SEDE CONSULTIVA
Mercoledì 18 luglio 2007. – Presidenza del presidente Gianni PAGLIARINI.
La seduta comincia alle 14.55.
Riforma dell’ordinamento giudiziario.
C. 2900 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla II Commissione).
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame del provvedimento.
Amalia SCHIRRU (Ulivo), relatore, illustra il disegno di legge in esame, approvato in prima lettura dal Senato e composto da otto articoli, che modifica alcuni dei decreti legislativi emanati in attuazione della legge delega n. 150 del 2005 (cosiddetta «riforma Castelli»), recante la riforma dell’ordinamento giudiziario.
Il provvedimento in esame interviene su diversi aspetti della riforma, con particolare riferimento alla disciplina prevista in materia di accesso in magistratura, tirocinio, funzioni, formazione, aggiornamento e progressione in carriera dei magistrati. Esso, inoltre, modifica la composizione e le funzioni del Consiglio direttivo presso la Corte di cassazione e dei Consigli giudiziari.
Con particolare riferimento ai profili di interesse della Commissione, fa presente che i primi due articoli del provvedimento modificano in più parti il decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 relativo alla disciplina per l’accesso in magistratura, alla progressione economica e alle funzioni dei magistrati, la cui efficacia è stata sospesa fino al 31 luglio 2007 dalla legge n. 269 del 2006.
Nello specifico, l’articolo 1 riscrive la disciplina del concorso per uditore giudiziario, ora definito «concorso per magistrato ordinario». Come si legge nella relazione illustrativa del disegno di legge originario (A.S. 1447), la nuova disciplina – che conferma, sostanzialmente, la natura del concorso in magistratura come un concorso di secondo grado – viene modificata per ovviare ad alcune storiche problematiche, ed in particolare alla lunghezza delle procedure concorsuali, rallentate dall’elevato numero di partecipanti, e all’inadeguatezza delle prove scritte d’esame, di taglio prevalentemente teorico.
Tra le altre novità, fa presente che vengono eliminati: l’obbligo di indicazione obbligatoria da parte del candidato, già nella domanda, dell’area funzionale cui accedere in caso di esito positivo del concorso (funzione requirente o funzione giudicante); la specifica prova psico-attitudinale alla professione nell’ambito delle prove orali.
Per quanto riguarda lo svolgimento del concorso, il nuovo comma 1 dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 160 del 2006 elimina il riferimento alla città di Roma come possibile sede unica del concorso, prevedendone lo svolgimento con cadenza di norma annuale in una o più sedi stabilite nel relativo decreto di indizione.
Per quanto riguarda, poi, il caso in cui la prova scritta venga svolta contemporaneamente in più sedi, il nuovo comma 4 dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 160 del 2006 stabilisce che la commissione esaminatrice espleta le operazioni inerenti alla formulazione e alla scelta dei temi presso la sede di Roma e presiede allo svolgimento della prova. Presso le altre sedi le funzioni della commissione per il regolare espletamento delle prove scritte sono attribuite ad un comitato di vigilanza nominato con decreto del Ministro della giustizia, su delibera conforme del Consiglio superiore della magistratura (CSM), e composto da almeno cinque magistrati, dei quali uno con anzianità di servizio non inferiore a tredici anni con funzioni di presidente, coadiuvato da personale amministrativo dell’area C, così come definita dal contratto collettivo nazionale del comparto Ministeri per il quadriennio 1998-2001, stipulato il 16 febbraio 1999, con funzioni di segreteria.
Con la modifica all’articolo 5 del decreto legislativo n. 160 del 2006 di cui al comma 6 dell’articolo 1 del provvedimento in esame si modifica la disciplina relativa alla Commissione di concorso. A seguito della riformulazione dell’articolo 5, la commissione esaminatrice, nominata 15 giorni prima della data della prova scritta con decreto del Ministro della giustizia su conforme delibera del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), risulta ora composta in un numero stabile (anziché variabile) di 29 membri: un presidente, 20 magistrati, 5 professori universitari e 3 avvocati. Viene precisato, altresì, che non possono essere nominati componenti della commissione di concorso i magistrati, gli avvocati ed i professori universitari che nei dieci anni precedenti abbiano prestato, a qualsiasi titolo e modo, attività di docenza nelle scuole di preparazione al concorso per magistrato ordinario.
Sempre con finalità acceleratorie della procedura concorsuale, si prevede la possibilità di formazione di due sottocommissioni nel caso in cui i candidati che hanno portato a termine la prova scritta siano più di 300; in tale ipotesi, il presidente, dopo la valutazione di almeno venti candidati in seduta plenaria con la partecipazione di tutti i componenti, forma per ogni seduta due sottocommissioni, a ciascuna delle quali assegna, secondo criteri obiettivi, la metà dei candidati da esaminare.
Inoltre, attraverso la modifica del comma 10 dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 160 del 2006 si precisa: che la segreteria della commissione (e delle sottocommissioni) è composta da personale di area C in servizio presso il solo Ministero della giustizia; inoltre, il dirigente coordinatore della segreteria è il magistrato titolare dell’ufficio del Ministero della giustizia competente per il concorso.
Il comma 7 dell’articolo 1 modifica l’articolo 6 del decreto legislativo n. 160 del 2006, relativo ai lavori della Commissione. Tra l’altro, viene eliminata la figura del vicepresidente della commissione d’esame le cui competenze sono ora trasferite al magistrato con maggiore anzianità di servizio e viene estesa esplicitamente al presidente della Commissione la norma che dispone per i componenti della medesima la fruizione del congedo ordinario nel periodo compreso tra la pubblicazione dei risultati delle prove scritte e l’inizio delle prove orali.
L’articolo 2 del disegno di legge, ampiamente modificato dal Senato, modifica talune disposizioni del decreto legislativo n. 160 del 2006 (articoli 10-53), relative alle funzioni, alla progressione nella carriera ed al trattamento economico dei magistrati.
Rilevanti modifiche sono introdotte in relazione alla disciplina della progressione economica e delle funzioni dei magistrati.
In via generale, la nuova disciplina introdotta dal disegno di legge approvato dal Senato si articola sui seguenti punti principali: l’introduzione di verifiche professionali ogni quattro anni; una progressione economica sganciata dall’anzianità e dalle funzioni e collegata alle sole valutazioni di professionalità; il possibile passaggio di funzioni (da giudicanti a requirenti e viceversa) per non più di quattro volte nel corso della carriera; la necessità di superare un concorso per soli titoli dopo aver conseguito la valutazione di professionalità richiesta, per esercitare incarichi di secondo grado, direttivi e semidirettivi (questi ultimi sempre temporanei); l’anzianità, da criterio di valutazione, diventa criterio di legittimazione per concorrere agli incarichi direttivi e semidirettivi; il conferimento delle funzioni di legittimità avverrà non solo in base al criterio di anzianità, bensì mediante l’accertata sussistenza di specifiche attitudini ad esercitarle; la possibilità di interventi in caso di riscontrata inadeguatezza professionale del magistrato valutato, modulati in modo differenziato, con ripercussioni, nelle ipotesi più gravi, anche sulla progressione economica; l’individuazione di una procedura urgente da attivare in caso di revoca dei dirigenti che si rilevano inadeguati.
In particolare, se il giudizio di professionalità del CSM è negativo, il magistrato è ulteriormente valutato dal CSM dopo un biennio e «salta» così uno degli aumenti periodici biennali. In caso di giudizio negativo, inoltre, il CSM può disporre che il magistrato partecipi ad un percorso formativo di riqualificazione professionale; può altresì assegnare il magistrato, previa sua audizione, a una diversa funzione nella stessa sede o escluderlo, fino a nuova valutazione, dalla possibilità di accedere a incarichi direttivi o semidirettivi o a funzioni specifiche Nel corso del biennio antecedente alla nuova valutazione il magistrato non può essere autorizzato ad assumere incarichi extragiudiziari. Viene quindi previsto che, ad un secondo giudizio negativo da parte del CSM, previa audizione del magistrato, consegue la sua dispensa automatica dal servizio.
L’articolo 2, comma 3, riformula l’articolo 12 del decreto legislativo n.160 del 2006 relativo ai requisiti e criteri per il conferimento delle funzioni.
Con la nuova norma è eliminato ogni riferimento al sistema di valutazione per esami ai fini del conferimento di funzioni. L’unica procedura prevista è quella concorsuale per soli titoli, alla quale sono ammessi a partecipare, a domanda, i soli magistrati che abbiano conseguito almeno la necessaria valutazione di professionalità richiesta.
L’articolo 2, commi 6 e 7, modificando il decreto legislativo n. 160 del 2006, introducono un limite di età per il conferimento di funzioni, rispettivamente, semidirettive e direttive. Nello specifico, viene stabilito che, di norma, dette funzioni possono essere assegnate ai soli magistrati che – al momento della vacanza del posto – possano assicurare un periodo minimo di 4 anni di servizio prima della data di collocamento a riposo di cui all’articolo 16, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 503 del 1992 (75 anni di età) ed abbiano esercitato la relativa facoltà. Sarà quindi necessario, al momento della vacanza, non aver superato i 71 anni di età. Le sole funzioni per le quali non è previsto un limite di età risultano, quindi, quelle direttive superiori di legittimità (presidente del Tribunale superiore delle acque pubbliche, presidente aggiunto e procuratore generale aggiunto presso la cassazione) e le due apicali (primo presidente e procuratore generale aggiunto presso la cassazione)
L’articolo 2, comma 8, modifica l’articolo 36, comma 1, del decreto legislativo n. 160 del 2006, stabilendo che i magistrati riammessi in servizio all’esito di procedimento penale concluso con sentenza definitiva di proscioglimento non possano recuperare il periodo di sospensione dal servizio superando il limite massimo di 75 anni di età previsto per il collocamento a riposo.
L’articolo 2, comma 11, sostituisce con la tabella «A» allegata, la tabella relativa alla magistratura ordinaria allegata alla legge 19 febbraio 1981, n. 27 «Provvidenze per il personale di magistratura». Detta tabella riporta le qualifiche nella magistratura ordinaria (dai tirocinanti ai magistrati con funzioni direttive apicali di legittimità) ed i relativi stipendi annui lordi.
L’articolo 2, comma 12, riformula l’articolo 51 del decreto legislativo n. 160 del 2006 che in materia di progressione economica dei magistrati, attualmente individua le cd. classi di anzianità. Il nuovo articolo 51 del decreto legislativo n. 160 del 2006, ora rubricato «Trattamento economico», precisa, in particolare, che le somme indicate tengono conto degli adeguamenti economici triennali fino alla data del 1o gennaio 2006 e conferma esplicitamente la disciplina attualmente prevista in materia di progressione stipendiale, determinata da classi e scatti biennali e dall’adeguamento economico triennale. L’articolo 51 precisa, poi, che il trattamento economico previsto dopo 13 anni di servizio dalla nomina viene corrisposto solo in caso di esito positivo della terza valutazione di professionalità; in caso di valutazione non positiva o negativa, si ha diritto al trattamento solo dopo nuova valutazione positiva e dalla scadenza del periodo di cui ai commi 10, 11 e 12 dell’articolo 11 (dopo un anno, in caso di valutazione non positiva; dopo due anni, se la valutazione è negativa).
L’articolo 3 apporta numerose modifiche al decreto legislativo 30 gennaio 2006, n. 26, relativo all’istituzione della Scuola superiore della magistratura, nonché al tirocinio e alla formazione degli uditori giudiziari, all’aggiornamento professionale e alla formazione dei magistrati. Tra l’altro, il comma 11 inserisce nel suddetto decreto legislativo la sezione IV-bis, dedicata al Segretario generale, e composta da due articoli (articoli 17-bis e 17-ter). In base alle nuove disposizioni il Segretario generale provvede alla gestione amministrativa della Scuola ed esercita le competenze conferitegli dallo statuto, dai regolamenti interni ovvero a lui eventualmente delegate dal comitato direttivo. Il Segretario generale dura in carica 5 anni ed è nominato dal comitato direttivo che può scegliere tra magistrati ordinari – che abbiano conseguito la quarta valutazione di professionalità – o dirigenti di prima fascia. L’incarico, che può essere rinnovato per una sola volta per un periodo massimo di due anni, non prevede indennità o compensi aggiuntivi; laddove il comitato direttivo abbia nominato un magistrato, questi è collocato fuori dal ruolo organico della magistratura (articolo 17-ter).
Sempre all’articolo 3, i commi da 17 a 19 modificano una limitata parte del Titolo III del decreto legislativo n. 26 del 2006, dedicato all’aggiornamento professionale e alla formazione dei magistrati.
In relazione all’oggetto dei corsi, si aggiunge, a quanto attualmente previsto dall’articolo 24 del decreto legislativo n. 26 del 2006, che spetta allo statuto determinare il numero massimo degli incarichi conferibili ai docenti, i quali saranno oggetto di valutazione da parte dei partecipanti ai corsi. Inoltre, il comitato direttivo e i responsabili di settore potranno usufruire delle strutture per la formazione decentrata esistenti presso i vari distretti di Corte d’appello.
Inoltre, intervenendo sull’articolo 25 del decreto n. 26 del 2006, si prevede che tutti i magistrati in servizio abbiano l’obbligo di partecipare almeno una volta ogni quattro anni, ad un corso di formazione e di aggiornamento professionale, che dovrà essere individuato dal consiglio direttivo in relazione alle esigenze specifiche di ciascun magistrato e tenuto conto delle sue richieste.
Solo nei primi quattro anni successivi all’assunzione delle funzioni giudiziarie i magistrati dovranno partecipare a sessioni di formazione annuali. Inoltre, diversamente da quanto è disposto attualmente, la partecipazione ai corsi è considerata attività di servizio (e non periodo di congedo retribuito).
L’articolo 5, ampiamente modificato dal Senato, contiene disposizioni di vario contenuto, volte, in particolare, a dettare la disciplina transitoria di talune situazioni oggetto dell’intervento legislativo in esame.
In particolare, il comma 4 prevede che ai magistrati ordinari sia riconosciuto, alla nomina, il trattamento economico previsto dalla tabella allegata alla legge 19 febbraio 1981, n. 27, come sostituta dal provvedimento in esame.
I commi da 5 a 6 intervengono sulla dotazione organica del CSM. In particolare, il comma 5 dispone che il ruolo autonomo del Consiglio superiore della magistratura sia aumentato di 13 unità, di cui 2 dirigenti di seconda fascia per i servizi generali. Il medesimo comma demanda inoltre ad un regolamento del CSM la disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale interno e delle indennità per il personale non appartenente al ruolo del CSM ma che svolge attività presso il Consiglio. Il successivo comma 6 specifica che l’aumento nell’organico deve avvenire senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato.
Ciò premesso, e rilevata l’assenza di profili problematici per le parti di competenza, preannuncia la presentazione di una proposta di parere favorevole.
Antonino LO PRESTI (AN), nel preannunciare il proprio voto contrario alla proposta di parere del relatore, fa presente anzitutto che la relatrice ha omesso di trattare, nell’illustrazione del disegno di legge in titolo, della questione relativa alla composizione dei consigli giudiziari, organi che partecipano ai processi decisionali riguardanti la carriera dei magistrati. In particolare censura il fatto che per la prima volta sia stata esclusa da tali consigli l’avvocatura.
In generale, sottolinea l’inidoneità della presunta riforma «Mastella», così come si va profilando, a soddisfare le autentiche esigenze di ammodernamento che l’ordinamento giudiziario richiede: il disegno di legge, che considera un mero ritorno al passato, non consente infatti di risolvere concretamente i problemi della giustizia, né di restituire dignità e credibilità alla funzione giurisdizionale, risultando esclusivamente finalizzato a garantire il ripristino ed il mantenimento dello status quo ante. L’attuale «controriforma» all’esame della Camera è frutto della concertazione tra magistratura e Governo (con esclusione dell’Avvocatura) al solo scopo di azzerare l’impianto riformistico varato dal Governo di centrodestra che, pur tra difetti e ombre, ha avuto comunque il merito, a suo giudizio, di adeguare alle moderne esigenze di un sistema giudiziario efficace un impianto normativo di epoca prerepubblicana.
In conclusione, dopo aver nuovamente censurato la penalizzazione dell’avvocatura italiana illegittimamente esclusa dal processo di concertazione ed emarginata dai centri decisionali quali i consigli giudiziari, preannuncia il proprio voto contrario sul provvedimento in titolo.
Angelo COMPAGNON (UDC) esprime preliminarmente le profonde e già note perplessità del centrodestra sul disegno di legge in esame, il quale provvede a riformare solo una parte dell’ordinamento giudiziario ed emargina l’avvocatura dai compiti di indirizzo che svolgeva precedenza. Ricorda peraltro che, nel corso dell’esame al Senato, è stata presentata da un senatore della maggioranza una proposta emendativa riguardante una diversa composizione dei consigli giudiziari, che è stata respinta con un solo voto di differenza.
Osserva che il disegno di legge in titolo risponde al solo scopo di attuare l’impegno elettorale della maggioranza, diretto a cancellare la riforma dell’ordinamento giudiziario, posta in essere nella scorsa legislatura: si tratta invece della riforma di un settore che meriterebbe un più adeguato approfondimento. Nello specifico, osserva altresì che le caratteristiche di terzietà del giudice, che con tale riforma si dovrebbero rafforzare, sono un requisito ancora molto lontano dall’essere effettivo.
In conclusione, preannuncia il proprio voto contrario alla proposta di parere del relatore.
Federica ROSSI GASPARRINI (Pop-Udeur), nel manifestare apprezzamento per l’esauriente relazione svolta dalla relatrice, osserva anzitutto che il disegno di legge in esame è volto ad intervenire nell’ordinamento giudiziario il cui impianto risale al 1941 e che portava la firma di Grandi. Anche per questo, ritiene che il Paese meriti un aggiornamento e una modernizzazione in questo importante settore delle istituzioni
Sottolinea quindi quelli che considera i punti più rilevanti della riforma e che riguardano i magistrati.
In particolare, fa presente che riguardo alle valutazioni della professionalità, si è partiti dalla constatazione che il sistema vigente anteriormente alla legge n. 150 del 2005 deve essere considerato non più adeguato, e quindi da riformare, per due prevalenti ragioni: anzitutto, la professionalità del magistrato non può più essere affermata per presunzioni o solo in occasione dei passaggi di qualifica troppo distanziati o di incarichi specifici; inoltre, il meccanismo è insufficiente ad attuare un reale esame delle specifiche capacità, delle doti e della attitudini richieste per l’esercizio delle diverse funzioni che possono essere svolte nell’arco della sua vita professionale.
In merito al reclutamento, per l’accesso alla magistratura, si prevede una nuova struttura delle valutazioni, con verifiche ogni quattro anni. Si è così sganciata la progressione economica da quella delle funzioni. Le funzioni di legittimità saranno conferite non solo in base al criterio di anzianità, bensì mediante l’accertata sussistenza di specifiche attitudini ad esercitarle.
Per quanto concerne la carriera, non sussistono più progressioni automatiche e viene inserito il principio di verifica dell’effettivo aggiornamento, istituendo una struttura stabile incaricata di occuparsi in maniera continuativa delle esigenze formative e di aggiornamento per il personale di magistratura. Quanto alla dirigenza, il principio della temporaneità è stato inserito all’interno di percorsi professionali, in modo da renderlo congruo ed eventualmente differenziato a seconda delle specializzazioni, per far sì che sia praticabile, prevedendo la possibilità per il CSM di individuare la durata più adeguata in relazione a ciascuna funzione, nel quadro di una previsione normativa che ha individuato un minimo (otto anni) ed un massimo (quindici anni). Si sono così favoriti i percorsi professionali multivalenti, in modo da poter passare da un settore analogo all’altro.
In conclusione, per tutte queste ragioni ribadisce il proprio giudizio favorevole sul disegno di legge in titolo e preannuncia il proprio voto favorevole sulla proposta di parere del relatore.
Gianni PAGLIARINI, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta
La seduta termina alle 15.25.
