(Dal Resoconto Sommario)
230a Seduta
Presidenza del Presidente
ZANOLETTI
La seduta inizia alle ore 15,15.
IN SEDE REFERENTE
Schema di decreto legislativo recante: “Attuazione della delega per la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, di cui all’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (n. 336)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 8, comma 3, della legge 14 febbraio 2003, n. 30. Seguito e conclusione dell’esame. Parere favorevole con condizioni e osservazioni.)
Si riprende l’esame sospeso nella seduta di ieri.
Il PRESIDENTE ricorda che nella seduta di ieri il relatore Tofani ha illustrato uno schema di parere favorevole, con condizioni e osservazioni, sul provvedimento in titolo. Dà quindi la parola al relatore, che ha preannunciato la presentazione di una modifica del testo della prima condizione, riguardante la sostituzione, agli articoli 4, comma 1, e 5, comma 1, della parola “sentiti”, riferita ai direttori territoriali degli enti previdenziali, con le altre “previa consultazione”.
Il senatore TOFANI (AN) fa presente che il testo della condizione contenuta nello schema di parere da lui illustrato nella seduta di ieri, ora ricordato dal Presidente, si proponeva di rendere più stringente l’obbligo di consultazione delle direzioni territoriali degli enti previdenziali da parte delle direzioni regionali e provinciali del lavoro. La soluzione da lui originariamente individuata appare tuttavia non del tutto idonea ad esplicitare tale intento e, pertanto, ha ritenuto di riformulare la condizione relativa agli articoli 4 e 5 nel testo di cui dà lettura:
“Con riferimento agli articoli 4 e 5 occorre che, nell’ambito della funzione di coordinamento operativo, siano previste adeguate forme di consultazione obbligatoria delle Direzioni degli enti previdenziali, delle cui risultanze le competenti Direzioni del lavoro tengano conto ai fini dell’assunzione delle decisioni di loro spettanza”.
Con tale riformulazione – precisa il relatore – dovrebbe essere più puntualmente espressa l’esigenza di pervenire ad un effettivo coinvolgimento delle strutture territoriali degli enti previdenziali nel coordinamento dell’attività di vigilanza, fermo restando che al legislatore delegato spetterà il compito di tradurre un tale principio in norma legislativa.
La senatrice PILONI (DS-U) osserva che lo schema di parere predisposto dal relatore, con la modifica da ultimo illustrata, raccoglie gran parte delle osservazioni emerse nel corso del dibattito in Commissione e delle consultazioni informali con le parti sociali e gli enti previdenziali: in tal senso, la riformulazione della prima condizione di cui ha testé dato lettura il relatore rafforza l’indicazione di garantire l’autonomia degli enti previdenziali nell’ambito del coordinamento dell’attività di vigilanza. Sarebbe stato però opportuno pervenire anche alla proposta di soppressione dell’articolo 11, che, oltre a presentare profili di eccesso di delega, introduce una forma di conciliazione, in aggiunta a quelle già previste dal Codice di procedura civile e dai contratti collettivi, che ha però la caratteristica di prevedere soltanto in via facoltativa l’assistenza delle associazioni o organizzazioni sindacali, ponendo pertanto le premesse affinché risulti ulteriormente indebolita la posizione del lavoratore. Qualora non si intenda accedere all’ipotesi di sopprimere l’articolo 11, la senatrice Piloni propone di integrare l’osservazione riferita al comma 6 dell’articolo 11 aggiungendo, in fine, le seguenti parole: “inoltre, essendo la conciliazione monocratica possibile solo in relazione a diritti disponibili appare improprio il riferimento (nell’articolo 11, comma 4) ai contributi previdenziale e assicurativi, configurandosi questi ultimi come diritti indisponibili”.
Il senatore MONTAGNINO (Mar-DL-U), dopo aver espresso apprezzamento per il proficuo impegno profuso dal relatore nel recepire, all’interno dello schema di parere da lui predisposto, le osservazioni emerse nel dibattito, propone di integrare gli articoli 3, comma 2, 4, comma 3 e 5, comma 2, prevedendo la partecipazione del comandante generale e dei comandi territoriali dell’Arma dei Carabinieri, rispettivamente, nella Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza, nella Commissione regionale e nei CLES. Al fine di pervenire ad un’ulteriore semplificazione della normativa, il senatore Montagnino ritiene che sarebbe opportuno integrare lo schema di parere anche con una proposta di modifica del comma 4 dell’articolo 10, demandando ad una circolare ministeriale, anziché ad un decreto, il compito di adottare il modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti.
Secondo il senatore VIVIANI (DS-U) l’articolo 11 dello schema di decreto legislativo all’esame configura una sorta di discutibile procedimento di conciliazione preventiva, che dovrebbe comunque essere attivato sulla base di modalità di accertamento delle infrazioni meno generiche di quelle indicate dalla disposizione all’esame. Suggerisce pertanto al relatore di integrare in tal senso lo schema di parere.
Il senatore TREU (Mar-DL-U), concordando con i rilievi del senatore Viviani, propone di pervenire ad una formulazione più precisa del comma 1 dell’articolo 11, prevedendo che le ipotesi di richiesta di intervento ispettivo abbiano carattere più circostanziato e che, nel testo, si faccia riferimento a profili specifici di tutela di diritti disponibili dei lavoratori.
Il relatore TOFANI (AN) dichiara di accogliere le proposte formulate dalla senatrice Piloni e dai senatore Montagnino, Viviani e Treu, e integra conseguentemente lo schema di parere da lui predisposto.
Si passa alle dichiarazioni di voto.
Il senatore MALABARBA (Misto-RC), pur esprimendo apprezzamento per la disponibilità del relatore ad accogliere i rilievi emersi nel corso del dibattito, ritiene non condivisibile l’impostazione del provvedimento all’esame: esso, forzando anche il contenuto della norma di delega, dà vita ad un sistema che, di fatto, emargina gli organi di vigilanza degli enti previdenziali, attribuendo ad essi compiti meramente esecutivi. In tal modo viene minata alla base qualsiasi iniziativa di vigilanza volta al recupero dell’evasione contributiva, si riduce l’efficacia delle ispezioni condotte dagli enti previdenziali, si espropriano gli ispettori delle loro prerogative, con conseguente danno per la loro professionalità e si depaupera il patrimonio informativo degli enti, non compensato dalla istituzione della banca dati di cui al comma 1 dell’articolo 10.
Sono così confermate le preoccupazioni espresse dal Consiglio di indirizzo e vigilanza dell’INPS già prima dell’inizio dell’esame in Commissione, preoccupazioni peraltro ribadite dai rappresentanti di tutti gli enti previdenziali nel corso delle audizioni informali svolte presso l’Ufficio di Presidenza.
Il provvedimento all’esame presenta altri, più specifici elementi negativi, tra i quali, in primo luogo, va ricordata l’introduzione della conciliazione monocratica, prevista dall’articolo 11, di cui opportunamente la senatrice Piloni ha chiesto la soppressione; è poi inammissibile che, all’articolo 8, si preveda che nel corso dello svolgimento delle attività di prevenzione e promozione il personale ispettivo non rivesta la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria.
Per quanto concerne il parere predisposto dal relatore, la richiesta di sopprimere la lettera e) del comma 1 dell’articolo 7, posta come condizione, appare senza dubbio condivisibile, anche se sarebbe stato opportuno modificare di conseguenza anche le disposizioni che collocano il personale di vigilanza degli enti previdenziali in una posizione subordinata rispetto agli organi periferici del Ministero del lavoro. Inoltre, anche l’osservazione riguardante l’integrazione del modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti, di cui al comma 4 dell’articolo 3, avrebbe dovuto essere posta come condizione.
Il senatore Malabarba ribadisce quindi che, a suo avviso, la lotta contro l’evasione contributiva assume un carattere prioritario, nell’ottica della giustizia sociale e al fine di garantire la necessaria copertura alle prestazioni pensionistiche, e, dopo aver rilevato che un tale impegno viene fortemente sottovalutato da quanti puntano all’innalzamento dell’età pensionabile al fine di stabilizzare l’incidenza della spesa previdenziale sul prodotto interno lordo, annuncia il voto contrario della componente di Rifondazione comunista del Gruppo misto sullo schema di parere predisposto dal relatore.
Il senatore BATTAFARANO (DS-U) ricorda che, nel corso dell’esame in sede referente del disegno di legge n. 848-B, l’articolo 8, recante la delega per la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, introdotto nel corso dell’esame presso la Camera dei deputati, suscitò non poche perplessità, non soltanto nei gruppi politici dell’opposizione, ma anche in consistenti settori della maggioranza. Il contenuto dello schema di decreto legislativo all’esame ha confermato tali perplessità, ma il lavoro svolto dalla Commissione, grazie alle proposte politiche dei gruppi dell’opposizione e alla disponibilità manifestata dal relatore e dalla maggioranza, ha consentito di individuare condizioni e osservazioni che, pur senza pervenire ad una integrale riscrittura del provvedimento – come pure sarebbe necessario – possono però consentire l’introduzione di alcuni correttivi.
Il senatore Battafarano, dopo aver espresso il proprio rincrescimento per l’assenza del rappresentante del Governo, annuncia quindi che il gruppo dei Democratici di sinistra-l’Ulivo si asterrà nella votazione sullo schema di parere predisposto dal relatore.
Il senatore MONTAGNINO (Mar-DL-U) osserva che il lavoro serio ed approfondito svolto dal relatore non consente di rimuovere del tutto le perplessità sull’impostazione dello schema di decreto legislativo in titolo, perplessità che permangono irrisolte anche nello schema di parere all’esame. In particolare, permane una ingiustificata posizione di subordinazione degli enti previdenziali rispetto agli organi centrali e periferici del Ministero del lavoro, malgrado l’apprezzabile tentativo del relatore, di dettare una condizione intesa ad attenuare tale situazione. Permane tuttavia il convincimento che sarebbe stato preferibile introdurre nel testo del decreto il principio dell’intesa fra gli organi preposti alla vigilanza. Per tali motivi, il gruppo Margherita-DL-l’Ulivo non può esprimersi favorevolmente sul provvedimento in titolo e, di conseguenza, si asterrà nel voto sullo schema di parere predisposto dal relatore.
Poiché non vi sono altre richieste intervento per dichiarazioni di voto, dopo che il PRESIDENTE ha verificato la sussistenza del numero legale, la Commissione approva il parere favorevole con condizioni e osservazioni, nel testo predisposto dal relatore e da questi integrato.
PARERE SULLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO N. 336
(Testo approvato dalla Commissione)
La 11ª Commissione permanente, esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo, esprime parere favorevole con le seguenti condizioni:
– con riferimento agli articoli 4 e 5 occorre che, nell’ambito della funzione di coordinamento operativo, siano previste adeguate forme di consultazione obbligatoria delle Direzioni degli enti previdenziali, delle cui risultanze le competenti Direzioni del lavoro tengano conto ai fini dell’assunzione delle decisioni di loro spettanza;
– all’articolo 7, comma 1, sopprimere la lettera e). La funzione di tutela e vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali nei confronti degli enti previdenziali non può essere svolta a livello delle singole unità territoriali di tali enti, venendo a incidere in caso contrario sull’autonomia operativa delle sedi, anche nei campi non strettamente connessi con la vigilanza ispettiva;
– all’articolo 11, comma 4, aggiungere in fine il seguente periodo: “Al fine di verificare l’avvenuto versamento dei contributi previdenziali e assicurativi le Direzioni provinciali del lavoro trasmettono agli Enti interessati la relativa documentazione.” Gli Enti previdenziali, al fine di procedere alla riscossione dei premi e contributi agli stessi dovuti, devono essere informati circa i contenuti degli atti di conciliazione. Conseguentemente è opportuna la riformulazione del comma 4 come indicato;
– all’articolo 13, dopo il comma 3, aggiungere il seguente: “4. Il potere di diffida nei casi previsti al comma 1, e con le stesse modalità di cui ai commi 2 e 3, è esteso anche agli ispettori degli Enti previdenziali per le inadempienze da loro rilevate in materia di previdenza e assistenza obbligatoria.“ Si ritiene infatti necessario assicurare che l’attività ispettiva si svolga secondo parametri certi ed omogenei, in modo tale da evitare disparità di trattamento per le aziende, e, in particolare, di garantire l’uniformità e la coerenza del regime sanzionatorio;
e con le seguenti osservazioni:
– all’articolo 2, comma 1, si dovrebbe valutare l’opportunità di indicare un termine per l’adozione del regolamento governativo con cui viene istituita un’apposita direzione generale con compiti di direzione e coordinamento delle attività ispettive del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
– all’articolo 3, comma 2, occorre rafforzare la rappresentanza delle parti sociali, portando da tre a quattro il numero dei rappresentanti designati dalle organizzazioni sindacali e dalle organizzazioni dei datori di lavoro;
– all’articolo 3, comma 2, occorre integrare la composizione della Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza con il comandante generale dell’Arma dei Carabinieri;
– all’articolo 3, comma 4 si segnala l’opportunità di integrare la definizione del modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti con il riferimento alla materia lavoristica, oltre a quella della previdenza ed assistenza obbligatoria, anche al fine di coordinare tale disposizione con quanto previsto al comma 4 dell’articolo 10;
– all’articolo 4, comma 3, occorre integrare la composizione della Commissione regionale di coordinamento dell’attività di vigilanza con il comandante regionale dell’Arma dei Carabinieri;
– all’articolo 5, comma 2, occorre integrare la composizione dei CLES con il comandante provinciale dell’Arma dei Carabinieri;
– all’articolo 8, comma 1, al secondo periodo, dopo le parole “il personale ispettivo”, si dovrebbero aggiungere le seguenti: “non esercita le funzioni di cui al comma 1 dell’articolo 6 e”;
– nel medesimo comma 1, nonché nel successivo comma 3, sarebbe opportuno far riferimento anche alle altre figure di datori o committenti (diversi dalle aziende);
– sempre all’articolo 8, al comma 5, il riferimento al comma 4 (che concerne un compito della direzione provinciale e non del personale di vigilanza) appare improprio e pertanto da sopprimere;
– all’articolo 9, concernente il diritto d’interpello, sarebbe opportuno – anche alla luce delle competenze della direzione generale e dell’ambito della disciplina di delega – circoscrivere in maniera più precisa le materie che possono essere oggetto delle richieste di chiarimenti;
– all’articolo 10, al comma 1, laddove si parla della formazione permanente del personale ispettivo, si dovrebbe intendere ricompreso anche quello di vigilanza degli enti previdenziali; al comma 1 e al comma 2, oltre che alle aziende, bisognerebbe far riferimento alle altre categorie rientranti nell’ambito del controllo; sembra opportuno che il medesimo comma 2 faccia riferimento anche all’attività di vigilanza in materia di legislazione sociale (oltre che a quella in materia di lavoro); al comma 5, che specifica che i verbali di accertamento sono redatti dal personale ispettivo, si dovrebbe chiarire se si intende ricompreso, come sembrerebbe opportuno, anche il personale di vigilanza degli enti previdenziali;
– all’articolo 10, comma 4, si suggerisce di demandare ad una circolare ministeriale (anziché ad un decreto ministeriale) l’adozione di un modello unificato di verbale di rilevazione degli illeciti;
– all’articolo 11, comma 1, si propone di inserire dopo la parola “richieste” l’aggettivo “circostanziato” e, sempre allo stesso comma, dopo la parola “profili” l’aggettivo “specifici”;
– con riferimento all’effetto interruttivo di cui al comma 6 dell’articolo 11, occorrerebbe chiarire se il termine iniziale decorra dalla data di adozione dell’atto di convocazione ovvero da quella della relativa notifica o comunicazione e definire (nel comma 3) una procedura di attestazione del mancato raggiungimento dell’accordo; inoltre, essendo la conciliazione monocratica possibile solo in relazione a diritti disponibili appare improprio il riferimento (nell’articolo 11, comma 4) ai contributi previdenziale e assicurativi, configurandosi questi ultimi come diritti indisponibili;
– all’articolo 12, il comma 1 prevede che, nei casi in cui dall’attività di vigilanza emergano crediti retributivi, il personale ispettivo (delle direzioni del lavoro) diffidi il datore di lavoro a corrispondere le somme: nell’articolato andrebbe chiarito se la normativa in esame si applichi solo agli obblighi che trovino fondamento nei contratti collettivi ovvero anche agli emolumenti previsti (in via autonoma e aggiuntiva) dai contratti individuali. Occorrerebbe, inoltre, modificare la terminologia adoperata “crediti retributivi”, “datore”, in modo da esplicitare che la disciplina riguardi anche i lavoratori non subordinati;
– sempre all’articolo 12, comma 2, si propone di sostituire le parole “15 giorni” con le altre: “30 giorni”; al comma 3, si propone di definire una procedura di attestazione del mancato raggiungimento dell’accordo e di subordinare, in ogni caso, l’efficacia esecutiva della diffida ad un apposito provvedimento del titolare della direzione;
– all’articolo 13, potrebbe essere opportuno specificare che il comma 1 fa riferimento alle sole norme attinenti all’ambito di competenza delle attività ispettive in esame; ai commi 1 e 2, si dovrebbe inoltre integrare il riferimento al datore di lavoro in modo da includere anche i rapporti di lavori diversi dalla subordinazione; al comma 3, in riferimento alla diffida, si dovrebbe precisare da quando decorra l’effetto interruttivo, cioè, se dall’adozione della diffida o dalla sua notifica o comunicazione;
– all’articolo 15, al comma 1, sembrerebbe opportuno richiamare anche il comma 1 dell’articolo 25 del decreto legislativo n. 758 il quale specifica che la disciplina sulla prescrizione è sostitutiva delle norme vigenti in tema di diffida e di disposizione; si dovrebbe inoltre valutare l’esigenza di definire una disciplina transitoria per i profili procedurali;
– all’articolo 16 occorrerebbe precisare che il ricorso in esame concerne le sole violazioni attinenti alle materia del lavoro e della legislazione sociale, e, in particolare, all’ambito di competenza del personale ispettivo delle direzioni del lavoro;
– all’articolo 16, comma 1, prima delle parola “la qualificazione” occorre inserire le altre: “la sussistenza o”, al fine di coordinare tale disposizione con quella di cui al comma 2 dell’articolo 17. Appare, inoltre, necessario che la possibilità del ricorso giurisdizionale in opposizione, specificata dal comma 3 dell’articolo 16, sia esplicitata anche nel successivo articolo 17;
– all’articolo 17 non si attribuisce al comitato regionale la facoltà, su richiesta del ricorrente, di sospendere l’esecutività dell’ordinanza-ingiunzione, facoltà invece prevista dall’articolo 16, comma 2, in relazione ai ricorsi ivi disciplinati. Occorrerebbe valutare l’opportunità di coordinare le due disposizioni;
– all’articolo 18, occorrerebbe chiarire se se il riferimento sia solo al personale ispettivo del ministero e, in tal caso, valutare la possibilità di integrare la disposizione prevedendo anche percorsi formativi specifici per gli ispettori degli enti, con riferimento alle loro competenze;
– all’articolo 19, è indispensabile, ai fini della certezza della norma, elencare puntualmente le disposizioni abrogate.
La Commissione prende infine atto delle osservazioni della 1a, della 2a e della 5a Commissione, che vengono allegate al presente parere.
