Nel Paese in cui negli ultimi anni è aumentato il numero dei nuovi reati perseguibili e la pressione sulla capienza delle carceri si fa sempre più insostenibile, cresce anche la consapevolezza del lavoro come strumento di rieducazione e di reinserimento sociale per detenuti ed ex detenuti. Molte le esperienze virtuose già in campo, da Trenitalia e Rete Ferroviaria Italiana a Webuild, per citare i big, ma anche quelle realizzate nella cooperazione sociale, il settore con le più alte quote di lavoratori detenuti. Il lavoro, dunque, come ponte con la vita fuori dal carcere e strumento di riscatto. Il tasso di recidiva, infatti, crolla fino al 2% per i detenuti che lavorano, mentre arriva al 70% per chi non ha tali opportunità. Senza dimenticare che l’inclusione lavorativa rappresenta una concreta applicazione dell’articolo 27 della Costituzione, che sancisce la finalità rieducativa della pena.
È in questo quadro che si inserisce il Comunicato congiunto tra l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) e il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) del 6 agosto 2026, che indica alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti come utilizzare gli strumenti previsti dalla normativa sugli appalti pubblici per favorire l’inserimento lavorativo di detenuti ed ex detenuti. Il documento dà seguito all’accordo interistituzionale sottoscritto da Anac e Cnel il 16 giugno 2025 nell’ambito del progetto “Recidiva Zero”, attraverso il quale il Cnel si è fatto promotore di iniziative legislative e istituzionali per investire nella formazione e nell’inclusione lavorativa dei detenuti ed ex detenuti. Con l’accordo, le parti si sono impegnate alla «predisposizione di atti tipo e provvedimenti a carattere generale rivolti alle stazioni appaltanti per favorire l’utilizzo, nell’ambito dell’applicazione del Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di clausole contrattuali volte a garantire l’inclusione lavorativa» di detenuti, soggetti ammessi a pene alternative ed ex detenuti.
Il punto di partenza è l’idea degli appalti pubblici come strumento non soltanto economico, ma anche sociale. Il legislatore europeo, attraverso le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, e quello italiano, con il decreto legislativo n. 36/2023 – il “Codice dei contratti pubblici”, appunto -, hanno valorizzato gli «appalti strategici», capaci di produrre utilità economiche, ambientali e sociali. Dentro questa logica viene collocato l’inserimento lavorativo di detenuti ed ex detenuti, collegato dal documento al reinserimento nella società e alla riduzione del rischio di recidiva.
Il documento, dunque, si presenta una guida applicativa per usare gli appalti pubblici a favore di una categoria già individuata dalla normativa come svantaggiata. Sul piano operativo, il documento individua diversi strumenti messi a disposizione delle amministrazioni. In primis, l’articolo 61 del Codice consente di riservare la partecipazione o l’esecuzione della gara a operatori economici e cooperative sociali il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone svantaggiate. È inoltre possibile riservare l’esecuzione, nell’ambito di programmi di lavoro protetti, a operatori che impieghino almeno il 30% di lavoratori svantaggiati.
Il cuore dell’iniziativa è però l’articolo 57. Per gli affidamenti di lavori e servizi diversi da quelli di natura intellettuale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono inserire nei bandi, negli avvisi o negli inviti specifiche clausole sociali, come requisiti necessari dell’offerta, per favorire tra l’altro l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o svantaggiate e la stabilità occupazionale. Secondo Anac e Cnel, in questo quadro possono trovare spazio anche clausole rivolte specificamente a detenuti ed ex detenuti.
Il documento propone, ad esempio, che l’aggiudicatario si impegni a destinare a detenuti ed ex detenuti una quota delle nuove assunzioni necessarie all’esecuzione dell’appalto, compatibilmente con la disponibilità di candidati in possesso dei requisiti professionali richiesti e secondo modalità concordate con i servizi pubblici e penitenziari competenti. La percentuale non è fissata in modo uniforme: deve essere definita in relazione alla singola gara e nel rispetto dei principi di libera concorrenza, proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione. Le clausole sociali non si applicano indistintamente a ogni affidamento: il Codice consente deroghe in ragione dell’oggetto, della tipologia o della natura del progetto e stabilisce che non vadano previste negli appalti di servizi di natura intellettuale e nelle forniture senza posa in opera.
Accanto alle clausole, l’articolo 57 consente anche meccanismi premiali. Il documento propone di attribuire punteggi alle imprese che impieghino detenuti o ex detenuti oltre l’eventuale soglia minima prevista dal bando, che si impegnino ad assumerne almeno un certo numero o che ne prevedano l’impiego per tutta la durata del contratto.
Tra i possibili criteri di valutazione vengono indicati anche la qualità dei programmi di formazione e aggiornamento, i percorsi di recupero sociale e inclusione lavorativa, i percorsi individualizzati per favorire occupazione stabile e sviluppo di competenze, oltre all’esperienza maturata dall’impresa in precedenti programmi e a quella del responsabile delle attività di coordinamento.
Un ulteriore canale è quello del Terzo settore: le pubbliche amministrazioni possono ricorrere, in alternativa agli strumenti del Codice dei contratti, alla co-programmazione e co-progettazione previste dall’articolo 55 del Codice del Terzo settore e alle convenzioni dell’articolo 56. Il documento suggerisce di utilizzare questi strumenti anche per favorire l’inserimento lavorativo e la stabilità occupazionale di detenuti ed ex detenuti, attraverso percorsi di accompagnamento individualizzati.
Anac e Cnel richiamano anche il quadro degli incentivi economici per le imprese che assumono detenuti ed ex detenuti. Tra le norme citate c’è la legge 22 giugno 2000, n. 193, la cosiddetta Legge Smuraglia, che prevede agevolazioni fiscali e contributive per favorire il lavoro dei detenuti. Il documento ricorda inoltre le disposizioni della legge 381/1991 e del decreto ministeriale 24 luglio 2014, n. 148. Le agevolazioni contributive previste per le cooperative sociali sono state estese anche alle aziende pubbliche e private che organizzano attività produttive o di servizi impiegando persone detenute o internate, anche ammesse al lavoro esterno. Per accedere ai benefici, il trattamento economico riconosciuto ai lavoratori non può essere inferiore a quello previsto dai contratti collettivi di lavoro.
Nel documento si sottolinea che questi incentivi possono rendere più sostenibile per le imprese l’assunzione di detenuti ed ex detenuti e, nell’ambito degli appalti, aumentare la possibilità di modulare l’offerta economica senza oneri aggiuntivi. Per le amministrazioni, invece, l’inclusione lavorativa viene collegata anche a possibili benefici sociali di lungo periodo, dalla professionalizzazione alla riduzione della recidiva.
Gli impegni assunti in gara, però, devono essere verificati: le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono chiamati a controllare la permanenza dei requisiti che hanno consentito il ricorso alle procedure riservate e il rispetto delle condizioni offerte dall’esecutore nella fase di esecuzione. Il rischio, infatti, è che sfoci in un’operazione di maquillage al di sotto della quale ancora una volta si nascondono situazioni di sfruttamento o violazioni delle normative di sicurezza. Per questo non si può appaltare tutto alla buona fede, ma a una seria e severa presa in carico dei controlli che in questo paese continuano a essere il grande vulnus del lavoro.
Elettra Raffaela Melucci
