Sviluppi e prospettive in Italia e in Europa

di Germana Di Domenico – ricercatrice ISFOL

1. Da diversi anni ormai, nella maggior parte dei Paesi europei, si riscontra una sempre più accentuata tendenza a liberalizzare il mercato del lavoro ed, in particolare, le attività legate all’intermediazione della manodopera, nel presupposto che il servizio reso all’utente dall’operatore pubblico in potenziale concorrenza con quello privato guadagni in efficacia, efficienza e qualità. Le più significative esperienze sul tema mostrano come il rapporto tra le due tipologie di soggetti tenda, in linea generale, a profilarsi non tanto in termini competitivi in senso stretto quanto piuttosto di cooperazione-complementarità delle rispettive azioni, configurandone, quindi, una “coesistenza attiva[1], se pur in maniera più o meno marcata ed in forme  variamente articolate a seconda dei contesti nazionali di riferimento.

Laddove il Servizio pubblico per l’impiego (Spi) risulti collocato nell’ambito di un Job network di matura mista (pubblico-privata), si può constatare un “sistema di semi-mercato”. Emblematica sotto tale profilo è la situazione dei Paesi Basse, ove vige un sistema caratterizzato dalla presenza di agenzie private cui, a seguito di apposito bando, vengono appaltati da parte del soggetto pubblico (che preserva un ruolo di controllo e supervisione)  i servizi relativi alla funzione di (re)inserimento dei lavoratori nel mercato del lavoro; servizi, poi, venduti ad altri soggetti, tanto privati quanto pubblici: in quest’ultimo caso, i soggetti interessati sono l’Ente per l’assicurazione dei lavoratori (cui è attribuita la titolarità delle prestazioni sociali in caso di invalidità e disoccupazione) oppure i Comuni, competenti, invece, in materia di sussidi sociali. Accanto ai soggetti privati, operano i Centren voor Werk en Inkomen (Centri per il lavoro e per il reddito), ovvero strutture pubbliche che, mediante un unico punto di accesso (one-stop shop) svolgono da un lato la funzione di attività di incontro tra domanda e offerta di lavoro (matching), assolvendo in tal modo alla tradizionale funzione di collocamento, dall’altro si occupano della raccolta e della gestione dei dati necessari per la valutazione delle richieste di prestazione sociale (indennità di disoccupazione e sussidi sociali), esercitando in tal modo un’attività di controllo sull’erogazione di indennità ed altri benefits. Si realizza, così, una stretta cooperazione tra i Comuni, i Centri per il lavoro e per il reddito e l’Ente centrale per l’assicurazione dei lavoratori, coordinando le rispettive funzioni. Sul versante del matching, ad oggi, nei Paesi Bassi si registra una presenza (e, dunque, una quota di mercato) più ampia per gli operatori privati rispetto al soggetto pubblico; contestualmente, si osservano alcune interessanti forme di raccordo ed iniziative di cooperazione istituzionalmente sancita tra il Servizio pubblico, le Agenzie private e le Società di lavoro temporaneo[2].

Analogamente, nel Regno Unito si riscontra come una buona parte dei programmi afferenti la strategia governativa del New Deal[3] venga gestita in condivisione con soggetti non pubblici. Il caso britannico testimonia, peraltro, come il servizio pubblico sia prevalentemente utilizzato dalle imprese che cercano manodopera semiqualificata o generica, mentre le agenzie private tendono a collocare le figure professionali dai livelli di istruzione o di specializzazione più elevati. Forme di collaborazione tra Spi (Employment Service – Es) e operatori privati, si rinvengono in termini di condivisione delle informazioni sui posti di lavoro vacanti (vacancies) e sulla manodopera disponibile (jobseekers), soprattutto con riferimento ai soggetti più difficilmente collocabili (hard-to-place people). Va, comunque, ricordato che, già da un decennio, è in vigore una convenzione (il cd. “Service Level Agreement”) tra il sistema pubblico e quello di maggiore rappresentanza delle agenzie private di collocamento (Recruitment and Employment Confederation), che hanno peraltro, congiuntamente redatto un  documento sulle “buone pratiche” implementate a livello locale in termini di cooperazione tra pubblico e privato (“A Good Practice Guide for Jobcentres and Employment Agencies”), soprattutto su fronti particolarmente delicati come la ricollocazione di personale in mobilità (outplacement).

Un’ulteriore peculiarità del sistema britannico riguarda il caso di mancato raggiungimento degli obiettivi che il servizio pubblico è tenuto a raggiungere secondo standard prefissati: a seguito di un check triennale, è prevista l’eventualità che la gestione dei servizi non efficacemente erogati dall’Es venga affidata a soggetti di natura privata. Si tratta, in effetti, di una forma particolare di “esternalizzazione” del servizio, a testimonianza di una tendenza piuttosto generalizzata da parte del soggetto pubblico ad affidare la gestione di un servizio (la cui titolarità resta, però, in capo al soggetto pubblico stesso) a terzi: si parla in questo senso di “terziarizzazione” o erogazione in outsourcing, pratica cui si ricorre, in linea di principio, laddove l’espletamento di alcune funzioni da parte del pubblico risulti “inefficiente” sotto il profilo dell’output (bene o servizio da erogare) rapportato alle risorse (umane, finanziarie, strumentali) disponibili e attivate[4].

Come i Centri per il lavoro e pei il reddito olandesi, anche i cc.dd. Job Centres Plus britannici sono competenti tanto in materia di politiche attive del lavoro (con particolare riferimento all’attività di intermediazione, supportata da interventi sul fronte della formazione, orientamento, supporto e consulenza personalizzata) quanto rispetto alle misure di politica passiva o di welfare, ovvero di sostegno al reddito dei disoccupati (indennità ed altri benefits), ivi incluse azioni afferenti all’ambito dei servizi sociali. Ispirandosi alla logica del policy mix, si consente, così, un’opportuna integrazione tra il sistema dei servizi al lavoro (intesi in senso lato) e quello di protezione sociale, rendendone complementari gli interventi: si parla in questo senso di workfare, efficace locuzione di sintesi tra work e welfare. In sostanza, dunque, gli interventi che rientrano nella categoria degli “ammortizzatori sociali” restano di competenza dell’autorità pubblica che li gestisce, però, secondo una logica “di stampo privatistico”, che fa sì tali interventi non siano considerati meramente come un “diritto” imprescindibile dei soggetti che ne beneficiano, ma vengano concepiti come “controprestazione” a fronte di un effettivo (personale e certificato) impegno finalizzato al superamento del proprio status di disoccupato, quale condizione necessaria per poter continuare a beneficiare del sussidio. Lo scopo è quello di creare un insieme coerente fra politiche di intermediazione (e più in generale per l’occupazione) ed interventi di welfare: la sicurezza sociale va, in tal senso, considerata come un insieme di attività strettamente connesse a quelle afferenti al mercato del lavoro, che, da parte loro, devono tendere a prevenire la dipendenza dei lavoratori dagli ammortizzatori sociali o comunque ridurre al minimo tali periodi di dipendenza, attraverso percorsi di (re)inserimento professionale.

Tale elemento può, in verità, riscontrarsi anche in Italia, se si osservano le disposizioni della nuova regolamentazione ex Dlgs. 276/2003 di attuazione della L. 30/2003: si prevede, infatti,  la verifica, da parte del soggetto pubblico, che il “disoccupato” beneficiario di misure pubbliche sia effettivamente impegnato nella ricerca attiva di un impiego, pena la perdita dello status disoccupazione e dei connessi benefits; in tal senso, i Servizi pubblici all’impiego, oltre che di una competenza istituzionale in termini di verifica della sussistenza dei requisiti formali, risultano titolari di un’essenziale quanto delicata funzione di responsabilizzazione dell’utenza.

2. Venendo, dunque, più specificatamente alla realtà italiana, non vi è dubbio che, con l’entrata in vigore della c.d. riforma Biagi, si è delineato un nuovo mercato per gli operatori privati, laddove a ciò autorizzati. Con l’obiettivo di realizzare un sistema efficace e coerente di strumenti che garantiscano la trasparenza del mercato e offrano nuove opportunità di inserimento professionale a quanti in cerca di occupazione, il legislatore ha, infatti, previsto che siano legittimati ad erogare servizi al lavoro solo i soggetti che soddisfano determinati requisiti in termini giuridico-economici come pure di competenze gestionali, logistiche e professionali). Com’è noto, infatti, il legislatore ha affidato alle Regioni la predisposizione e la relativa gestione della procedura amministrativa di accreditamento, consistente, sostanzialmente, in un vaglio di idoneità a erogare i servizi al lavoro su territorio regionale da parte delle stesse Regioni, mediante la predisposizione di appositi elenchi Sotto tale profilo, l’accreditamento può effettivamente rappresentare uno strumento di governo delle politiche del lavoro da parte delle Regioni e delle Province per garantire la diffusione sul territorio di uno standard qualitativamente elevato di servizi al lavoro, pubblici e privati.

Accanto all’accreditamento si colloca un’altra tipologia di provvedimento prevista dal riformatore, ossia l’autorizzazione mediante la quale lo Stato abilita le cc.dd. Agenzie per il Lavoro (ApL[5]) allo svolgimento delle attività di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione e supporto alla ricollocazione professionale[6]. Il network di operatori privati attualmente legittimati ad operare nel contesto ridisegnato dalla riforma Biagi contempla altresì i cc.dd. “Intermediari speciali” (Università, scuole, Camere di commercio, consulenti del lavoro, parti sociali e loro enti bilaterali); rispetto a questi, non si registrano ad oggi che sporadiche iniziative, per lo più sul versante del matching nell’ambito universitario. Al tempo stesso, si riscontra la presenza di accordi o altre modalità di cooperazione formalizzata, in maniera piuttosto generalizzata a livello nazionale, tra il sistema pubblico dei servizi all’impiego ed amministrazioni comunali, Camere di commercio, associazioni di categoria ed ordini professionali.

Si tratta per lo più di convenzioni finalizzate a gestire il servizio di incontro tra domanda e offerta di lavoro, anche avvalendosi delle rispettive reti informatiche, laddove presenti (emblematiche, sotto tale profilo, sono le realtà venete e toscane); spesso, ciò avviene coinvolgendo gli enti bilaterali o le associazioni di rappresentanza delle aziende che operano in settori produttivi specifici che connotano la realtà produttiva locale (es. commercio e turismo). In diverse regioni (quali, in particolare, il Piemonte) si rilevano iniziative congiunte per far fronte a particolari situazioni di crisi aziendale, da cui consegue la necessità di predisporre iniziative volte alla riqualificazione dei lavoratori espulsi dal ciclo produttivo.

E’ questo, in effetti, uno degli ambiti in cui sembra stia sviluppandosi una certa complementarietà tra gli snodi operativi del sistema pubblico, ovvero i Centri per l’impiego (che gestiscono, appunto, le liste di mobilità), e quelle agenzie private (cc.dd. di outplacement) che per propria mission supportano la ricollocazione professionale dei lavoratori in mobilità. Contestualmente, sembrano diffondersi esperienze di attribuzione di compiti e funzioni in rete, a seconda delle competenze specifiche dei soggetti coinvolti soggetti, sia pubblici (quali Università, istituti scolastici, Informagiovani comunali) sia privati (Apl, ordini di consulenti e associazioni datoriali), nell’ambito di singole Province o Regioni, ma anche a livello multiregionale; si pensi, ad esempio,  al progetto “Sintesi” che, promosso dalla Provincia di Milano ed esteso a tutta la Lombardia, coinvolge oggi anche Province e Regioni localizzate nella parte meridionale del Paese, come la provincia di Catanzaro e la regione Puglia. L’impegno è stato nel senso di concepire un nuovo strumento telematico sul modello di un portale cui confluissero, quale unico database, tutte le informazioni su domanda e offerta di lavoro contenute negli archivi dei singoli Centri per l’impiego della Provincia, in modo da ottimizzare le risorse (in termini di tempie costi) e razionalizzarne l’utilizzo. Contestualmente, si è inteso agevolare la veicolazione dei dati su vacancies e candidati, contribuendo, così, a contenere le “asimmetrie informative” che rappresentano una delle principali cause di squilibrio (o mismatch tra domanda e offerta) sul mercato del lavoro. Peraltro, l’interoperabilità tra i database delle diverse Istituzioni coinvolte (si pensi agli enti previdenziali ed assistenziali o a Unioncamere) consente la possibilità di verifiche incrociate che garantiscano la veridicità dei dati, oltre alla possibilità di un aggiornamento degli stessi in tempo reale.

A tali principi, si è ispirata la Borsa Continua Nazionale del Lavoro (Bcnl), prevista dalla l. 30/2003 e tuttora in fase di implementazione attraverso la rete dei costituendi nodi regionali: si tratta di un sistema on line per l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, liberamente accessibile da cittadini ed imprese, operatori pubblici e privati, autorizzati ed accreditati, integrato con la rete dei servizi forniti dalle amministrazioni locali[7]. In questa ottica, il sistema informativo è stato riprogettato come un nodo di un più ampio network di servizi al cittadino, di cui fanno parte, tra gli altri, enti come Inps e Inail, in cui le amministrazioni pubbliche sono interconnesse telematicamente ed interagiscono grazie ad un innovativo sistema di cooperazione applicativa basato su sofisticati web services. Questa rete, di cui il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è il nodo nazionale svolgendo funzioni di monitoraggio e di controllo tecnico, si basa, come sopra accennato, su nodi informativi attestati presso le Regioni, che fungono da “aggregatori” di servizi sul territorio; ciò è ideato per dar vita ad un vero e proprio osservatorio nazionale del mercato del lavoro, per orientare gli interventi di politiche attive e passive nel settore e delineare le tendenze in atto, in termini di fabbisogni formativi e professionali delle imprese e di esigenze espresse dai soggetti in cerca di occupazione. Una piattaforma elettronica di questo tenore consente, inoltre, scambi informativi sistematici tra tutti gli operatori, incentivandone forme di cooperazione.

In effetti, una modalità operativa di raccordo tra pubblico e privato è data proprio dalla (inter)connessione dei due soggetti a mezzo della Bcnl, come mostrano i casi della Lombardia e della Liguria, tra le poche Regioni in cui risulta attivo il relativo nodo di collegamento alla piattaforma nazionale, predisposta proprio nel presupposto che l’inte(g)razione sistematica tra pubblico e privato abbia maggiori probabilità di successo ove supportata da una rete informatica ad hoc; sotto tale profilo, il raccordo “via Borsa” sembra effettivamente poter offrire un’ottima occasione di raffronto dei reciproci ruoli e delle rispettive esigenze.

Tale collaborazione in rete e complementarietà di funzioni si manifesta come applicazione di un principio, quello della sussidiarietà orizzontale, sotteso alla realizzazione della nuova rete mista (pubblico-privata) dei servizi all’occupazione, in linea con quanto rinvenibile nella ratio del riformatore. Sarebbe, sotto tale profilo, ampiamente auspicabile valorizzare la capacità di interfacciarsi tra i due sistemi tra loro e con altri soggetti (Enti previdenziali e assistenziali, rete europea dei Servizi all’impiego – Eures), in funzione di una gestione condivisa degli interventi sul mercato del lavoro.

3. Coerentemente alle direttive adottate nel corso dell’ultimo quinquennio dalla stessa Commissione europea[8], che suggerisce agli Stati membri di adottare una logica di integrazione di servizi e relative strutture per la mobilitazione delle risorse e per la creazione di sinergie tra tutti gli attori coinvolti a livello sociale, economico ed istituzionale, anche in Italia si assiste all’avvio di forme di collaborazione fra Spi ed enti di diversa natura, a livello macro, ma soprattutto micro/operativo, finalizzato,cioè, all’erogazione integrata di servizi. Si tratta dell’ottica di rete[9], una risorsa strategica sulla quale la letteratura ha molto insistito, che consente di amplificare i risultati conseguibili in termini di efficacia e di efficienza: l’obiettivo è quello di passare da una vision in cui i Servizi per l’impiego si configurano come neri soggetti “esecutivi” a una in cui gli stessi possano diventare nodi di reti territoriali complesse, capaci di stimolare, promuovere e impostare essi stessi interventi che, una volta implementati sul territorio, ne agevolino la crescita economica e lo sviluppo occupazionale. Benché ad oggi appaia effettivamente prematuro delineare scenari prospettici sui rapporti tra Spi e soggetti privati individuati dalla riforma, si può tentare di immaginare alcuni verosimili aspetti che assumerà il nostro sistema tuttora in evoluzione, data il recentissimo nuovo impianto legislativo.

Quest’ultimo, come già accennato, ha ammorbidito significativamente “le barriere” (in termini di requisiti giuridici ed economici) all’ingresso di nuovi operatori sul mercato del lavoro, consentendo, tra l’altro,  di cumulare una pluralità di funzioni, ed erogare così una vasta gamma di servizi a lavoratori ed imprese, in capo ad un medesimo soggetto. Con tutta probabilità, pertanto, il successo degli operatori, vecchi e nuovi, dipenderà dalla capacità degli stessi di diversificare la loro offerta, assecondando le esigenze e richieste del mercato. In ciò il riformatore italiano sembra essersi allineato agli altri ordinamenti europei, ha eliminato l’importante barriera artificiale ai privati rappresentata dal requisito dell’esclusività dell’oggetto sociale, in tal modo aprendo il mercato ad operatori multitasking, autorizzati, cioè, ad espletare la funzione di incontro tra domanda ed offerta di lavoro e, contestualmente, l’ampia gamma di possibili attività propedeutiche al matching stesso. Tale polifunzionalità, ispirandosi al modello europeo del c.d. “one-stop shop”, può consentire anche un miglior raccordo con gli sportelli dei Centri per l’impiego ed eventualmente incentivare la  predisposizione di  “punti di accesso unico” ad una molteplicità di servizi, in grado di fornire all’utenza complessivamente considerata informazioni sulle strutture, le prestazioni e le condizioni di accesso alle stesse.

Peraltro, analogamente a quanto osservabile in altre realtà nazionali a livello europeo, anche nel nostro Paese sembra emergere una certa complementarietà tra i due sistemi: se il pubblico svolge un ruolo istituzionalmente e socialmente orientato a servire l’offerta di lavoro (per lo più con riferimento ai target d’utenza svantaggiati) e a favorire l’“occupabilità” degli individui, il privato tende per lo più a specializzarsi sulla funzione di intermediazione intesa in senso stretto e sul versante della domanda (servizi alle imprese), soddisfacendone le esigenze di lavoro “flessibile” e le richieste di qualifiche professionali più elevate e/o ad alto contenuto specialistico. Ciò appare coerente con la stessa natura dei soggetti in questione che vede il pubblico chiamato a perseguire una duplice vocazione, economica e sociale, cercando costantemente un  possibile equilibrio tra la connaturata tendenza ad orientarsi prioritariamente verso le fasce deboli o categoria d’utenza svantaggiate e la necessità di riposizionarsi in maniera competitiva su un mercato di natura “mista”, non potendo più godere della tradizionale privilegiata posizione monopolista. La vera sfida per il sistema pubblico del collocamento sta, infatti, nel riuscire a coniugare il carattere di pubblica utilità del servizio erogato con la finalità strategica di renderlo competitivo ed appetibile per una platea vasta e differenziata di utenti.

Conseguentemente, si rinvengano “soluzioni di compromesso”, dove pubblico e privato trovano reciproca convenienza ad interagire su una medesima fascia d’utenza, spesso legata a manodopera da impiegare in via temporanea: diversi sono i Centri per l’impiego che, per prassi consolidata, rendono disponibili le candidature raccolte alle Agenzie di somministrazione e viceversa, essendo tali agenzie  (“ex interinali”) associabili a veri e propri “datori di lavoro” laddove segnalino posti vacanti da parte delle proprie aziende-clienti e, conseguentemente, assumano i lavoratori da somministrare. Sotto tale profilo, si potrebbe trarre ispirazione da pratiche note da tempo in altri contesti europei, quali la Germania, dove “Personal Agencies” private, dietro corrispettivo pubblico, assumono e inviano in missione presso aziende utilizzatrici i lavoratori disoccupati, con l’obiettivo di collocarli stabilmente (in questo senso si parla di “Temp to Perm”); laddove ciò non fosse possibile, l’Agenzia è tenuta ad impegnarli in attività formative, percorsi di qualificazione professionale, o altre iniziative volte ad aumentarne le possibilità di occupazione. In altri casi, come in Belgio, la concorrenza tra pubblico e privato si limita ai servizi più avanzati (ad es. outplacement, assistenza nella predisposizione di piani di riduzione del personale e/o di ristrutturazione aziendale, bilancio di competenze, ricerca di  manodopera qualificata, consulenza personalizzata), in quanto servizi soggetti alle leggi di mercato e, pertanto, erogati a titolo oneroso (commercial services) anche da parte del pubblico. In realtà a noi più vicine quanto a constensto socio-econoimico, come la Spagna, le agenzie di collocamento private (che operano sotto lo stretto controllo dell’autorità pubblica – Instituto Nacional de Empleo) sono per lo più gestite da associazioni imprenditoriali, sindacati ed amministrazioni locali.

Senza dubbio, tuttavia, le esperienze più interessanti sono quelle che si avvalgono di un approccio integrato su più fronti:, non ultima la definizione di un rapporto sinergico di “coesistenza attiva” sul mercato del lavoro fra il pubblico e privato, a vantaggio dell’utenza complessivamente intesa. Meritano di essere citate alcune soluzioni adottate in diverse province del Nord Italia, dove sono stati avviati progetti che prevedono una differenziazione di funzioni a seconda dell’istituzione coinvolta: se il Comune gestisce gli “Sportelli Lavoro”, dedicati essenzialmente al servizio di prima accoglienza, alle Università viene, invece, affidato la funzione di inserimento lavorativo, per lo più mediante lo strumento dei tirocini o altre forme di avviamento professionale; le associazioni datoriali e sindacali ed i Centri di formazione sono, infine, competenti per quanto concerne i servizi più specialistici come l’orientamento, il bilancio di competenza, la gestione delle forme contrattuali atipiche, il supporto all’inserimento dei disabili, il sostegno al lavoro autonomo e all’autoimprenditorialità, la mediazione culturale.

Restano, peraltro, alcune importanti questioni aperte. In primo luogo, è chiaro che il concetto chiave che sembra dover ispirare il cambiamento è quello di qualità del servizio, di innalzamento degli standard di efficacia e di efficienza, di coinvolgimento operativo di tutti gli attori; ci si chiede, però, quale possa essere l’entità degli effettivi (non solo potenziali) vantaggi legati ad una strutturazione più articolata del mercato misto; quali modalità organizzative debbano essere sviluppate a livello centrale e decentrato della “rete di servizi al lavoro” e quale specifico ruolo, in tale contesto, debba ritagliarsi il soggetto pubblico. Al tempo stesso, vanno tenuti ben presenti gli inevitabili rischi connessi al processo di liberalizzazione del mercato dell’intermediazione, sopratutto in termini di scarsità delle risorse, presa in carico dei soggetti deboli e/o categorie svantaggiate, ridimensionamento del ruolo pubblico e possibili posizioni dominanti tra i fornitori privati del servizio.