Martedì 10 luglio 2007. – Presidenza del presidente della XII Commissione Mimmo LUCÀ. – Intervengono il sottosegretario di Stato per la salute Giampaolo Patta e il sottosegretario di Stato per il lavoro e la previdenza sociale Antonio Montagnino.
La seduta comincia alle 10.
Norme in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro.
C. 2636 Fabbri e C. 2849 Governo, approvato dal Senato.
(Seguito dell’esame e rinvio).
Le Commissioni proseguono l’esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 5 luglio 2007.
Mimmo LUCÀ, presidente, ricorda che nella seduta del 5 luglio scorso sono state svolte le relazioni ed è intervenuto il rappresentante del Governo.
Luigi FABBRI (FI) richiama preliminarmente i dati forniti dall’INAIL in riferimento all’incidenza degli infortuni sul lavoro, ricordando come in Italia vengano computati tra gli infortuni sul lavoro anche i cosiddetti infortuni «in itinere», cioè gli incidenti che occorrono nel percorso verso o dal luogo di lavoro: da questi dati, emerge una tendenza alla diminuzione degli infortuni sul lavoro nel corso dell’ultimo quinquennio. In Italia, si registrano infatti 3 mila infortuni ogni 100 mila occupati, con un’incidenza percentuale inferiore alla media registrata nella «Eurozona» e nell’Europa a 15 Stati. Alla luce di questi dati, ritiene che l’attenzione debba comunque rimanere molto elevata, ma che sia opportuno riportare il problema alle sue dimensioni reali, a fronte dell’enfasi, spesso eccessiva, degli organi di informazione. In materia di sicurezza sul lavoro, ritiene che siano valide ancora oggi le tre problematiche individuate dal compianto professor Marco Biagi: eccesso di regolazione e necessità di un riordino e di una semplificazione della normativa in materia; assenza di «buone prassi», specie nelle piccole e medie imprese; assenza di una disciplina adeguata alle caratteristiche peculiari del lavoro autonomo. Ricorda quindi i provvedimenti adottati in materia nella scorsa legislatura e, in particolare, lo schema di decreto legislativo che fu bloccato dall’opposizione delle regioni, specie di quelle governate dal centrosinistra, e i cui contenuti sono confluiti nella proposta di legge n. 2636, di cui è primo firmatario. In proposito, sottolinea le difficoltà connesse alla riconduzione della materia della sicurezza sul lavoro alla competenza legislativa concorrente di Stato e regioni, in base al nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione. Ricorda altresì come, sempre nella precedente legislatura, si sia provveduto alla riforma dei servizi ispettivi, in un’ottica di integrazione e coordinamento progressivi dell’azione dei vari soggetti competenti. Osserva quindi che il difetto fondamentale del disegno di legge n. 2849 consiste nel fatto che esso, a differenza dei provvedimenti predisposti nella passata legislatura, aggrava la proliferazione normativa, invece di adottare un approccio per obiettivi. Esso inoltre, a suo avviso, non garantisce il necessario monitoraggio condiviso tra le parti sociali sulla sicurezza sui luoghi di lavoro e non attribuisce la dovuta centralità agli investimenti sulla formazione e l’informazione. Rileva inoltre che il ricorso alle «buone prassi» deve naturalmente essere sostenuto e incentivato da un’efficace azione di controllo, ma le sanzioni anche eccessive, previste dal disegno di legge del Governo, non sono certamente sufficienti a risolvere il problema. Ritiene inoltre che il disegno di legge in esame denoti una certa diffidenza dell’attuale maggioranza verso la cosiddetta «bilateralità», alla quale crede debba invece essere riconosciuto un ruolo significativo sia nell’attività di controllo sia nella regolazione di dettaglio. Osserva quindi come la sanzione della sospensione dell’attività d’impresa appaia sicuramente eccessiva a fronte, per esempio, di ricorso eccessivo al lavoro straordinario e, comunque, del tutto inefficace nei cosiddetti settori «sommersi». Nel complesso, ritiene che il disegno di legge del Governo riveli un approccio formalistico ed eccessivamente incentrato sulle sanzioni, mentre dedica scarsa attenzione alle problematiche del lavoro autonomo. In conclusione, rileva come maggioranza e opposizione abbiano un atteggiamento culturale profondamente diverso in materia di sicurezza sul lavoro: infatti, mentre l’opposizione pone al centro dell’attenzione i temi della prevenzione e della formazione, l’attuale maggioranza sembra voler concentrare i propri interventi esclusivamente su un inasprimento dell’apparato sanzionatorio.
Antonino LO PRESTI (AN) rileva preliminarmente che sia la maggioranza sia l’opposizione non possono non condividere l’esigenza di procedere rapidamente ad una revisione della disciplina in materia di sicurezza sul lavoro: sotto questo profilo, lo spirito del disegno di legge del Governo è senz’altro condivisibile. Ritiene tuttavia che tale provvedimento, nonché l’accelerazione che Governo e maggioranza cercano di imporre al suo esame, siano dovuti più alla volontà di lanciare un segnale all’opinione pubblica che non all’intenzione di affrontare seriamente un problema così delicato e complesso. Da questo punto di vista, ritiene che anche il termine di nove mesi previsto per l’attuazione della delega di cui all’articolo 1 sia del tutto insufficiente. Un problema fondamentale consiste, a suo avviso, nella competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni in materia di sicurezza sul lavoro, in base al nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione: tale riparto di competenze riduce infatti sensibilmente l’efficacia dell’intervento legislativo statale in una materia nella quale, tra l’altro, la differenziazione della normativa su base regionale rischia di accrescere irragionevolmente gli oneri a carico delle imprese. Al riguardo, segnala anche il rischio di un contenzioso costituzionale tra Stato e regioni successivamente all’eventuale approvazione del disegno di legge in esame. Anche per queste ragioni, ritiene che la Commissione competente del Senato, nel corso dell’esame di questo provvedimento, avrebbe dovuto procedere all’audizione della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nonché ad acquisire il parere della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata. Dichiara quindi di condividere, in linea di principio, la piena estensione ai lavoratori autonomi della disciplina in materia di sicurezza sul lavoro, ma segnala il rischio che le nuove norme si limitino ad una ricognizione, e dunque ad una ripetizione, di norme già esistenti, che tuttavia si sono rivelate di difficile applicazione. Osserva inoltre che l’apparato sanzionatorio delineato nel disegno di legge del Governo appare generico ed eccessivamente aspro, mentre manca del tutto un sistema premiale a favore delle aziende più virtuose. Vi è il rischio, nel complesso, che il disegno di legge in esame aggravi l’eccesso di regolazione, senza affrontare i motivi della mancata applicazione di norme vigenti, quali ad esempio le disposizioni in materia di consulenza, formazione e informazione contenute nel decreto legislativo n. 626 del 1994. Segnala altresì che il disegno di legge del Governo prevede una razionalizzazione e una semplificazione degli adempimenti «meramente» formali, mentre bisognerebbe procedere a razionalizzare tutti gli adempimenti di carattere formale. Si domanda infine perché il Governo non abbia provveduto a reperire le risorse necessarie all’assunzione di tutti gli idonei al concorso per ispettori del lavoro, anziché soltanto di metà degli stessi.
Mimmo LUCÀ, presidente, precisa che i rappresentanti della Conferenza delle regioni e delle province autonome sono stati ascoltati nell’ambito dell’audizione svolta dalla competente Commissione del Senato lo scorso 10 maggio e che la Conferenza unificata ha espresso il proprio parere in data 29 marzo 2007.
Antonino LO PRESTI (AN), alla luce delle precisazioni fornite dal presidente, si riserva di integrare il proprio intervento sulla base delle posizioni assunte dalle regioni.
Luisa CAPITANIO SANTOLINI (UDC) reputa non positiva la forte accelerazione che Governo e maggioranza cercano di imprimere all’esame del provvedimento in titolo, attesa la complessità e la delicatezza della materia su cui verte. Dopo aver espresso le proprie perplessità in ordine ai criteri adottati per l’individuazione delle Commissioni competenti ad esaminare in sede referente il provvedimento in titolo, rileva che la delega conferita al Governo ai sensi dell’articolo 1 del disegno di legge n. 2849 risulta essere estremamente ampia e generica, il che appare tanto più preoccupante alla luce della scarsa affidabilità di cui il Governo ha dato prova in altre occasioni. Ritiene inoltre che tale disegno di legge contribuisca ad aggravare la proliferazione di norme in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro, intervenendo come se tale materia fosse caratterizzata attualmente da una situazione di vuoto normativo. Rileva altresì che l’apparato sanzionatorio, introdotto dal disegno di legge del Governo, non è di per sé sufficiente a risolvere il problema della sicurezza sul lavoro e ricorda, in proposito, come spesso siano proprio i lavoratori a mostrarsi poco inclini al rispetto delle prescrizioni volte a tutelare la loro sicurezza e incolumità. Osserva infine che, attesa la complessità della materia in discorso, non appare opportuno il conferimento di una delega legislativa al Governo.
Mimmo LUCÀ, presidente, fa presente che il gruppo di Forza Italia ha rinnovato la richiesta, avanzata nella precedente seduta, di convocare gli Uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti di gruppo, delle due Commissioni, al fine di rivedere l’organizzazione dei lavori per l’esame dei provvedimenti in discussione. Se non vi sono obiezioni, propone di convocare tale riunione alle ore 12.30 della giornata odierna.
Le Commissioni concordano.
Stefano PEDICA (IdV) fa presente che l’esame dei provvedimenti in oggetto costituisce un’importante occasione di incontro e riflessione su un fenomeno tanto drammatico quanto diffuso. L’urgenza di un intervento normativo in tale materia è resa evidente dal triste susseguirsi, anche in questi giorni, di gravissimi incidenti sul lavoro, molti dei quali mortali. Evidenzia come l’allarme sociale sia divenuto ormai diffuso a tal punto che anche il Presidente della Repubblica se ne è fatto interprete.
Auspica che l’iter dell’esame dei due provvedimenti possa concludersi con la necessaria celerità e che si giunga alla predisposizione di un testo quanto più possibile condiviso e, se necessario, migliorato.
La predisposizione, secondo il disegno di legge del Governo n. 2849, di un testo unico in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro concorrerà a rendere sicuramente più efficace ed organica la normativa vigente che, allo stato attuale, è costituita da diverse e assai stratificate norme che si sono succedute nel corso di diversi decenni.
La normativa che regola la materia non è di certo afflitta da un vuoto normativo ma, sicuramente, soffre di una grave frammentazione e stratificazione di discipline i cui «blocchi» principali sono costituiti da una serie di regolamenti risalenti agli anni Cinquanta e dalla normativa emanata negli anni Novanta. Fa presente che una tale stratificazione di norme certamente non favorisce un’applicazione puntuale ed agevole della normativa riguardante la sicurezza nei luoghi di lavoro.
Ritiene che il testo unico, da un’analisi del contenuto e della struttura organica indicata dal disegno di legge del Governo, in linea di massima, sarà idoneo a superare i limiti e le manchevolezze della disciplina vigente in materia di salute e sicurezza dei lavoratori, rispettando le competenze legislative costituzionalmente definite dall’articolo 117 della Costituzione che affida la materia della tutela e della sicurezza del lavoro alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni. A tale proposito fa presente che il disegno di legge del Governo, all’articolo 1, reca la norma di delega, individuando i principi e i criteri direttivi ai quali si deve attenere la normativa di dettaglio, che è rimessa alla potestà legislativa delle singole Regioni.
Per quanto riguarda i profili in materia di tutela della salute e della sicurezza, per i quali lo Stato si dovrebbe limitare a stabilire principi fondamentali, rileva come essi incidono in ambiti connessi con materie di legislazione esclusiva dello Stato, quali l’organizzazione e l’ordinamento amministrativo dello Stato e degli enti pubblici nazionali, l’ordinamento civile e penale ed il sistema tributario e contabile dello Stato.
Considerati la stratificazione della normativa vigente e l’obiettivo del Governo di adottare un testo unico semplificato ed organico, auspica un esame spedito e puntuale del disegno di legge n. 2849 che, grazie anche ai miglioramenti apportati in Senato, reputa idoneo ad assicurare un considerevole innalzamento del grado di sicurezza nei luoghi di lavoro.
Ritiene altresì meritevoli di considerazione anche gli sforzi operati dal disegno di legge del Governo per introdurre importanti novità volte ad accrescere la tutela dei lavoratori, tra le quali ricorda: il rafforzamento del ruolo del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza territoriale; l’introduzione della figura del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza del sito produttivo; l’introduzione dello strumento dell’interpello relativamente ai quesiti sull’applicazione della normativa in materia di sicurezza sul lavoro; l’obbligo di indicare specificamente i costi relativi alla sicurezza del lavoro nei contratti di somministrazione, di appalto e di subappalto.
Tra le iniziative particolarmente efficaci, introdotte con un emendamento del Governo in Assemblea presso il Senato, sottolinea l’impegno rivolto a contrastare in maniera efficace il fenomeno degli infortuni mortali attraverso l’assunzione, mediante l’utilizzo di graduatorie relative ad un concorso bandito nel 2004, di ispettori del lavoro non solo del ruolo amministrativo ma anche del ruolo tecnico, avendo questi ultimi le competenze più appropriate per verificare la effettiva messa in sicurezza dei luoghi di lavoro, nonché il rispetto di specifiche normative. Quest’ultime richiedono, per il controllo del livello di applicazione, accertamenti e valutazioni di natura tecnologica, sia relativamente ad aspetti dei processi produttivi rilevanti ai fini della tutela fisica dei lavoratori, sia relativamente alla rispondenza di macchine, strumentazioni ed impianti a precise disposizioni normative.
Sottolinea inoltre come sia significativa, nell’ottica della promozione di una vera cultura della sicurezza, la previsione di destinare gli introiti delle sanzioni pecuniarie ad interventi e campagne di informazioni.
Per quanto riguarda la proposta di legge n. 2636 dell’onorevole Fabbri che riprende, con alcune modifiche, i contenuti dello schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro (atto n. 479), presentato nella scorsa legislatura, ma ritirato dal Governo allora in carica, osserva come tale proposta di legge presenti diversi aspetti problematici in merito al riparto di competenze legislative previsto dal titolo V della parte seconda della Costituzione. Esprime poi ulteriori riserve in ordine al coordinamento con la normativa vigente, poiché la ricognizione normativa che la proposta di legge n. 2636 vorrebbe operare non appare completa, con conseguente rischio, data la consistente mole delle fonti normative che si è stratificata nel tempo, di una normativa contenente disposizioni discordanti o addirittura contrastanti tra loro, a discapito di un più alto grado di sicurezza nei luoghi di lavoro.
Francesco Paolo LUCCHESE (UDC) premette che le motivazioni alla base del provvedimento in titolo sono certamente rilevanti e, di per sé, condivisibili. Ricorda tuttavia che tale materia non è caratterizzata da una situazione di vuoto normativo, essendo stata organicamente disciplinata dal decreto legislativo n. 626 del 1994, di recepimento di direttive europee. Dopo aver rilevato come sia difficile distinguere i profili di sicurezza sui luoghi di lavoro da quelli relativi alla salute dei lavoratori, e come dunque sia stata opportuna la decisione di assegnare anche alla XII Commissione il provvedimento in esame, osserva che la disciplina vigente non risulta pienamente applicata. Al riguardo, ritiene che, prima di procedere ad una revisione di tale disciplina, sarebbe necessario approfondire i motivi che ne hanno ostacolato il funzionamento e la completa applicazione. Osserva peraltro che lo stesso Governo non sembra aver chiari i termini di tale revisione, come dimostra la vaghezza delle deleghe di cui all’articolo 1 del suo disegno di legge; quanto agli altri articoli del medesimo disegno di legge, essi contengono, a suo avviso, norme di importanza secondaria. Rileva infine che, per le ragioni anzidette, sarebbe utile che le Commissioni svolgessero alcune audizioni informali sul provvedimento in esame.
Daniele GALLI (FI) desidera innanzitutto sottolineare l’impegno del suo gruppo e di tutta l’opposizione per favorire un doveroso e aperto confronto, al fine di valorizzare, in relazione a un comune obiettivo, tutti gli elementi di possibile convergenza tra le forze politiche. L’obiettivo è di giungere al più presto alla definizione di un intervento normativo, che auspica condiviso, con le caratteristiche della concretezza e dell’efficacia. Evidenzia quindi che la proposta di legge n. 2636 Fabbri contiene, a differenza del disegno di legge n. 2849 del Governo, una disciplina immediatamente dispositiva e non una semplice delega in bianco all’esecutivo; inoltre essa prospetta contenuti che da un lato sono riconducibili ai principi del disegno di legge, dall’altro possono fornire utili indicazioni qualora le Commissioni volessero verificare la possibilità di addivenire all’elaborazione di un testo unificato nel quale, oltre alla delega legislativa, si affianchino delle norme precettive su aspetti preminenti, per i quali è urgente definire un quadro di regole e sui quali si manifesti la convergenza tra le forze politiche. Ritiene opportuno ricordare che nella scorsa legislatura il Governo aveva presentato lo schema di decreto legislativo n. 479, che non poté completare il proprio iter a causa di un forte conflitto con le regioni rispetto ad alcuni profili di competenza concorrente, che ritiene ad oggi ancora non superati. Ma è importante ribadire che il principio al quale il testo si ispirava era l’esigenza di evitare una eccessiva disarticolazione territoriale riguardo alle normative in materia di sicurezza sul lavoro: ne potrebbe infatti derivare un legittimo pregiudizio alla certezza della disciplina in materia e alle competenze degli organi di vigilanza. Un ulteriore nodo problematico del provvedimento è quello della rimodulazione dell’approccio complessivo agli adempimenti previsti dalle normative di sicurezza, rimodulazione volta a prospettare tali adempimenti più che sul piano meramente formale, su piani di concretezza e di sostanzialità, articolati per obiettivi, di cui l’attuazione andrebbe monitorata attraverso dei parametri di valutazione oggettivi ed efficaci, determinati d’intesa con le parti sociali tutte; ciò è importante affinché dette determinazioni non risultino sperequate: per questi aspetti ci si potrebbe avvalere dell’opera di coordinamento del CNEL. Il ruolo della bilateralità è un’altra questione cruciale relativa alla sicurezza sul lavoro, e deve essere valorizzata e tutelata più di quanto emerga dai contenuti del disegno di legge del governo. Non bisogna certo dimenticare il riassetto dell’apparato sanzionatorio, rispetto al quale occorre però un approccio equilibrato tra le parti che compongono il variegato sistema Italia, non condizionato da fattori di emotività, comprensibili alla luce dell’incremento nell’ultimo anno degli incidenti sul lavoro, purtroppo con una forte incidenza di quelli mortali, ma non condivisibili, perché rischiano di compromettere la razionalità e l’efficacia delle misure: occorre in particolare, a tal fine, che si presti doverosa attenzione al condivisibile principio contenuto tra quelli di cui all’articolo 1 del disegno di legge del Governo, che riguarda la differenziazione tra le sanzioni concernenti le violazioni meramente formali e quelle concernenti le violazioni di tipo sostanziale. Per quanto concerne i profili connessi all’adozione delle più opportune misure tecnologiche al fine di prevenire gli infortuni sul lavoro, è importante sottolineare che questo obbiettivo si può conseguire solamente attraverso una normazione di tipo «soft law», flessibile e permeabile al costante progresso e all’evoluzione tecnologico-scien-tifica. La proposta di legge n. 2636, che si contrappone in forma costruttiva alla disegno di legge del Governo, ripropone con degli aggiustamenti lo schema del già richiamato schema di decreto legislativo recante Testo unico delle norme di sicurezza del lavoro, predisposto nella scorsa legislatura ai sensi della delega conferita al governo con l’articolo 3 della legge n. 229 del 2003, che, come ricordato, non ha avuto seguito a causa le difficoltà nel superare i problemi di carattere costituzionale in materia di riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni. A suo avviso, comunque, le scelte contenute nel testo della proposta n. 2636 mantengono la loro piena validità e coerenza con le disposizioni costituzionali; inoltre esse sono adeguate al fine di pervenire finalmente al coordinamento e alla semplificazione di un sistema normativo estremamente complesso e sedimentato, al quale occorre assicurare concreta operatività ed efficacia, fatti che non si sono riscontrati negli ultimi anni. Tale inefficacia è il problema principale che il legislatore deve affrontare per garantire al sistema-paese regole chiare nonché l’applicazione e l’interpretazione condivisa delle stesse, al fine di tutelare il lavoratore e l’imprenditore sul piano di una corresponsabilità attiva. Bisogna evitare di ostinarsi, come fa il testo del Governo, ad affrontare la problematica della sicurezza sul lavoro essenzialmente con riferimento alle grandi imprese, scegliendo un approccio prescrittivo supportato da adempimenti di carattere formale, con un elevato livello di burocratizzazione; impostazione questa che si rivela del tutto inefficacie e dannosa nei confronti delle piccole e medie imprese, che sono essenzialmente il sistema produttivo italiano, fortemente decentrato ma fortemente motivato nel chiedere certezze normative e, nella piena tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, la certezza di non avere freni burocratici alla sua capacità di stare sui mercati internazionali. Bisogna mutare la filosofia del sistema normativo della sicurezza sul lavoro e, a suo giudizio, dare vita a un testo unificato la cui effettività nei confronti della piccola impresa sia garanzia di effettività anche nei confronti della grande impresa: il sistema normativo si deve connotare per certezza e semplicità quali presupposti per la sua applicabilità. A tale scopo, è essenziale un approccio concreto per obiettivi, con una logica di azione che tenga conto dei seguenti aspetti: in primo luogo, le funzioni pubbliche nel campo della sicurezza sul lavoro devono essere svolte con il concorso di tutte le parti sociali, applicando il principio della sussidiarietà, e traendo spunto dalle esperienze applicative delle bilateralità realizzate in settori come quelli artigianali e nell’edilizia; occorre altresì una graduale riduzione degli adempimenti e dei controlli (si presuppone ottenibile incentivando la bilateralità, con conseguenti risparmi di sistema e massima garanzia sul lavoro). Altro importante fattore, la cui risoluzione positiva deve essere punto essenziale di un provvedimento di legge in materia, riguarda l’esigenza di individuare delle modalità operative condivise dalle regioni, al fine di superare le cause che hanno prodotto uno smisurato contenzioso innanzi alla Corte costituzionale. Sarebbe errato, e produrrebbe effetti estremamente dannosi, accreditare l’idea di una disciplina differenziata su base territoriale. Si rende pertanto indispensabile, anche per evitare l’effetto della differenziazione applicativa sul territorio nazionale, garantire uniformità applicativa della normativa sulla prevenzione, e, nell’ambito del coordinamento, va garantito il diritto di interpello, nei termini già previsti dalla legislazione vigente, al fine di venire incontro agli operatori chiamati ad applicare la norma e a coloro che devono vigilare. Come già evidenziato, richiama l’attenzione delle Commissioni sulla necessità di introdurre disposizioni immediatamente precettive: l’idea di limitarsi al semplice varo di una delega al Governo, che potrebbe protrarsi fino a diciotto mesi, contraddice l’esigenza fortemente richiamata da più parti, e in sedi istituzionali autorevolissime, di disporre prontamente un insieme di norme in grado di incidere efficacemente sul fenomeno degli infortuni sul lavoro. A tal fine, occorre introdurre norme immediatamente applicabili per quanto riguarda la disciplina delle bilateralità, del coordinamento delle funzioni di vigilanza, nonché in materia di sanzioni. È necessario evidenziare in questa sede il dissenso unanime delle organizzazioni datoriali nei confronti dei principi per l’esercizio della delega contenuti nel disegno di legge del Governo, in quanto questi ultimi non sono tali da assicurare sanzioni proporzionate alla responsabilità e al danno prodotto a seguito delle violazioni della norma, e questo potrebbe indurre l’effetto indesiderato di incoraggiare il lavoro sommerso. Emerge anche la necessità di introdurre come disposizioni immediatamente precettive le norme relative ai profili della formazione, dell’informazione e dell’incentivazione dei comportamenti virtuosi, sul modello del «bonus malus» applicato dall’INAIL ai premi assicurativi. Inoltre, per l’attuazione del provvedimento, occorre fare chiarezza sull’effettiva disponibilità di risorse pubbliche per sicurezza e prevenzione: la misura delle risorse indicherà senza dubbi la reale volontà del Governo di fare fronte alle problematiche del lavoro. Ulteriori motivi di perplessità derivano dalla eccessiva ampiezza dei termini fissati per l’esercizio della delega e per il contenuto del provvedimento, che non si allontana da una logica basata su regole spesso formali e sulle connesse sanzioni, anziché fondarsi su un nuovo, auspicabile approccio per obiettivi, partendo da un sistema di monitoraggio concordato tra Stato, regioni e parti sociali tutte, in funzione di un orientamento improntato alla programmazione delle politiche attive di prevenzione e sul principio di sussidiarietà. Servirebbe un’impostazione innovativa, imperniata sui seguenti strumenti: quello dell’informazione; il potere di disposizione esercitato dai servizi ispettivi a sostegno delle «buone pratiche»; l’incentivazione del ravvedimento operoso; la valorizzazione degli organismi bilaterali costituiti dalle parti sociali ed infine il diritto di interpello, che contribuisce a fornire interpretazioni certe della disciplina vigente. Su questi temi, il disegno di legge proposto dal Governo è fortemente lacunoso, non sorretto da appropriate risorse finanziarie da investire per la sicurezza sui luoghi di lavoro o a sostegno dei datori di lavoro nello sforzo di adeguamento delle loro strutture, in particolare per le piccole imprese; inoltre l’apparato sanzionatorio appare sproporzionato e inidoneo, tendente sempre a garantire la grande impresa e fortemente punitivo per le piccole imprese e per il lavoro autonomo. Ciononostante, auspica che nel corso dell’esame si possa convenire sull’ineluttabilità di un testo unificato ampiamente condiviso.
Domenico DI VIRGILIO (FI), prima di concentrarsi sugli aspetti di carattere strettamente sanitario, svolge alcune considerazioni di natura preliminare, sottolineando la delicatezza e la complessità del provvedimento in titolo. Osserva quindi che esso si inserisce in un contesto caratterizzato non già da un vuoto normativo, come invece sembra presupporre il disegno di legge del Governo, quanto piuttosto da una disciplina non pienamente applicata. Evidenzia quindi la necessità di un esame approfondito, adeguato alla complessità del provvedimento e aperto al contributo dell’opposizione e, in particolare, al recepimento dei contenuti della proposta di legge n. 2636 Fabbri. Passando agli aspetti sanitari e, specificamente, alle norme volte ad assicurare la tutela della salute in tutti gli ambienti di lavoro, sottolinea l’opportunità che i controlli siano affidati a medici specialisti di medicina del lavoro. Evidenzia altresì l’esigenza che i controlli si facciano più incisivi nei casi di esposizione del lavoratore al contatto con sostanze pericolose o nocive, casi che, comunque, devono essere quanto più possibile circoscritti. Auspica infine che le Commissioni pervengano all’elaborazione di un testo condiviso, con tempi di esame adeguati e in un clima costruttivo, se necessario anche valutando l’opportunità di una posticipazione dell’inizio dell’esame da parte dell’Assemblea.
Enrico FARINONE (Ulivo) rileva innanzitutto come il fenomeno degli infortuni sul lavoro rappresenti un problema di estrema gravità e come i dati relativi a tali infortuni permangano drammaticamente elevati, nonostante qualche modesto cenno di miglioramento. Ritiene pertanto che sia necessario procedere ad adeguare la normativa in materia, ma nega che sia in atto un tentativo di particolare accelerazione da parte del Governo o della maggioranza. Il Governo intende infatti, semplicemente, portare a termine un percorso iniziato nei primi mesi della legislatura. In proposito, osserva che, presso il Senato, le problematiche connesse al provvedimento in titolo sono state oggetto di particolare approfondimento. Riconosce che la materia non è caratterizzata da una situazione di vuoto normativo, ma ritiene che ciò renda tanto più preoccupante il permanere di una situazione particolarmente critica. Osserva altresì che la predisposizione di un sistema sanzionatorio adeguato è importante al fine di far maturare una cultura della sicurezza sui luoghi di lavoro. Rileva infine che, su materie come questa, le considerazioni relative ai costi per le imprese delle misure che si intende introdurre non appaiono decisive.
Mimmo LUCÀ, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 12.
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI
L’ufficio di presidenza si è riunito dalle 12.30 alle 12.55.
ATTI DEL GOVERNO
Martedì 10 luglio 2007. – Presidenza del presidente Gianni PAGLIARINI.
La seduta comincia alle 14.05.
Proposta di nomina della dottoressa Amalia Ghisani a presidente dell’ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo.
Nomina n. 42.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame della proposta di nomina.
Emilio DELBONO (Ulivo), relatore, ricorda che la dottoressa Amalia Ghisani ricopre attualmente il ruolo di presidente dell’ente nazionale di previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo (ENPALS). Fa presente che si tratta di una personalità ben nota sia al mondo sindacale sia al mondo degli enti previdenziali, avendo già ricoperto in tali contesti incarichi che danno garanzia di professionalità. Sottolinea quindi che la dottoressa Ghisani ha fatto parte dal 30 giugno 1995 al 14 agosto 1999 del Consiglio di Indirizzo e Vigilanza dell’INPS; dal 17 maggio 2002 al 29 maggio 2003 ha ricoperto il ruolo di Commissario straordinario dell’ENPALS, rivestendo l’incarico di presidente dello stesso ente dal 29 maggio del 2003 al 29 maggio 2007. In relazione agli incarichi nel mondo sindacale, fa presente che la dottoressa Ghisani ha ricoperto il ruolo di segretario confederale CISL dal 30 settembre 1994 al 16 maggio 2002 con delega sulle politiche sociali. Conclude evidenziando come la presidenza della dottoressa Ghisani all’ENPALS abbia garantito una gestione equilibrata dell’ente. Ritiene pertanto opportuna una riconferma dell’incarico di presidente dell’ENPALS, anche in vista del riordino degli enti previdenziali.
Gianni PAGLIARINI, presidente, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 14.10.
SEDE CONSULTIVA
Martedì 10 luglio 2007. – Presidenza del presidente Gianni PAGLIARINI.
La seduta comincia alle 14.10.
DL 81/07: Disposizioni urgenti in materia finanziaria.
C. 2852 Governo.
(Parere alla V Commissione).
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame del provvedimento in oggetto.
Teresa BELLANOVA (Ulivo), relatore, rileva che il decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria, dispone l’utilizzo delle maggiori entrate nette rispetto alle previsioni di bilancio 2007 (cd. extra-gettito) al fine di fare fronte ad alcune urgenti situazioni di sofferenza sul lato della spesa, suscettibili di generare difficoltà operative per la amministrazioni centrali e gli enti locali, di garantire la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali di pace e di aiuto umanitario e di intervenire a sostegno di alcuni settori dell’economia.
Con riferimento agli interventi incidenti su ambiti di competenza della Commissione, richiama in primo luogo l’articolo 5 recante misure in materia pensionistica con cui, come evidenziato nella relazione illustrativa, si intende dare attuazione agli impegni assunti dal Governo in materia pensionistica in sede di confronto con le parti sociali nell’ambito del tema «crescita ed equità». Più in dettaglio, il comma 1 dell’articolo stabilisce che, per l’anno 2007, nel limite dello stanziamento di 900 milioni di euro, si provvede all’incremento dei trattamenti pensionistici per i titolari di uno o più trattamenti pensionistici a carico dell’Assicurazione generale obbligatoria (A.G.O.) e delle forme sostitutive ed esclusive della medesima, gestite da enti pubblici previdenziali, nonché delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi e dei lavoratori delle miniere, cave e torbiere, il cui importo complessivo annuo, al netto dei trattamenti di famiglia, non superi la soglia massima determinata dal decreto interministeriale di cui al comma 2. Tale comma 2 dispone infatti che, con un decreto del Ministro del lavoro, adottato di concerto con il Ministro dell’economia entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge, si provveda a stabilire i criteri di determinazione dell’incremento dei trattamenti pensionistici e le modalità e i termini di corresponsione.
Fa notare come nella relazione illustrativa si precisi che la definizione concreta dell’intervento è rimessa ad un decreto interministeriale che, nel rispetto dei tempi rapidi per corrispondere con la necessaria tempestività ed urgenza ad un primo intervento di adeguamento mirato ai trattamenti pensionistici di importo basso, consenta di individuare, con le parti sociali, criteri e modalità condivise e, dunque, la platea dei destinatari e la misura del beneficio.
Il comma 3 dispone, a decorrere dall’anno 2008, l’istituzione nello stato di previsione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale di un Fondo per il finanziamento di una serie di interventi in materia previdenziale, nel limite complessivo di 1.500 milioni di euro annui. In particolare il Fondo servirà a finanziare i seguenti interventi: incremento dei trattamenti pensionistici bassi, nonché miglioramento del meccanismo di perequazione per le pensioni di importo non superiore a cinque volte il trattamento minimo mensile vigente nell’A.G.O.; misure agevolative relative al riscatto degli anni del corso legale di laurea e alla totalizzazione dei periodi assicurativi maturati presso diverse gestioni previdenziali, rivolte, in particolare, ai soggetti per i quali si applichi in maniera integrale il metodo contributivo di calcolo della pensione, al fine di migliorare la misura dei trattamenti pensionistici. Sottolinea come nella relazione illustrativa si osservi che tali misure miglioreranno i trattamenti pensionistici di un’ampia platea di soggetti tra i quali, in particolare, i giovani in quanto più direttamente interessati, da un lato, dal regime contributivo, e dall’altro dai processi di modifica del mercato del lavoro e dalle nuove tipologie flessibili, ovvero non standard, di lavoro.
Osserva poi che il comma 1 dell’articolo 7, relativo alle integrazioni di alcune autorizzazioni di spesa per complessivi 764,2 milioni nel 2007, prevede l’integrazione pari a 1,1 milioni per il funzionamento dell’ARAN per il 2007, ai sensi dell’articolo 46 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, a norma del quale, per la sua attività, l’ARAN si avvale sia delle risorse derivanti da contributi posti a carico delle singole amministrazioni dei vari comparti, sia di quote per l’assistenza alla contrattazione integrativa e per le altre prestazioni eventualmente richieste.
Richiama quindi l’articolo 13 che dispone la concessione di anticipazioni di tesoreria, nella misura del 30 per cento delle somme relative ad autorizzazioni di spesa previste dalla legge finanziaria 2007 e indicate nell’elenco 1 della stessa legge. Si tratta delle autorizzazioni di spesa per il finanziamento di interventi, indicati nello stesso elenco 1, alimentate con le risorse del cosiddetto Fondo TFR istituito dalla legge finanziaria per il 2007 e – nei limiti dell’accertamento di esse – accantonate in attesa della decisione delle autorità statistiche comunitarie circa la compatibilità delle norme relative al trattamento contabile del Fondo e al suo utilizzo. Tali anticipazioni di tesoreria sono autorizzate su richiesta delle amministrazioni competenti e sono dunque destinate al finanziamento dei singoli interventi indicati nel citato elenco 1. La concessione di anticipazioni di tesoreria indicata è prevista nelle more del perfezionamento del procedimento volto all’accertamento trimestrale delle risorse del Fondo, di cui all’articolo 1, comma 759 della citata legge finanziaria 2007.
A tale proposito, fa presente che, poiché l’utilizzo delle risorse del. Fondo TFR è subordinato alla decisione delle autorità statistiche comunitarie sulla compatibilità con la disciplina contabile europea delle norme sul funzionamento del Fondo, non risulta chiaro se la concessione dell’anticipazione è comunque subordinata alla predetta decisione o se invece possa avvenire indipendentemente da essa.
Richiama infine il comma 1 dell’articolo 15 che stanzia 12 milioni di euro per il 2007 per le misure di accompagnamento collegate agli interventi di interruzione obbligatoria dell’attività di pesca, riservando 7 milioni di euro per i contributi ai marittimi imbarcati sui pescherecci colpiti nel corso del 2007 da un provvedimento di fermo-pesca. La norma precisa che i contributi ai marittimi «sono riconosciuti nei limiti previsti dalla normativa comunitaria», con ciò facendo riferimento, secondo quanto afferma la relazione illustrativa, all’applicazione degli aiuti de minimis per il settore della pesca.
Conclude riservandosi di formulare la proposta di parere al termine del dibattito.
Gianni PAGLIARINI, presidente, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.
Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2008-2011.
Doc. LVII, n. 2.
(Parere alla V Commissione).
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame del provvedimento in oggetto.
Emilio DELBONO (Ulivo), relatore, sottolinea che il documento di programmazione economico finanziario (DPEF) relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2008-2011, si pone in continuità con il DPEF dello scorso anno e consente un primo bilancio sul raggiungimento degli obiettivi indicati da quel DPEF. Il documento in esame consente di superare l’intreccio tra la bassa crescita economica, il mancato controllo dei conti della finanza pubblica e il crescente disagio sociale. Con riferimento al primo elemento, fa presente che nel documento si registra una ripresa della crescita economica con un aumento del 2 per cento nel 2007 e con un aumento superiore del 2 per cento nel 2008. Sottolinea quindi come l’aumento della produttività e il conseguente aumento del tasso di occupazione consentano di arrivare ad una crescita del 3 per cento a partire dal 2009.
Quanto poi al secondo elemento, evidenzia il dato positivo dei conti pubblici riportato nel documento in esame. Si tratta di un dato che consente di replicare a coloro che sostenevano la necessità, in primo luogo del risanamento, e in secondo luogo dello sviluppo economico. A tale proposito fa notare come l’indebitamento netto sia passato dal 4.4 per cento del 2006 al 2,5 per cento del 2007 e si ipotizzi che passi al 2,2 per cento nel 2008, all’1,8 nel 2009 e all’1,1 per cento nel 2011. Sottolinea quindi che il debito pubblico tornerà sotto il 105 per cento rispetto al PIL nel 2008 e che si attesterà intorno al 95 per cento del medesimo PIL entro il 2011. Fa poi presente la crescita del tasso di occupazione pari allo 0,4 per cento nel 2007 e allo 0,8 per cento nel 2008 con conseguente decremento del tasso di disoccupazione, che passerebbe dal 6,4 per cento del 2007 al 6,2 per cento del 2008 e al 5,7 per cento entro l’anno 2011.
Rileva che la crescita del PIL, pari al 2 per cento nel 2007, è sostenuta soprattutto dalla domanda interna, soprattutto dalle famiglie, nonchè dalle esportazioni e dal recupero della produttività. Sul costo del lavoro per dipendente rileva che si registra una crescita del 2,3 per cento nel 2007, a fronte di una crescita dell’1,2 per cento per unità di prodotto nello stesso anno (contro il 2,3 per cento del 2006).
Con riferimento alla economia globale sottolinea come, a fronte dell’aumento della crescita economica negli Stati Uniti intorno al 2,1 per cento nel 2007, si registri un aumento del 2,6 per cento nell’area euro. Richiamando poi il tasso di crescita dei Paesi più industrializzati negli anni 2008-2011 (+ 2,6 per cento l’anno), osserva che il documento in esame individua cinque obiettivi in materia di politica del lavoro: contrasto al lavoro sommerso, rafforzamento dell’azione volta a prevenire gli infortuni sul lavoro assicurando il rispetto della normativa sulla salute e sulla sicurezza sul lavoro; promozione del lavoro subordinato a tempo indeterminato, quale principale tipologia di lavoro, da un lato attraverso misure di incentivazione della medesima tipologia di lavoro, e dall’altro contrastando il ricorso improprio a forme contrattuali non standard con particolare riferimento alle collaborazioni a progetto, come avvenuto con apprezzabili risultati nel settore dei call center; rilancio delle politiche del lavoro in funzione proattiva, mediante l’azione coordinata ed integrata dei centri per l’impiego, delle politiche formative e degli ammortizzatori sociali; interventi mirati in favore dei soggetti appartenenti alle fasce più deboli del mercato del lavoro, cioè le donne, i giovani e i lavoratori ultracinquantenni. Con riferimento alla categoria delle donne, il Governo preannuncia una serie di azioni mirate per promuovere l’occupazione femminile, al fine appunto di incrementare non soltanto il relativo tasso di occupazione (soprattutto nel Sud), ma anche la qualità dell’occupazione medesima. Difatti il tasso di occupazione femminile in Italia, uno dei peggiori in ambito europeo (addirittura pari solamente al 30 per cento circa nel Mezzogiorno), costituisce uno degli ostacoli principali per l’effettiva realizzazione della parità tra generi, oltre che di un maggiore tasso di crescita. Pertanto viene preannunciato un piano straordinario per l’occupazione femminile e l’accesso alle carriere e all’impresa, che non può prescindere da un quadro di riconoscimento dei diritti, tra cui la tutela della maternità soprattutto per quelle lavoratrici precarie che sono attualmente prive di ogni tipo di tutela.
Il DPEF in esame assicura un’attenzione anche alle problematiche lavorative dei giovani, che sono i più interessati dalle forme di lavoro flessibile, anche attraverso azioni che siano in grado di migliorarne le tutele e le prospettive pensionistiche. Al riguardo, ricorda che il decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, attualmente in fase di conversione presso la Camera dei deputati (A.C. 2852), all’articolo 5 reca misure agevolative relative al riscatto del corso legale di laurea e alla totalizzazione dei periodi assicurativi maturati presso diverse gestioni previdenziali, rivolte, in particolare, ai soggetti per i quali si applichi in maniera integrale il metodo contributivo di calcolo della pensione, al fine di migliorare la misura dei trattamenti pensionistici. Il documento evidenzia inoltre che i giovani, essendo più interessati dal lavoro flessibile, sono spesso privi di tutele contro la disoccupazione, poiché gli ammortizzatori sociali sono strutturati per un modello di mercato del lavoro basato sul rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato.
Con riferimento agli interventi in materia di previdenza, il documento si pone in coerenza con quanto previsto dal decreto-legge n. 81 del 2007, prevedendo lo stanziamento dal 2008 di 1 miliardo di euro annui, che si aggiungono agli 1,5 miliardi annui già previsti dallo stesso decreto-legge n. 81/2007 (per un totale di 2,5 miliardi annui), da ripartire nel seguente modo: 700 milioni per gli ammortizzatori sociali, di cui 600 milioni per i trattamenti diretti ed i contributi figurativi (300 milioni per i giovani) e 100 milioni per politiche attive del lavoro per i giovani; 300 milioni per incrementare il salario produttività nella contrattazione decentrata e per gli straordinari. Sottolinea al riguardo come il DPEF precisi che eventuali ulteriori risorse per la previdenza dovranno essere reperite all’interno dello stesso settore previdenziale.
In termini di incidenza della spesa pensionistica sul PIL, i valori indicati nel DPEF risultano i seguenti: 14,0 per cento nel 2006, 14,0 per cento nel 2007, 13,9 per cento nel 2008, 13,8 per cento nel 2009, 13,8 per cento nel 2010, 13,7 per cento nel 2011. La spesa per pensioni, dunque, anche per effetto dei risparmi conseguenti alla legge n. 243/2004 registra, a legislazione vigente, un andamento leggermente crescente fino al 2007, per poi decrescere fino al 13,7 per cento nel 2011: si tratta di valori che tengono pertanto conto dell’ entrata in vigore della cosiddetta «legge Maroni». Non si indicano quindi nel documento le modalità attraverso cui si intende superare le conseguenze dell’abolizione del cosiddetto scalone.
Conclude con riferimento al tema della pubblica amministrazione. Evidenzia a tale proposito che il documento in esame pone in rilievo come il Governo, attraverso il memorandum sul lavoro pubblico, firmato con i sindacati maggiormente rappresentativi, intenda creare una connessione tra la modernizzazione del settore pubblico e gli obiettivi relativi allo sviluppo del paese ed a una maggiore efficienza dei servizi offerti ai cittadini. Per il miglioramento della qualità dei servizi e della produttività dei dipendenti, si ritiene che occorra riformare l’organizzazione del lavoro su basi meritocratiche, tramite la valutazione delle prestazioni e della professionalità, occorra porre in atto una gestione degli uffici che ottimizzi le risorse disponibili, nonché occorra attribuire un ruolo prioritario ai processi di innovazione tecnologica. Per raggiungere gli obiettivi individuati nel Memorandum, secondo quanto evidenziato nel DPEF, occorre porre in essere provvedimenti di riorganizzazione della P.A. (consistenti nel reclutamento sistematico del personale della pubblica amministrazione, la formazione e la mobilità intercompartimentale, previo accordo con le parti sociali), i quali, allo stesso tempo, dovranno promuovere nei confronti della dirigenza la valutazione della prestazione e dei risultati.
Lorenzo BODEGA (LNP) prende atto di quanto evidenziato dal relatore soprattutto con riferimento agli indirizzi recati dal DPEF in esame in ordine alle categorie dei lavoratori più deboli. Dopo avere richiamato i cinque obiettivi in materia di politiche di lavoro evidenziati nel documento, richiama la fase del rinnovo dei contratti del settore pubblico che, secondo il DPEF in esame, costituirà lo strumento attraverso cui verranno concretizzate le nuove politiche definite nel Memorandum. Evidenzia come, secondo le stime della Corte dei Conti, la spesa per il pubblico impiego si attesti intorno ad una percentuale che supera le previsioni (9 per cento a fronte della previsione del 4 per cento). Ritiene pertanto che il rischio di uno sforamento del dato previsionale possa ripetersi ulteriormente e che i dati positivi relativi al quadro economico complessivo, evidenziati dall’onorevole Delbono, non risultano in linea con i dati relativi alla spesa per il pubblico impiego. Conclude auspicando che l’indirizzo in ordine al riscatto degli anni di laurea non risponda esclusivamente ad una esigenza di cassa.
Gianni PAGLIARINI, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame al altra seduta.
La seduta termina alle 14.40.
