Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione.
Nuovo testo C. 2122-bis Governo.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con condizione ed osservazioni).
La Commissione inizia l’esame.
Giovanni DIDONÈ (LNP), relatore, osserva che la Commissione è chiamata ad esprimere un parere sul nuovo testo del disegno di legge n. 2122-bis, collegato alla manovra di finanza pubblica per il 2002.
Il provvedimento tratta una pluralità di materie; dal punto di vista della finalità complessiva, evidenziata dal titolo, le sue disposizioni possono in varia misura ricondursi a «norme di razionalizzazione, di semplificazione dell’attività amministrativa e di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, al fine di migliorarne l’efficienza e l’economicità di gestione» (così come recita la relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge).
Per quanto di competenza della Commissione lavoro, di particolare rilievo è il capo I, contenente disposizioni che in varie parti modificano il decreto legislativo n. 165 del 2001 (testo unico sul pubblico impiego).
L’articolo 1, comma 1, dispone l’istituzione di un alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, posto alla diretta dipendenza funzionale del Presidente del Consiglio dei ministri. Ai sensi del comma 3, lettera e), l’alto commissario dispone del supporto di un ufficio composto da dipendenti di amministrazioni pubbliche in posizione di comando o fuori ruolo, secondo i rispettivi ordinamenti, il cui servizio presso il medesimo ufficio è equiparato a quello prestato presso le amministrazioni di provenienza. È da ritenere che l’individuazione del contingente di personale sia rimessa al regolamento di cui al comma 1. Tuttavia riterrebbe più opportuno che la legge fissasse direttamente un limite massimo in proposito.
L’articolo 2 è volto a promuovere ed organizzare la formazione nell’ambito di tutte le pubbliche amministrazioni enumerate dall’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, e cioè tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale.
Dal momento che nel novero delle amministrazioni pubbliche sono comprese anche le istituzioni regionali, locali e comunque dotate di autonomia, l’articolo si compone di due commi: il comma 1 detta una norma di principio applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche; il comma 2 detta norme di carattere procedurale, applicabili soltanto alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonché agli enti pubblici non economici.
Il comma 1 prevede la predisposizione da parte delle pubbliche amministrazioni di un apposito piano annuale per la formazione del personale, ove devono essere indicati gli obiettivi perseguiti, le risorse finanziarie necessarie e le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari. Per quanto concerne l’aspetto finanziario, la norma si limita a fare riferimento all’impiego – oltre che delle risorse interne di ciascuna amministrazione – anche di ulteriori risorse statali e comunitarie.
Il piano dovrà tenere conto del fabbisogno rilevato, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi indicati nel medesimo piano, della programmazione delle assunzioni, delle innovazioni normative e tecnologiche.
Il comma 2 prevede l’obbligo – per le sole amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo e per gli enti pubblici non economici – di predisporre il piano della formazione entro il termine del 30 gennaio di ciascun anno e di trasmetterlo sia al dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio sia al Ministero dell’economia e delle finanze.
Eventuali modifiche al piano sono consentite solo in relazione a necessità sopravvenute o
straordinarie e dovranno comunque essere comunicate ai medesimi organi entro e non oltre il 30 settembre, con l’indicazione degli obiettivi e delle risorse finanziarie.
Viene previsto il silenzio-assenso da esercitarsi entro un mese dall’avvenuta comunicazione del piano; decorso tale termine l’amministrazione interessata potrà procedere agli interventi di formazione; per la formazione connessa all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, il dipartimento della funzione pubblica provvederà a garantire il necessario raccordo con il dipartimento per l’innovazione e le tecnologie.
La disposizione in esame interviene in un settore che sta acquisendo un’importanza sempre più strategica sia per le imprese sia per le pubbliche amministrazioni, ponendosi al centro di una cospicua elaborazione dottrinaria che vede la formazione continua come un fattore indispensabile di sviluppo e di competitività in una società contrassegnata dal costante progresso tecnologico.
L’articolo 3 persegue lo scopo di razionalizzare il ricorso a nuove assunzioni da parte delle amministrazioni pubbliche, imponendo loro di verificare, prima di avviare le procedure per nuove assunzioni, la possibilità di utilizzare il personale già collocato in disponibilità. L’articolo in esame non si applica alle assunzioni di personale in regime di diritto pubblico di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, e di appartenenti al Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Il comma 1 dell’articolo in esame stabilisce che le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 , prima di avviare le procedure di assunzione di personale, sono tenute a comunicare ai soggetti appresso indicati una serie di informazioni relative al personale per il quale si intende bandire il concorso.
I soggetti ai quali è rivolta la comunicazione sono gli stessi i quali, ai sensi del citato articolo 34 del decreto legislativo n. 165 del 2001, formano e gestiscono gli elenchi del personale in disponibilità. Si tratta del dipartimento per la funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri per le assunzioni da effettuare presso le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e per gli enti pubblici non economici nazionali; delle strutture regionali e provinciali di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, per le assunzioni da effettuare presso le altre amministrazioni.
Il comma 2 stabilisce che il soggetto al quale è rivolta la comunicazione provvede entro 15 giorni dalla stessa (o meglio dal ricevimento della stessa) ad assegnare all’amministrazione richiedente il personale che risulta iscritto nel proprio elenco, ovvero che è interessato da processi di mobilità previsti da altre leggi o dai contratti collettivi, che abbia i prescritti requisiti.
Nel caso in cui la comunicazione sia stata rivolta alle strutture regionali e provinciali di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, e queste abbiano accertato l’assenza nei propri elenchi di personale da assegnare alle amministrazioni richiedenti, le suddette strutture devono tempestivamente (non è stabilito un termine preciso) comunicare al dipartimento della funzione pubblica le informazioni che gli sono state a loro volta comunicate dall’amministrazione richiedente. Il dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, provvederà, entro 15 giorni dal ricevimento della predetta comunicazione, ad assegnare all’amministrazione richiedente il personale che risulta iscritto nel proprio elenco, ovvero collocato in mobilità in forza di specifiche disposizioni normative, che abbia i requisiti richiesti.
Non è invece previsto, in caso di assenza di personale, dotato dei prescritti requisiti, negli elenchi curati dal dipartimento della funzione pubblica, che la richiesta venga trasmessa dal suddetto dipartimento alle strutture regionali e provinciali di cui al decreto legislativo n. 469 del 1997.
Decorsi due mesi dalla comunicazione di cui al comma 1, l’amministrazione può avviare la procedura di assunzione per tutte le posizioni che non sono state coperte mediante assegnazione di personale in disponibilità (comma 3).
Le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo sono nulle di diritto (comma 4).
Ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001, il lavoratore interessato ha comunque diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative. Restano ferme le disposizioni di cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, sulla programmazione delle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.
Con un ulteriore comma aggiunto dalla I Commissione (comma 2), si estende ai coniugi di appartenenti al Corpo dei vigili del fuoco la disposizione dell’articolo 17 della legge n. 266 del 1999, che attribuisce il diritto, all’atto del trasferimento o dell’elezione di domicilio nel territorio nazionale, ad essere impiegato presso l’amministrazione di appartenenza o, per comando o distacco, presso altre amministrazioni nella sede di servizio del coniuge o, in mancanza, nella sede più vicina.
L’articolo 4, analogamente all’articolo 3, persegue la finalità di ridurre il ricorso alle procedure concorsuali da parte delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e dagli enti pubblici non economici, prevedendo che possano ricoprire le eventuali vacanze in organico con i soggetti risultati idonei nelle graduatorie di concorsi pubblici approvate da altre amministrazioni, purché appartenenti al medesimo comparto di contrattazione.
A tal fine con apposito regolamento – da emanarsi su proposta del ministro per la funzione pubblica, di concerto con il ministro dell’economia – saranno indicate le modalità ed i criteri da seguire per l’attuazione delle disposizioni sopra illustrate.
Vengono comunque fatti salvi i principi recati in materia di programmazione delle assunzioni dall’articolo 39 della legge n. 449 del 1997 (provvedimento «collegato» alla legge finanziaria 1998), successivamente modificato dall’articolo 22 della legge n. 448 del 1998 (legge finanziaria 1999) e dall’articolo 20 della legge n. 488 del 1999 (legge finanziaria 2000).
L’articolo 5 dispone che le interpretazioni giurisprudenziali dell’articolo 38 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che hanno consentito l’inquadramento in qualifiche superiori di alcuni dipendenti della Presidenza del Consiglio dei ministri, siano estese anche ad altri dipendenti a condizione che alla data di entrata in vigore della citata legge n. 400 del 1988 fossero in possesso degli stessi requisiti dei vincitori dei ricorsi, presentino domanda in tal senso, superino l’apposito esame-colloquio, rinunzino espressamente ad ogni contenzioso giurisdizionale.
Scopo dichiarato di tale disposizione, che prende atto dei mutati orientamenti degli organi di giustizia in senso più favorevole nei confronti del personale, è la prevenzione di ulteriore contenzioso con conseguente risparmio di spesa.
L’inquadramento conseguente all’applicazione dell’articolo in commento ha effetto retroattivo (dall’entrata in vigore della legge n. 400 del 1988) ai soli fini giuridici, mentre gli effetti economici decorreranno dalla data di entrata in vigore del disegno di legge in esame.
L’articolo 23, comma 6, prevede una ridefinizione dello statuto, dell’organizzazione e dei ruoli organici della Fondazione «Ugo Bordoni». La disposizione si occupa, inoltre, dei dipendenti in esubero, stabilendo che essi possano chiedere di essere immessi, anche in soprannumero, nei ruoli dell’Istituto superiore delle comunicazioni; che a tali ruoli possano accedere attraverso procedure concorsuali, secondo criteri e modalità da definire con decreto del ministro delle comunicazioni, di concerto con il ministro per la funzione pubblica; che essi vengano inquadrati con qualifiche professionali analoghe a quelle rivestite; che ad essi spetti il trattamento economico relativo alla qualifica in cui sono inquadrati, senza tenere conto dell’anzianità giuridica ed economica maturata con il precedente rapporto, in quanto quest’ultimo è di natura privatistica.
In merito, riterrebbe opportuno precisare in cosa si sostanziano le procedure concorsuali per essere immessi nei ruoli dell’Istituto superiore delle comunicazioni, in modo da non lasciare ad un atto dell’esecutivo una eccessiva discrezionalità in proposito. In particolare, dovrebbe precisarsi se si tratta di concorsi riservati o di concorsi aperti anche, almeno in parte, a soggetti terzi.
In conclusione, propone l’espressione di un parere favorevole a condizione che all’articolo 1, comma 1, vada stabilito nella legge il contingente massimo di pubblici dipendenti destinabili all’ufficio dell’alto commissario, e con la seguente osservazione: che all’articolo 23, comma 6, la Commissione di merito valuti l’opportunità di precisare, almeno per linee fondamentali, in cosa consista la procedura concorsuale per l’immissione dei ruoli dell’Istituto superiore delle comunicazioni e, in particolare, se si tratti di concorsi riservati o, al contrario, aperti almeno in parte a soggetti terzi (vedi allegato 2).
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, esprime perplessità e sconcerto sulla necessità che venga istituito per legge un alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, con un onere conseguente valutato in 582 mila euro a decorrere dall’anno 2002.
Giovanni DIDONÈ (LNP), relatore, riterrebbe opportuno in proposito che la Commissione di merito valutasse la possibilità di ricorrere ad altri strumenti attualmente già esistenti.
Roberto GUERZONI (DS-U), pur consapevole che la Commissione lavoro deve esprimere un parere sulle norme di propria competenza, osserva che il provvedimento collegato in materia di pubblica amministrazione si presenta, nel suo complesso, in una veste legislativa che, nel tentativo di unificare criteri di efficienza e razionalizzazione dell’amministrazione pubblica, risulta assai fantasiosa e suscettibile di abrogazione.
Condivide le osservazioni del presidente in merito all’istituzione dell’alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione, ritenendo tale previsione priva di efficacia.
In particolare, poi, osserva che gli articoli 3 e 5, riguardanti materie tipicamente proprie della contrattazione, contrastano con l’accordo siglato di recente tra Governo e organizzazioni sindacali, con il quale l’esecutivo si impegna a conformare la propria attività rispetto a quanto previsto dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001, che afferma la prevalenza della contrattazione sulle disposizioni di legge, fatte salve le riserve di legge stabilite dallo stesso decreto legislativo. Rileva inoltre che l’articolo 5 concerne una questione che rientra nella contrattazione da tempo aperta con le organizzazioni sindacali in merito all’ordinamento della Presidenza del Consiglio.
In riferimento all’articolo 2, comma 1, osserva che si è di fronte ad una tipica norma programmatoria che, a suo giudizio, non deve essere stabilita per legge, perché già prevista dalle disposizioni riguardanti il personale.
Solleva infine perplessità sul contenuto dell’articolo 4 relativo all’utilizzazione da parte delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici non economici degli idonei delle graduatorie di concorsi pubblici approvate da altre amministrazioni del medesimo comparto di contrattazione.
Andrea DI TEODORO (FI), dopo aver osservato che nel testo in esame non vi è alcuna ingerenza indebita della legislazione in materia di contrattazione, ritiene che, in merito alla distinzione e alla salvaguardia delle competenze reciproche tra legislazione e contrattazione, con riferimento all’articolo 3, recante modifiche al decreto legislativo n. 165 del 2001 in materia di mobilità del personale delle pubbliche amministrazioni, sorga un problema
quasi di gerarchia delle fonti, nel senso che, in ordine alle procedure per l’assunzione di personale nuovo, si definisce un ambito di applicazione rispetto al quale tali procedure sono successive, facendo salva la possibilità per la pubblica amministrazione di ricorrere a personale già presente nei ruoli di quest’ultima. Si stabilisce, cioè, che la pubblica amministrazione, prima di aumentare il numero dei propri dipendenti, possa attingere, per ragioni di razionalità e di economicità di gestione, al parco delle risorse umane già disponibili, e tale principio non può che essere stabilito attraverso una norma legislativa.
Condivide poi la premessa a base delle osservazioni del presidente in merito all’istituzione dell’alto commissario, ma in proposito precisa che per molti aspetti della pubblica amministrazione si è più vicini ad una specie di satrapia orientale che non ad un paese moderno e civile, soprattutto in alcune zone del sud. Pertanto, ritiene necessaria un’opera di verifica puntuale e di controllo della trasparenza e della conformità degli atti della pubblica amministrazione da parte di un’autorità governativa.
Pur non concordando, in generale, sulla predisposizione di testi non omogenei, in merito al provvedimento in esame nel suo complesso ritiene che se si vuole portare avanti un’opera riformatrice su tutti i settori di intervento individuati all’inizio della legislatura, bisogna avere il coraggio di predisporre provvedimenti contenenti pluralità di interventi incisivi, rinviando a momenti successivi la disciplina di dettaglio.
Per tali ragioni, condivide la proposta di parere formulata dal relatore.
Roberto GUERZONI (DS-U) ribadisce il proprio giudizio sul contenuto degli articoli 3 e 5 del provvedimento, perché, pur essendo evidente che gli articoli 33 e 34 del decreto legislativo n. 165 del 2001 già regolamentano con norme di legge le forme di mobilità del personale della pubblica amministrazione, ritiene che non ci si possa spingere oltre l’applicazione di quelle norme, atteso che la materia dovrebbe essere riservata alla contrattazione.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, pur condividendo le osservazioni di fondo espresse dal deputato Di Teodoro, ritiene che, a fronte dell’assunzione di responsabilità da parte di ognuno, il parlamentare, oltre ad essere oggetto del controllo dei cittadini deve essere, a sua volta, controllore, verificatore e garante di un clima complessivo all’interno della pubblica amministrazione.
Prospetta pertanto l’esigenza di formulare un’ulteriore osservazione al parere proposto dal relatore, invitando la Commissione di merito a valutare se effettivamente si ponga l’opportunità di istituire un meccanismo complesso e oneroso come quello dell’alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito, finalità che dovrebbero essere di per se stesse perseguite dai vari livelli ordinamentali della pubblica amministrazione e delle magistrature penale, amministrativa e contabile.
Giovanni DIDONÈ (LNP), relatore, rileva che la motivazione che ha spinto il Governo a prevedere l’istituzione dell’alto commissario è maturata a seguito di esperienze negative sia per quanto riguarda la durata dei provvedimenti da assumere sia per quanto riguarda i contenziosi che altre forme di autodisciplina hanno comportato.
Andrea DI TEODORO (FI), condividendo l’intento del Governo di prevenire e reprimere fenomeni di corruzione e altre forme di illecito nell’operato della pubblica amministrazione, ribadisce che tale finalità può essere perseguita non solo mediante l’istituzione dell’alto commissario ma anche attraverso strumenti diversi, ugualmente efficaci, che possano essere già attivabili.
Giovanni DIDONÈ (LNP), relatore, in considerazione dei rilievi espressi nel corso del dibattito, ritiene opportuno riformulare la proposta di parere, recependo
l’osservazione indicata dal presidente (vedi allegato 3).
La Commissione approva la proposta di parere favorevole con condizione ed osservazioni, come da ultimo riformulata dal relatore.
