasformazione delle posizioni diversificate iniziali, basato sul confronto e la capacità di convincimento reciproco, che richiede tempi lunghi, comunque più lunghi di qualunque decisione di tipo unilaterale o affidata all’operare del mercato, e che non è peraltro possibile imporre né semplificare attraverso modi di aggregazione delle preferenze di tipo maggioritario. La concertazione richiede il raggiungimento dell’unanimità, dell’accordo generalizzato, per quanto variamente motivato e sostenuto da un adeguato sistema di incentivi, materiali e/o simbolici. E la concertazione richiede che alle parti sociali, in particolare ai sindacati, sia lasciato lo spazio per informare e consultare i propri rappresentati, in modo da effettivamente permettere la costruzione del consenso e l’armonizzazione dei punti di vista. Ma tutto ciò può essere vanificato dalla defezione di alcuni partecipanti.
In terzo luogo, la concertazione non è possibile nel caso sia carente il requisito dell’affidabilità degli attori coinvolti. Concertazione implica sufficiente fiducia nella volontà e capacità dei partecipanti di tenere in futuro comportamenti coerenti con le scelte concordate: il che chiama in causa i comportamenti prevedibili dell’attore pubblico, e chiama in causa gli orientamenti ma soprattutto la rappresentatività delle organizzazioni di rappresentanza. Dove tale fiducia per una ragione o un’altra è bassa, non si avrà concertazione sulle grandi scelte di politica economica (come nel caso, ad esempio, della Francia), mentre dove è molto alta, la logica della concertazione potrà viceversa essersi talmente consolidata da non richiedere necessariamente il raggiungimento di accordi espliciti, di patti (come avvenuto di recente in Olanda).
Per ragioni sia di incompletezza delle coalizioni, sia di onerosità dei costi in termini di tempo, sia di insufficiente affidabilità dei partecipanti non è dunque detto che sia sempre possibile far ricorso alla concertazione. Il farvi ricorso costituisce per lo più anzi una felice eccezione. Di più: ci sono circostanze o temi in merito ai quali la concertazione può non essere appropriata, come nelle situazioni di particolare urgenza, nel caso di decisioni in merito a politiche strettamente redistributive (che non è possibile trasformare in giochi a somma positiva), in presenza di forti movimenti collettivi.
4. L’esperienza mostra peraltro che, nonostante i costi e i limiti, la concertazione può aver luogo. Gli anni novanta del secolo scorso ne sono stati un esempio straordinariamente ricco e benefico, in particolare nel nostro paese. Come ha ben mostrato Marino Regini (2000), ciò è stato l’esito di una serie un po’ paradossale ma felice di concomitanze, esterne (i vincoli posti dai requisiti di Maastricht in primo luogo) e interne (l’indebolimento per una svariata serie di ragioni di tutti i principali grandi attori, ma non al punto da pregiudicarne l’affidabilità).
L’affievolirsi della dinamica cooperativa verso la fine del decennio e la sua interruzione in quello successivo hanno tuttavia confermato che non si tratta di una logica, di un metodo acquisiti una volta per tutte.
Siamo oggi in presenza di circostanze favorevoli a una ripresa, in forma nuova, della concertazione in campo economico e sociale? Non è retorico dire che ce lo si augura, ma che è molto difficile fare previsioni. Come ho cercato di suggerire, che la concertazione si realizzi non è infatti solo una questione di ciò che è conveniente, per non dire auspicabile, né è una questione, come spesso si è portati a immaginare, di semplice buona volontà delle parti. È piuttosto un complicato equilibrio di circostanze esterne, di opportunità a breve, di calcolo delle convenienze da parte di ciascun attore, in presenza di un qualche attore istituzionale in grado di mostrare di avere una visione per il futuro e di fungere da garante che le intese possano andare a buon fine. Un certo ottimismo sulle possibilità di un ritorno della logica della concertazione, che traspariva in molti commenti recenti anche da parte di osservatori stranieri riportati dalla stampa di opinione, e significativamente dal Sole-24 Ore, può far bene sperare, ma poco più.
Ma vorrei sottolineare ancora come la concertazione non vada intesa come metodo passepartout, in grado di applicarsi a qualunque tema o problema. È piuttosto un processo aperto, non sempre utilizzabile, dall’equilibrio difficile, che prevede molte gradazioni e varianti. Ciò che fa la differenza rispetto a altri modi di affrontare i problemi è la possibilità per i partecipanti di concorrere a prendere decisioni più consapevoli e solide, basate sulla persuasione e l’armonizzazione dei punti di vista, in cui ci si sforza di tener preventivamente conto delle posizioni e delle ragioni reciproche. Il che richiede però che si rifugga dalle forzature e che si mettano in conto i costi di allungamento dei tempi e di consultazione e informazione di rappresentati e associati. Il che significa anche che la definizione a priori di procedure e metodi chiari, come talvolta richiesto dai partecipanti, è possibile caso per caso relativamente a singoli temi o ordini di problemi; ma non invece in modo generalizzato una volta per tutte.
Se sul piano dei valori la concertazione può essere vista come obiettivo alto, come meta ideale, sul piano della realtà è un mezzo soft e fragile, soggetto a fallimenti, in grado tuttavia, quando ha successo, di produrre decisioni forti e innovative, condivise, su temi critici; è un metodo in cui ai partecipanti è richiesto un sovrappiù di disponibilità a mettersi in gioco, ma senza impedirne le vie d’uscita..
Nota bibliografica
Bobbio, L., 2005, “La democrazia deliberativa nella pratica”, Stato e Mercato, n. 73, 67-88
Regalia, I., 2006, “Concertazione locale. Note a partire da una ricerca empirica”, Quaderni di Rassegna Sindacale–Lavori, n. 1, 139-55
Regini, M., 2000, Modelli di capitalismo, Bari-Roma, Laterza
