Una riflessione su dieci anni di esperienza

di Manuela Galetto – Dottorato in Scienza del Lavoro all’Università di Milano

Come tutte le società europee anche l’Italia si è trovata di fronte alle sfide poste dalla globalizzazione e conseguentemente a dover sperimentare nuovi strumenti per favorire una piena e migliore occupazione, oltre che per competere su un piano economico sempre più complesso.

In Europa la competizione internazionale ha spinto a guardare al territorio cercando una risposta a questa sfida attraverso una “via alta” alla competitività, puntando cioè sulla diversificazione flessibile del prodotto, sulla qualità, sui servizi e sull’innovazione. È così che in gran parte dell’Europa occidentale si è assistito alla nascita di un nuovo approccio allo sviluppo dell’economia che ha privilegiato, seppur con modalità e percorsi diversi, il rapporto diretto con il territorio al fine di valorizzarne le caratteristiche e le potenzialità[1].

A partire dagli anni ’90 politiche locali di sviluppo, incentivate da una normativa in continua evoluzione, iniziano a sostituirsi a interventi nazionali definiti centralmente. Ne è un esempio la fine dell’intervento straordinario per il Mezzogiorno, nel 1992, cui segue una proliferazione di patti territoriali per lo sviluppo, contratti d’area per zone in crisi, programmi per le aree agricole e altre misure raccolte nella definizione più generale di “programmazione negoziata”.

Nell’articolo che segue, dopo una breve descrizione dei patti territoriali, e qualche dato sulla loro diffusione, vorrei concentrarmi su alcune caratteristiche dei patti nell’esperienza italiana, evidenziando tratti salienti che emergono dai vari studi svolti al riguardo. In particolare, ai fini di una panoramica sul tema, può essere interessante sintetizzarne aspetti, per così dire, positivi e negativi. Questo ci porta a constatare la difficoltà di dare un bilancio definitivo, ma anche a identificare alcuni punti problematici dei patti territoriali.

La questione della valutazione dei patti è tanto complessa quanto determinante sulle possibili azioni future per lo sviluppo territoriale. Tale complessità è stata esplorata attraverso studi di caso e ricerche dove particolarmente proficuo è stato l’intersecarsi di varie discipline, dalla scienza politica, alla sociologia, all’economia. In ciascuna area si può però dire che la programmazione negoziata ha attirato l’attenzione, in generale, per aver messo in discussione una serie di dinamiche e ruoli dei governi centrali e locali, ha chiamato in gioco nuovi attori sociali e ribaltato il processo di intervento su un territorio secondo una regolazione che parte dal basso. In particolare, poi, tale ri-scrittura delle mappe politiche, sociali ed economiche si trasforma in un caleidoscopio di esperienze variegate per le forti connotazioni territoriali delle diverse aree di volta in volta interessate.

I patti territoriali

Tra gli strumenti della programmazione negoziata elencati all’inizio troviamo il patto territoriale.

Esso è definito dalla legge n. 341 del 1995[2], come “l’accordo tra soggetti pubblici e privati per l’individuazione, ai fini di una realizzazione coordinata, di interventi di diversa natura finalizzati alla promozione dello sviluppo locale nelle aree depresse del territorio nazionale, in linea con gli obiettivi e gli indirizzi allo scopo definiti nel Quadro Comunitario di Sostegno […]”; viene affidato al CIPE il compito di definire “i contenuti generali del patto territoriale e le modalità organizzative ed attuative” e di approvare “i singoli patti territoriali da stipulare”. Obiettivo del patto territoriale è lo sviluppo integrato, compatibile con uno sviluppo ecosostenibile, di aree territoriali delimitate a livello subregionale, costituendo fondamentale espressione del principio di partenariato sociale.

Cruciale per la riuscita di un patto territoriale[3] è in momento iniziale, in cui vengono definiti i progetti, i soggetti interessati si incontrano e negoziano il loro ruolo nel patto. Gli attori (i soggetti promotori, gli enti locali e gli altri soggetti pubblici operanti a livello locale, rappresentanze degli interessi e soggetti privati) svolgono infatti un’ampia fase di concertazione in cui si identificano:

–                      il territorio del patto

–                      le problematiche economiche e produttive

–                      la strategia d’azione

–                      i progetti imprenditoriali

–                      i progetti infrastrutturali

Questa fase può essere certificata dal CNEL e porta alla stesura di un documento: il patto territoriale, appunto.

La sottoscrizione del patto implica l’assunzione di specifici impegni e degli obblighi inerenti alle competenze di ciascun soggetto coinvolto. Di qui nascono, eventualmente, le collaborazioni, i dialoghi nuovi di cui si diceva all’inizio. Nella maggior parte dei casi sono previste anche agenzie di assistenza tecnica che fanno da raccordo per le varie attività avviate, seguono i passaggi amministrativi necessari e rendono così possibile il flusso di finanziamento. Per ogni patto, è stato stabilito, non si possono stanziare più di 100 miliardi di lire. È importante sottolineare che i patti non attingono soltanto a finanziamenti nazionali, anzi, è incoraggiata la partecipazione e l’investimento anche di privati attraverso una quota obbligatoria di finanziamento privato sul totale[4].

Diffusione dei patti territoriali in Italia

Ad oggi in Italia abbiamo 230 patti territoriali, dove si distinguono patti territoriali per l’occupazione (di finanziamento europeo), patti territoriali nazionali e patti agricoli. In particolare troviamo 12 patti cosiddetti di “prima generazione” (attivati in mancanza di normativa grazie all’intraprendenza del CNEL); 10 patti comunitari o per l’occupazione; 106 patti di “seconda generazione”, approvati a seguito della nuova disciplina imposta dalla delibera del CIPE del 21 marzo 1997; 91 patti agricoli e 11 patti territoriali la cui istruttoria si è conclusa il 28 febbraio del 2001 e di recente, o non ancora avviata, attivazione.

Se guardiamo alla copertura demografica e territoriale dei patti, vediamo che questi riguardano il 50% della popolazione e del territorio del nostro paese, con un forte sbilanciamento al Sud rispetto al Nord, “il popolo dei patti”, come lo ha definito Giuseppe De Rita.

Per ulteriori dati sulle erogazioni finanziarie ai patti e lo stato di attivazione dei progetti ci sono varie fonti dettagliate[5]. Ciò che mi preme invece sottolineare, più interessante ai fini delle riflessioni finali sui patti, è la forte connotazione regionale anche all’interno di una stessa area geografica, come rilevata da numerosi studi di caso e ben sintetizzata nel caso del Sud, ad esempio, da Aldo Bonomi[6]. “ ..La Sicilia ha privilegiato il localismo progettuale. In un’unica provincia come Messina troviamo ben sette esperienze di progettazione integrata. Prive di elementi di continuità-contiguità, pur essendo tutte focalizzate alla valorizzazione del patrimonio locale a scopi turistici”. Anche in Campania, nota sempre Bonomi, c’è una miriade di piccoli piani integrati, mentre in Puglia, al contrario, è a livello regionale che sono state individuate macroaree di intervento.

Circa i tipi di intervento proposti dai patti, si è trattato nella gran parte dei casi di miglioramenti infra-strutturali o migliorativi della viabilità, potenziamento di risorse idriche o elettriche, oppure di valorizzazione del territorio. In alcuni patti troviamo progetti per la costruzione di piste ciclabili, ostelli della gioventù, sistemazione di piazze e riqualificazione di parchi o coste.

Oltre a interventi infra-strutturali, che in realtà sono soggetti a limitazioni, essendo il patto destinato a uno sviluppo integrato del territorio, nei patti sono indicati in maniera molto precisa anche obiettivi occupazionali. La somma dei posti di lavoro previsti da tutti i 230 patti elencati sopra ammonta a circa 60.000. Tuttavia, poco ci viene detto circa l’effettiva realizzazione di tali obiettivi occupazionali, e tanto meno in che modo, secondo quali politiche di intervento, si sia cercato di raggiungere questi target. Spesso, anzi, si ha l’impressione che gli obiettivi occupazionali passino in fretta in secondo piano nel momento in cui vengono avviate le varie attività. Ciò che invece ha un rilievo maggiore è il coinvolgimento delle imprese e l’attenzione per le politiche ad esse destinate. Sgravi fiscali e contributivi sono solo due esempi di misure volte al miglioramento e ammodernamento dell’apparato produttivo, ma in realtà il posizionamento competitivo delle aziende del territorio è uno degli obiettivi principali dei patti.

Aspetti costruttivi dell’esperienza dei patti territoriali

Il patto territoriale, come modello inedito di politica economica orientato verso il decentramento delle competenze (e non un modello basato sul tradizionale approccio di tipo “top-down”) risponde a due assunzioni teoriche fondamentali:

a) l’idea del “locale” come unità elementare attraverso cui favorire uno sviluppo socioeconomico più generale, e

b) quella che affinché si generi sviluppo (locale), sia necessario coinvolgere dal basso tutti gli attori del territorio mediante un meccanismo di progettazione condivisa in grado di produrre coesione sociale[7].

“… detto in altri termini, attraverso i patti territoriali sarebbe possibile individuare in modo (più) puntuale le risorse endogene di una area geografica e, sulla base di ciò, avviare un insieme di interventi integrati (dalla valorizzazione delle risorse umane alle infrastrutture, dall’offerta dei servizi reali allo sviluppo di sistemi di comunicazione) capaci di rendere più produttivo l’habitat di riferimento”. Sono quindi paragonabili al modello organizzativo del “distretto industriale”, con la differenza che nei patti territoriali l’elemento della volontà e la maggiore importanza di una programmazione equilibrata e coordinata delle politiche assume un ruolo fondamentale[8].

Nel corso dell’ultimo decennio questo processo ha imposto di cambiare non solo, come dicevamo, alcune regole e comportamenti della politica locale e del rapporto tra regioni e livello centrale, ma, conseguentemente, anche il linguaggio e l’approccio stesso ai problemi del territorio.

Nel caso italiano della programmazione negoziata attraverso i patti territoriali, si è assistito ad un processo di aggiustamento della normativa che regolava il finanziamento dei progetti e l’attuazione dei patti, e, dopo una prima fase di “alfabetizzazione” alla nuova pratica, si è arrivati a un linguaggio nuovo della regolazione politica del territorio. Non che prima dei patti non ci fossero mai state forme di cooperazione a livello locale, anzi, in molti casi, esperienze pregresse hanno rappresentato un fondamentale punto di partenza. In altri casi, però, incentivi e nuovi programmi di finanziamento hanno giocato un ruolo più determinante.

Di fronte ad una nuova forma di regolazione, che per trasposizione, è anche sociale oltre che politica, uno scienziato sociale si chiede prima di tutto se questa funzionerà meglio della precedente, cerca di intercettare gli aspetti migliorativi del cambiamento. Nel caso dei patti territoriali, gran parte della letteratura concorda nell’affermare che i patti, laddove sono stati attuati, hanno avuto un impatto indiscutibilmente positivo, quantomeno nell’innescare una serie di reti e di relazioni e rapporti tra attori privati e pubblici. Questo ha avuto, nel lungo termine (i patti sono stati attuati su tutto il territorio nazionale a partire dalla seconda metà degli anni ‘90), l’effetto di migliorare la sfera cognitiva dei soggetti istituzionali e delle amministrazioni pubbliche, come documentato da Cersosimo e Wolleb nelle loro ricerche[9]: “I protagonisti intervistati usano sempre schemi di ragionamento e frasi molti simili e, soprattutto nel Mezzogiorno, molto differenti rispetto al passato. I soggetti sembrano aver elaborato e introiettato alcune idee forza condivise, quali l’impraticabilità e l’inefficacia della chiusura campanilistica, la superiorità delle soluzioni congiunte, la necessità della cooperazione, il vantaggio economico delle agglomerazioni” e danno un giudizio “largamente positivo sulla capacità del patto di attivare un clima nuovo tra i soggetti locali, fatto di reciproco ed esplicito riconoscimento”.

La scommessa del patto è quella di incidere, attraverso interventi di politiche pubbliche, nel contesto socio-economico, in modo da renderlo particolarmente ospitale per iniziative di sviluppo, creazione di occupazione ed eventualmente attraente per ulteriori investimenti. Creare un ambiente cooperativo in cui progettare gli interventi è sicuramente un punto di partenza irrinunciabile.

In sintesi, l’esperienza dei patti fino ad oggi ha creato:

–                      una ritrovata capacità di cooperare a livello locale, dando luogo a momenti di cooperazione anche dopo la fine del patto

–                      l’incentivazione al dialogo tra soggetti pubblici e soggetti privati

–                      l’attivazione di meccanismi di partecipazione dal basso

–                      una ri-distribuzione dei finanziamenti sulla base della bontà delle iniziative e sulla loro attuazione concreta

Aspetti problematici dell’esperienza dei patti territoriali

E’ difficile determinare i risultati o valutare l’efficacia di un patto. La ricerca già citata della “Lezione sui patti territoriali”[10] ci illumina sul fatto che “non c’è una corrispondenza precisa fra la realizzazione delle iniziative previste, la performance complessiva e il valore aggiunto generato”. Tuttavia, “la carenza della fase di selezione nell’esperienza italiana è stata sicuramente il fattore che più ha contribuito alla cattiva performance – stando alla letteratura all’evidenza complessiva disponibile – di un numero non piccolo di patti” (pag. 37). Criteri e procedure di selezione non si sono rivelati particolarmente efficaci. In particolare, osservano gli autori, la forte varianza nella performance economica dei diversi patti dovrebbe suggerire una maggiore flessibilità nell’erogazione dei fondi una volta avviati i progetti. Si auspicano anche meccanismi di premialità e rifinanziamento.

Per Cersosimo e Wolleb (2001) alcuni aspetti critici sull’esperienza dei patti sono rintracciabili nel contesto esterno, per esempio nella lentezza “e scarsa linearità con cui si è proceduto l’iter di costruzione normativa dello strumento a livello nazionale”. I continui cambiamenti hanno disorientato non poco gli attori, creando confusione.

Altrettanto significativa è stata l’attenzione posta da diversi studi sul rischio di comportamenti opportunistici in alcune esperienze di patti territoriali. Per accedere a fondi europei molti attori a livello locale hanno “improvvisato” una cooperazione che poi non ha retto nella fase di implementazione e gestione delle attività previste dal patto. Questo ha comportato non poche difficoltà nel ristabilire un clima di fiducia successivo[11].

Molti dei nodi fin qui soltanto accennati, sono stati approfonditi in un’ampia ricerca su patti per il lavoro in diversi paesi europei[12]. Seppur declinata da un punto di vista specifico di interventi di protezione del lavoro, la ricerca. argomenta l’importanza del consenso su cui devono poggiare i progetti e la gestione delle iniziative previste dai patti. Se da una parte il livello locale, infatti, si rivela essere particolarmente adatto a innovazioni e interventi di sviluppo locale innovativi, dall’altra le soluzioni concordate possono essere fragili “perché subordinate all’adesione di tutti gli attori rilevanti coinvolti, e quindi soggette all’azione destrutturate di comportamenti di exit e opportunistici, o di coalizioni collusive”[13]. È così che si genera uno scollamento tra il modello presentato attraverso i patti, finalizzato in particolare alla cooperazione tra i soggetti pubblici e privati di un determinato territorio, e la realtà, dove gli interessi in gioco possono deviare le intenzioni e compromettere l’efficacia delle reti create e la buona riuscita delle attività proposte dal patto.

Altro, ed ultimo punto interessante che emerge dagli studi sullo sviluppo locale, è l’importanza che dovrebbero continuare a rivestire i livelli superiori, nazionali ed europei, nel monitorare gli effetti ex post dei patti e delle iniziative avviate, onde evitare che si verifichino diversificazioni territoriali degli standard socialmente inaccettabili e/o competizione dannosa tra regioni[14].

In sintesi, quindi, senza pretesa di completezza rispetto alla letteratura disponibile, tra i principali nodi problematici possiamo individuare:

–                      rischio di disorientamento in fase di attuazione nel caso in cui le normative vengano ulteriormente modificate

–                      necessità di una maggiore flessibilità nell’erogazione dei fondi, più vicina allo sviluppo in itinere delle varie attività

–                      rischio di comportamenti e coalizioni opportunistici

–                      importanza della fase di follow up dei progetti dopo il patto. Fase che sembra per ora trascurata

Varie sono le indicazioni sulle criticità ancora irrisolte dei patti territoriali. Bonomi trova vi siano delle sinergie ancora da sperimentare, “non è scoccata la scintilla tra sviluppo locale e funzioni metropolitane strategiche”[15]. In altri contesti, si invita a guardare con attenzione al valore aggiunto che possono portare i patti e si suggeriscono scrupolosi accorgimenti per la verifica ex-ante sulla bontà di un patto territoriale[16].

La sfida dei patti territoriali risiede nell’occasione che questo strumento offre per poter costruire interventi integrati. Offre la possibilità di progettare politiche pubbliche entro un determinato territorio e sperimentare così quanto importante sia pensare a politiche del lavoro e dell’occupazione mentre si progettano interventi strutturali, o mentre si avviano collaborazioni tra aziende, così come possono rientrare in questi disegni anche politiche sociali e di assistenza in senso stretto, o politiche abitative, di microcredito piuttosto che di viabilità e mobilità. C’è, insomma, un grande spazio aperto per l’immaginazione e l’innovazione che va colto. Le leggi possono agevolare e cogliere i suggerimenti per snellire le pratiche e ottimizzare gli interventi, il resto però è affidato agli attori locali, alle iniziative dei soggetti direttamente coinvolti dalle stesse politiche. C’è chi rintraccia una sorta di “path dependence” in questa nuova esperienza, una specie di destino tracciato dalla tradizione più o meno cooperativa del contesto di riferimento, c’è chi invece rileva con stupore atteggiamenti nuovi laddove non ci si aspettava di trovarne. Trovo che le prospettive che partono dall’incontro e dal confronto siano in sé ben promettenti, ma l’ottimismo non deve dispensare da una continua e attenta osservazione.