di Serafino Negrelli – Professore di Sociologia dei processi economici e del lavoro, Università di Brescia
Le commissioni e i gruppi di lavoro promossi dalle confederazioni sindacali per la riforma degli assetti contrattuali previsti dall’accordo del 23 luglio 1993 sono in piena attività e dovrebbero far pervenire le loro proposte nel giro di un paio di mesi. Può essere quindi utile fare il punto della situazione, anche in considerazione del fatto che di tale possibile riforma se ne parla ormai da anni, senza peraltro effetti concreti.
I punti forti e i punti deboli dell’accordo del 1993 sono stati ampiamente delineati e discussi. Basterebbe richiamare le conclusioni della commissione per la verifica del Protocollo, presieduta da Giugni e composta da Bellardi, Biagi, Cella, D’Antona, Reboani e Tosi (Relazione finale del 23 dicembre 1997).
La Commissione aveva segnalato il raggiungimento degli obiettivi macro-economici (che hanno consentito l’ingresso nell’area dell’euro e una dinamica retributiva guidata dal tasso di inflazione programmata), ma gli insufficienti risultati a livello micro-economico. Del tutto insoddisfacente era ritenuto, in particolare, lo sviluppo della contrattazione decentrata, aziendale o territoriale, per il limitato grado di estensione, circa il 30% dei lavoratori, e per le erogazioni prevalentemente di tipo tradizionale, cioè non legate ai previsti parametri di produttività, qualità e redditività delle imprese. Per rilanciare il secondo livello contrattuale, la Commissione proponeva quindi di assegnarle una maggiore specializzazione funzionale, con possibilità di deroghe consensuali (sul modello tedesco delle “clausole di uscita”), e di risolvere il problema della efficacia generalizzata dei contratti anche per evitare le pratiche di concorrenza sleale e dei “contratti pirata”.
In quale misura gli attori delle relazioni industriali hanno preso in seria considerazione questi limiti e le relative raccomandazioni per superarli? Di fatto, i veti incrociati hanno indotto a non modificare nulla. Dapprima, la vertenza dei metalmeccanici mise a nudo le difficoltà di regolare il rapporto tra inflazione programmata ed effettiva con un modello di politica dei redditi pensato in un contesto di alta inflazione. Il Patto di Natale 1998 confermò quindi il modello e diede una indicazione generica di rafforzamento della concertazione decentrata, senza peraltro dire con quali strumenti e procedure. Il Governo Berlusconi sancì infine la crisi della concertazione, introducendo ulteriori non necessari elementi di tensione con l’ambigua scelta del dialogo sociale, di fatto “unilaterale”, espressa nel Libro Bianco del ministero del Lavoro.
Sono necessarie almeno tre condizioni perché si possa finalmente pervenire ad una riforma del modello contrattuale. La prima è che sia “oggettivamente” richiesta dal contesto esterno economico e sociale. Come sostiene Cella in un precedente intervento su Il diario del lavoro (20 settembre 2004), la struttura contrattuale non può essere manipolata a piacere dalle parti sociali. La possibilità che qualcosa cambi dovrebbe però essere favorita dalla evoluzione dei sistemi economici e produttivi che sempre più “richiedono” un certo adeguamento o aggiustamento della struttura contrattuale italiana. I patti sociali in gran parte dei Paesi europei si fondano sul “decentramento controllato” (vedi la rassegna promossa dall’Istituto Sindacale Europeo, a cura di G. Fajertag e Ph. Pochet, Social Pacts in Europe – New Dynamics, Etui/Ose, Bruxelles 2000). Lo sviluppo dei patti territoriali è stata una logica evoluzione dei grandi accordi sociali a livello macro. Una volta raggiunti gli obiettivi di stabilità economica previsti dal Trattato di Maastricht per l’integrazione europea e la moneta unica, hanno assunto maggior rilevanza nuovi obiettivi di crescita economica: innovazione e sviluppo delle imprese, dell’occupazione, delle infrastrutture economiche e sociali. E’ diventata quindi improrogabile la necessità di estendere effettivamente la concertazione sociale a livello decentrato per stimolare il cambiamento e lo sviluppo economico locale.
Questa mi sembra la novità più rilevante che coglie molto bene Accornero nel suo intervento su Il diario del lavoro (24 settembre 2004), dal titolo emblematico “Sviluppo locale e sistema contrattuale”.
Anche in Italia sono cresciute le iniziative di accordi collettivi a livello territoriale, con una sempre più estesa e attiva partecipazione degli attori di rappresentanza degli interessi imprenditoriali, sindacali, dei governi e delle comunità locali, con obiettivi abbastanza simili: dai patti territoriali ai contratti d’area, ai contratti di programma, ai patti per le città e regionali, agli accordi collettivi di distretto, di area o di filiera. Ma il relativo successo di questi accordi territoriali è stato largamente condizionato dalla crisi della concertazione a livello macro.
La seconda condizione per una riforma del modello contrattuale in tal senso risiede nella possibilità di pervenire ad un progetto unitario delle confederazioni sindacali. Il fatto che le commissioni ci stiano lavorando in maniera congiunta costituisce indubbiamente un segnale positivo, anche se le posizioni possono sembrare ancora molto distanti, frammentate e non sempre chiare e concrete. Si può tentare di analizzare quelle in apparenza più divergenti, rimandando agli specifici documenti per gli ulteriori approfondimenti.
La posizione ufficiale della Cgil (espressa dalla relazione Cantone al direttivo di fine settembre 2004) è favorevole ad una “inflazione prevedibile” in sostituzione di quella programmata, regole più ferree sui rinnovi contrattuali, distribuzione di parte della produttività di settore a livello di ccnl per i lavoratori non coperti dalla contrattazione decentrata, fiscalizzazione degli oneri sociali per i bassi salari e i lavori dequalificati. C’è apertura verso l’estensione della contrattazione territoriale, soprattutto di area, di filiera e di distretto (ma anche confederale per tutte le categorie, sui temi dello sviluppo locale e dei diritti generali) con la precisazione, non del tutto chiara, che “non sia né aggiuntiva né alternativa o contrapposta alla contrattazione aziendale” e che non sia svolta secondo il modello agricolo, giudicato negativamente.
La Uil (relazione Musi alla assemblea nazionale dei primi di settembre 2004), nel confermare la scelta politica della concertazione, chiede a sua volta specifiche “formule di garanzia” nel ccnl per erogare ai lavoratori interessati dalla contrattazione aziendale “un incremento salariale corrispondente alla media degli incrementi di produttività contrattati nelle aziende di categoria o di settore relative al territorio dove l’azienda stessa opera”. Mentre per i lavoratori che già sono coperti dalla contrattazione territoriale, il ccnl continuerà a definirne le modalità di erogazione.
In quale misura queste posizioni divergono dalle proposte della Cisl (relazione Santini sulle “Linee guida per la riforma degli assetti contrattuali”)? Sono realmente proposte con contenuti e obiettivi diversi oppure si tratta “solo” di differenze procedurali e di metodo, pur rilevanti, ma riconducibili a sintesi? Il punto maggiormente in discussione è, come noto, il ruolo del contratto nazionale e del rapporto tra questo e il livello decentrato. Per la Cgil, il ruolo del primo livello andrebbe rafforzato: oltre alla piena tutela dei salari rispetto all’inflazione, potrebbe anche distribuire produttività per i lavoratori delle aziende non coperte dalla contrattazione decentrata. Cisl e Uil sono invece più orientate ad un rafforzamento del ruolo di quest’ultima che, oltre alla piena distribuzione della produttività, potrebbe integrare la tutela dei salari rispetto all’inflazione, per recuperare l’eventuale differenza tra inflazione prevista e reale (sul modello del contratto dell’artigianato). Si fa anche riferimento al “salario equo” secondo l’art. 36 della Costituzione che sarebbe garantito dall’applicazione congiunta dei due livelli (con eventuali provvedimenti di efficacia erga omnes).
Sono proprio in netto contrasto tra loro queste due ipotesi? Se si analizzano con più attenzione, si potrebbe forse scorgere anche in questa, che appare come la divergenza fondamentale, qualche elemento comune. Innanzi tutto, nessuna della due ipotesi implica una modifica radicale dell’accordo del 1993, anzi entrambe vanno nella direzione indicata da Accornero di estendere il numero dei lavoratori tutelati proprio attraverso “la piena applicazione” dell’accordo stesso. In secondo luogo, anche la relazione Cantone ammette come prerogativa dei sindacati di categoria la possibilità di “decidere autonomamente le modalità con cui perseguire” gli obiettivi di tutela del potere di acquisto e di distribuzione della produttività. Se non interpreto male, entrambe le proposte lasciano quindi aperta la strada della piena autonomia del contratto di categoria di decidere funzioni e compiti del livello decentrato, ovvero non secondo forme di adeguamento automatico che sarebbero contrarie allo spirito dell’accordo del 1993 (in tal senso la soluzione di clausole di uscita migliorative, pur sempre decise a livello di categoria, potrebbe forse contribuire ad avvicinare le due ipotesi).
Dall’analisi comparata delle diverse proposte, emerge una certa convergenza su molti altri aspetti: sulla durata e sulla “razionalizzazione” dei contratti, oltre che sulle forme del contratto decentrato. In quest’ultimo caso, anche la Cisl come la Cgil chiede una contrattazione territoriale, di distretto e di settore, aggiungendovi il riferimento al contratto dell’artigianato con l’indicazione di una “soglia numerica”, ad esempio fino a 50 dipendenti, e con il rafforzamento dello strumento della bilateralità (non solo sulla distribuzione della produttività, ma anche su orari, inquadramento, formazione e mercato del lavoro), quale supporto per definirne modalità e criteri (previsto peraltro anche dalla commissione Giugni, ma utile anche per sostenere la contrattazione territoriale del settore metalmeccanico, rivendicata nelle piattaforme unitarie di categoria a Bergamo e a Cremona). Vi è infine una forte convergenza tra le diverse proposte rispetto alla “razionalizzazione organizzativa”, ovvero all’accorpamento dei contratti.
Sarà soprattutto questo obiettivo comune a creare probabilmente più difficoltà all’interno di ogni organizzazione. Si tratta di una strategia indispensabile per consentire un maggior ordine e controllo al centro, garantito il quale potrebbe essere più facile prevedere percorsi decentrati più spinti, anche grazie alle maggiori risorse rese disponibili. Senza investimenti adeguati nelle strutture sindacali decentrate, appare difficile rilanciare il secondo livello, un compito o un “problema” che riguarda essenzialmente il sindacato, come non ha mancato di ricordare il rappresentante di Federmeccanica. La razionalizzazione organizzativa al centro per dare dinamismo ai livelli decentrati dovrà però fare i conti, oltre che con prevedibili atteggiamenti di resistenza da parte delle strutture interessate dal cambiamento, con le tradizioni presenti nelle diverse categorie. Chi ha praticato prevalentemente il contratto aziendale, come le categorie dell’industria ma anche del credito, sarà forse più orientato a difendere il ruolo del contratto nazionale rispetto a chi ha sempre avuto interesse a potenziare il livello decentrato come nell’artigianato o nell’edilizia. Un discorso analogo riguarda la pubblica amministrazione, la cui contrattazione decentrata resta ancora stretta tra la centralizzazione burocratica e i vincoli finanziari, nonostante le riforme per una maggiore autonomia degli enti locali e regionali
Le altre proposte di riforma delle singole confederazioni sindacali sembrano creare meno problemi di composizione delle divergenze. L’ipotesi della Cisl di far riferimento alla inflazione europea sembra ragionevole e largamente condivisibile, essendo valida di fatto. La “pari cogenza” dei due livelli contrattuali è anch’essa implicita e prevista peraltro nel contratto dell’artigianato. Maggiori perplessità desta la richiesta di “esigibilità” della contrattazione decentrata, destinata a restare una proposta di difficile praticabilità, in assenza di un “obbligo” a contrattare nel sistema italiano di relazioni industriali.
Questa considerazione è collegata alla terza condizione necessaria per giungere ad una riforma del modello contrattuale: il confronto e l’accettazione da parte dell’attore imprenditoriale. Per quanto importante e innovativa, e con elementi estremamente interessanti e da considerare con più attenzione di quella finora ad essa dedicata, anche la proposta del contratto dell’artigianato non sembra ad esempio incontrare il pieno favore della Confindustria, oltre che di molti altri settori imprenditoriali e del sindacato. Il rapporto tra grandi e piccole imprese è all’origine delle cautele della principale organizzazione imprenditoriale, come sostiene Delvecchio (Il diario del lavoro, 26 ottobre 2004). Il contratto degli artigiani avrebbe infatti il limite di considerare a livello nazionale solo gli aumenti di paga base, contingenza, edr, mentre i contratti confindustriali si basano su medie convenzionali o di fatto già più elevate. Sarebbero quindi più accettabili le “clausole di uscita”, per contratti aziendali più favorevoli che “assorbirebbero” quelli nazionali. In quanto istituzione, la Confindustria sembra essere inoltre particolarmente attenta all’eventuale cambiamento di “autorità sindacale” sui salari, per il timore di perdere il tradizionale interlocutore a livello aziendale. Persiste infine una lettura tradizionale dell’accordo del 1993 riferito alla grande impresa, “l’unica ad avere le competenze necessarie per far nascere e sviluppare una cultura ricettiva del salario variabile in funzione della redditività” (Ibidem).
Nel suo bel libro-intervista, La lunga marcia della concertazione (Il Mulino, 2003), Giugni ricorda posizioni simili delle parti sociali che non avevano però impedito la firma dell’accordo del 1993. Da un lato la Confidustria orientata a escludere le piccole imprese dalla contrattazione aziendale, dall’altro la Cgil in difesa del contratto nazionale, la Cisl e la Uil a sostegno del maggior dinamismo della contrattazione decentrata. Posizioni che possono non essere in contraddizione tra loro neppure oggi se si accoglierà ancora la formula “né obblighi, né preclusioni”, una interpretazione sulla quale lo stesso Giugni sostiene che pure vi fosse accordo unanime tra le parti.
Ci sarebbe una quarta condizione, che esula però dai compiti più immediati delle commissioni confederali che stanno lavorando alla riforma degli assetti contrattuali: la posizione del governo. Siamo di fronte ad una situazione paradossale e anomala nella storia delle relazioni industriali: gli attori di rappresentanza degli interessi del lavoro e del capitale chiedono la concertazione sociale, verso la quale il Governo continua a manifestare invece la sua piena ostilità! Di solito si sono verificate situazioni opposte: Governi socialdemocratici e sindacati alleati per ridurre le prerogative imprenditoriali (nel caso della cogestione tedesca); Governi conservatori e associazioni imprenditoriali alleati per ridimensionare il potere sindacale (nei casi del Governo Thatcher nel Regno Unito e della amministrazione Reagan negli Usa). Pezzotta ha più volte richiamato questa quarta condizione, affermando giustamente che senza il terzo attore è difficile poter parlare di concertazione sociale, ma per risolvere questo problema non basta il lavoro delle commissioni, sembra necessario attendere in confronto elettorale.
Nel frattempo gli attori di rappresentanza sindacali e imprenditoriali devono però dimostrare di essere pronti ad una riforma del modello contrattuale basata ancora su un ampio consenso sull’obiettivo principale di politica dei redditi dell’accordo del 1993, il “decentramento controllato” della dinamica salariale. L’abbandono delle pratiche di concertazione sociale da parte del Governo Berlusconi ha denunciato essenzialmente l’incapacità di cogliere questo significato del coordinamento delle contrattazioni salariali e la sua importanza per il “rendimento” economico e sociale di un Paese.
