SEDE REFERENTE
Martedì 29 novembre 2005. – Presidenza del presidente Domenico BENEDETTI VALENTINI. – Interviene il Sottosegretario di Stato per la funzione pubblica Learco Saporito.
La seduta comincia alle 14.25.
Adeguamento delle pensioni di annata.
C. 2290 Fiori, C. 5977 Biondi, C. 6022 Benvenuto.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l’esame.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, relatore, cogliendo l’occasione dell’avvio dell’esame delle proposte di legge in titolo, sottolinea che esse affrontano un tema fondamentale. Una legislatura che – in avvio o in conclusione – riuscisse a risolvere il problema del giusto trattamento previdenziale nel corso degli anni sarebbe senz’altro una legislatura ben spesa.
Ricorda che il fenomeno delle cosiddette «pensioni d’annata» concerne prevalentemente le pensioni liquidate in data anteriore al 1988, che hanno subito una notevole penalizzazione, nel corso degli anni, rispetto al potere d’acquisto garantito dalla normale dinamica economica. Tali trattamenti pensionistici, infatti, hanno risentito sia dell’andamento economico, sia di alcuni interventi legislativi, che insieme hanno determinato, soprattutto nel corso degli anni ’70, un legame non organico dei trattamenti pensionistici all’effettivo aumento del costo della vita.
Nell’arco temporale di riferimento, infatti, la pensione era calcolata sulle retribuzioni dell’ultimo anno (settore pubblico) o degli ultimi 5 anni (assicurazione generale obbligatoria).
Tale sistema, legato all’imponente processo inflattivo che caratterizzò quegli anni, generò sia situazioni positive, che si verificavano quando le retribuzioni subivano innalzamenti più elevati, in relazione alla situazione economica del momento o al successo delle richieste delle parti sociali, sia situazioni negative, caratterizzate da contesti di segno opposto.
In tal modo, i trattamenti pensionistici di professioni analoghe e con anzianità pressoché uguale risultarono di fatto molto diversi tra loro in relazione al momento in cui furono liquidati i trattamenti di quiescenza.
Occorre ricordare, al riguardo, che l’articolo 36 della Costituzione dispone che il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa, mentre il successivo articolo 38 stabilisce che il lavoratore ha diritto, dopo la cessazione del lavoro per inabilità o vecchiaia, che gli vengano assicurati mezzi adeguati per la sua vecchiaia.
Un primo tentativo di introdurre il sistema della perequazione automatica, nel sistema pensionistico statale, fu effettuato con la legge 29 aprile 1976, n. 177 (»Collegamento delle pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni. Miglioramento del trattamento di quiescenza del personale statale e degli iscritti alle casse pensioni degli istituti di previdenza»), che innovava rispetto al precedente sistema delle pensioni, fondato sulle riliquidazioni personali, disposte di volta in volta da specifiche disposizioni legislative, basando la perequazione su indici annuali di rivalutazione che avrebbero tenuto conto delle variazioni delle retribuzioni. Tale meccanismo non ha però trovato applicazione, ed è stato successivamente implicitamente abrogato dall’articolo 14, quinto comma, della legge 19 febbraio 1980, n. 33, che ha esteso alle pensioni pubbliche l’indice relativo al settore privato secondo i meccanismi introdotti dalla legge 3 giugno 1975, n. 160 (»Norme per il miglioramento dei trattamenti pensionistici e per il collegamento alla dinamica salariale»). Tale situazione ha prodotto negli anni una totale mancanza di collegamento tra la dinamica delle retribuzioni e quella delle pensioni, in special modo di quelle più «mature».
Un successivo intervento significativo sulle pensioni «d’annata» è consistito nella rivalutazione effettuata con il decreto-legge n. 409 del 1990, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 59 del 1991, che ha stabilito l’immediata riliquidazione dei trattamenti pensionistici dei dipendenti pubblici e privati, al fine di perequare gli importi ed il correlato potere reale di acquisto.
Con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (»Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici a norma dell’articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421»), è stato disposto (articolo 11) che gli aumenti a titolo di perequazione automatica delle pensioni si applicano sulla base del solo adeguamento al costo della vita con cadenza annuale e con effetto dal 1o gennaio di ogni anno, stabilendo che tali aumenti vengano calcolati «applicando all’importo della pensione spettante alla fine di ciascun periodo la percentuale di variazione che si determina rapportando il valore medio dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per famiglie di operai e impiegati, relativo all’anno precedente il mese di decorrenza dell’aumento, all’analogo valore medio relativo all’anno precedente». La stessa norma, peraltro, ha rinviato ad ulteriori aumenti eventualmente stabiliti con la legge finanziaria, in relazione all’andamento dell’economia nazionale.
Successivamente, la legge 27 dicembre 1997, n. 449 (collegato alla manovra finanziaria per il 1998), all’articolo 59, comma 4, ha disposto che la perequazione automatica delle pensioni, prevista dal richiamato articolo 11, costituisca, a decorrere dal 1998, l’unica forma di adeguamento delle prestazioni pensionistiche, «con esclusione di diverse forme, ove ancora previste, di adeguamento anche collegate all’evoluzione delle retribuzioni di personale in servizio».
Le modalità di applicazione del meccanismo di rivalutazione delle pensioni sono state definite, infine, dall’articolo 34 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (collegato alla manovra finanziaria per il 1999), mentre l’articolo 69 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria per il 2001) ha fissato la misura entro la quale si applica l’indice di rivalutazione automatica a decorrere dal 1o gennaio 2001 (limitandola al 90 per cento, per le fasce di importo dei trattamenti pensionistici compresi tra tre e cinque volte il trattamento minimo INPS, e al 75 per cento per le fasce di importo superiori a cinque volte il predetto trattamento minimo).
In attuazione delle disposizioni sopra richiamate, annualmente, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, adottato di concerto con il Ministro del lavoro, viene determinata la percentuale di variazione sulla cui base devono essere calcolati gli aumenti di perequazione automatica delle pensioni.
In questo contesto, la Corte costituzionale ha più volte affermato (sentenze n. 173 del 1986, 119 del 1992, 226 del 1993, 409 del 1993) che il principio di adeguatezza e proporzionalità della pensione, di cui al richiamato articolo 36 della Costituzione, pur non traducendosi necessariamente in un rigido meccanismo di perequazione – il quale comporti che sia garantita in ogni caso l’integrale corrispondenza fra retribuzione e pensione – richiede però, una «commisurazione del trattamento di quiescenza al reddito percepito in costanza di rapporto di lavoro».
Da ultimo, con la sentenza n. 30 del 2004, la Corte ha affermato che «se questa recente evoluzione legislativa è chiaramente orientata nel senso di salvaguardare nel tempo il potere d’acquisto e l’adeguatezza dei trattamenti pensionistici unicamente attraverso il meccanismo della perequazione automatica dell’importo alle variazioni del costo della vita, essa risulta sostanzialmente anche coerente sia con il prevalente carattere contributivo assunto dal sistema pensionistico a seguito della riforma introdotta dalla legge 8 agosto 1995, n. 335 …, sia anche con la profonda riforma che ha interessato il pubblico impiego ed in particolare la dirigenza pubblica, il cui trattamento economico è, per la parte accessoria, correlato alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità ed ai risultati conseguiti …».
La stessa Corte, in merito, ha altresì evidenziato che «mentre tutto ciò rende sempre più difficile riferirsi allo scostamento tra le pensioni e le successive modificazioni dei diversi trattamenti stipendiali, il perdurante necessario rispetto dei principi di sufficienza ed adeguatezza delle pensioni impone al legislatore, pur nell’esercizio del suo potere discrezionale di bilanciamento tra le varie esigenze di politica economica e le disponibilità finanziarie, di individuare un meccanismo in grado di assicurare un reale ed effettivo adeguamento dei trattamenti di quiescenza alle variazioni del costo della vita». In relazione a ciò, la Corte costituzionale ha specificato che «il verificarsi di irragionevoli scostamenti dell’entità delle pensioni rispetto alle effettive variazioni del potere d’acquisto della moneta, sarebbe indicativo della inidoneità del meccanismo in concreto prescelto ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia mezzi adeguati ad una esistenza libera e dignitosa nel rispetto dei principi e dei diritti sanciti dagli articoli 36 e 38 della Costituzione».
Su questo tema intervengono, con diverse prospettive, le due proposte di legge in esame.
La proposta di legge Fiori n. 2290, che consta di un unico articolo, prevede che, nell’ambito della contrattazione collettiva relativa al trattamento economico dei pubblici dipendenti, venga specificamente previsto l’adeguamento dei trattamenti pensionistici corrisposti al personale in quiescenza.
Si osserva che andrebbe chiarito se le modalità di adeguamento delle pensioni introdotte dal provvedimento riguardano tutti i pubblici dipendenti o, al contrario, avvenendo nell’ambito della contrattazione collettiva, siano limitate al personale contrattualizzato.
In base al meccanismo che il provvedimento introduce, si intende garantire ai pensionati le medesime condizioni economiche del personale in servizio al fine di ridurre il fenomeno per cui i pensionati di una medesima gestione, seppur con gli stessi requisiti contributivi, percepiscono pensioni di importo anche molto diverso a seconda dell’annualità di liquidazione delle pensioni.
Sarebbe opportuno coordinare il provvedimento con la disciplina della perequazione automatica, introdotta dall’articolo 19 della Legge n. 153 del 1969 e da ultimo disciplinata dall’articolo 11 del decreto legislativo n. 503 del 1992, come modificato dall’articolo 14 della LEGGE n. 724 del 1994. Andrebbe infatti chiarito il rapporto tra la perequazione automatica, attualmente prevista per rivalutare le pensioni in base agli indici ISTAT che misurano la perdita di potere d’acquisto della moneta, e il meccanismo che il testo in esame intende introdurre, che invece «aggancerebbe» le pensioni alla dinamica retributiva.
Si osserva inoltre che la proposta in esame non reca una quantificazione degli oneri derivanti dalle disposizioni del comma 1, e conseguentemente non prevede una norma di copertura dei medesimi.
La proposta di legge Biondi C. 5977 interviene sul meccanismo di adeguamento delle pensioni in relazione alle variazioni del potere d’acquisto della moneta, in modo da renderlo più efficace e più idoneo ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia una pensione che cresca in corrispondenza dell’aumentare del costo della vita. A tal proposito la relazione richiama la citata sentenza della Corte costituzionale n. 30 del 2004, secondo cui «il verificarsi di irragionevoli scostamenti dell’entità delle pensioni rispetto alle effettive variazioni del potere d’acquisto della moneta sarebbe indicativo dell’inidoneità del meccanismo prescelto ad assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia mezzi adeguati ad un’esistenza libera e dignitosa nel rispetto dei principi e dei diritti sanciti dagli articoli 36 e 38 della Costituzione».
Si ricorda, che nella seduta del 28 luglio 2004, nell’ambito dell’esame del disegno di legge C. 2145-B (Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel settore della previdenza pubblica) il Governo ha accolto l’ ordine del giorno 9/2145-B/4 Biondi e Nan che lo impegna a riconoscere la questione dell’adeguamento effettivo delle pensioni al costo della vita, nonché a prevedere, nei limiti consentiti dai vincoli di bilancio, forme di «aggancio» delle pensioni alla dinamica delle retribuzioni.
L’articolo 1 prevede che le pensioni erogate con meccanismi di perequazione automatica siano rivalutate, con effetto dalla data in cui il soggetto ha iniziato a percepire il trattamento di quiescenza, applicando gli indici ISTAT sul costo della vita in maniera integrale (al 100 per cento) sull’intero importo della pensione.
Il comma 2 specifica che la rivalutazione in misura integrale si applica anche per i periodi nei quali la perequazione automatica è stata sospesa o ridotta per legge.
A tal proposito si ricorda che per l’anno 1998 non è stata erogata la scala mobile sulle pensioni di importo superiore a cinque volte il trattamento minimo (lire 3.420.250). Per le pensioni di importo superiore a cinque volte il predetto trattamento, ma inferiori a tale limite incrementato della quota di perequazione, l’aumento di scala mobile è stato attribuito fino a concorrenza di tale limite maggiorato (cioè lire 3.481.550).
Nel biennio 1999-2000, l’indice di perequazione è stato applicato nella misura del 30 per cento per la fascia di pensione di importo compreso tra cinque e otto volte il trattamento minimo. Per le pensioni di importo superiore ad otto volte il trattamento minimo non è stato attribuito alcun aumento.
Ai sensi del comma 3 le pensioni di reversibilità sono ricalcolate applicando la rivalutazione prevista per le pensioni dirette da cui scaturiscono, mentre il comma 4 dispone che con la stessa decorrenza prevista dal comma 1 (retroattiva) la perequazione è effettuata separatamente sulle voci «pensione» e «indennità integrativa speciale», qualora il trattamento pensionistico sia composto da tali due voci (si tratta delle pensioni dei pubblici dipendenti).
L’articolo 2 prevede che la corresponsione degli arretrati dovuti ai singoli pensionati in considerazione della retroattività della rivalutazione in misura intera è effettuata mediante titoli di Stato, «con interesse pari a quello in corso alla data di emissione dei titoli», con scadenza alla data di compimento dell’ottantesimo anno di vita del pensionato.
Nel caso di pensionati beneficiari che abbiano già compiuto l’ottantesimo anno di età, la scadenza dei titoli «è prorogata fino al termine di un anno dalla medesima data di entrata in vigore» della legge.
Sempre all’articolo 2, comma 2, si subordina il diritto a percepire gli arretrati alla espressa rinuncia, da parte degli interessati, ai benefici accessori a titolo di rivalutazione monetaria e agli interessi legali. Inoltre, nel caso di giudizi pendenti, si fa dipendere il diritto agli arretrati all’interruzione della causa con espressa rinuncia delle parti all’azione.
Ai sensi del comma 3, il Ministro dell’economia è autorizzato, su segnalazione e richiesta degli enti previdenziali competenti all’erogazione delle pensioni, all’emissione dei titoli di Stato occorrenti per pagare gli arretrati.
L’articolo 3 dispone che il Governo provveda, entro sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, a rivedere la disciplina relativa al calcolo degli indici sul costo della vita, al fine di renderli più aderenti alle effettive variazioni del potere d’acquisto della moneta. La disposizione è volta a rendere più congrue le rivalutazioni delle pensioni, nel presupposto che gli attuali meccanismi degli indici ISTAT non riflettano l’effettiva variazione del costo della vita.
L’articolo 4 prevede la copertura finanziaria, senza peraltro quantificare gli oneri derivanti dal provvedimento. Genericamente si dispone che agli oneri finanziari si provvede:
a) mediante l’aumento di un punto percentuale dei contributi previdenziali a carico dei dipendenti pubblici e privati;
b) mediante «il computo dei titoli di Stato maturati e in riscatto nei singoli esercizi».
La proposta di legge Benvenuto ed altri n. 6022, a sua volta, propone di rivalutare in maniera integrale il trattamento pensionistico, facendo esclusivamente riferimento ai lavoratori dipendenti privati ed escludendo la corresponsione di arretrati. A tal fine, il testo propone anche di adottare un diverso paniere per calcolare l’indice dell’incremento dei prezzi al consumo. Sul fronte degli oneri, la proposta prevede una quantificazione pari a 110 milioni di euro annui, cui si farebbe fronte tramite il fondo speciale relativo al Ministero del lavoro. Si tratta anche in questo caso di una copertura formale, dato che nella finanziaria non è presente uno stanziamento dedicato alla rivalutazione delle pensioni d’annata.
In conclusione ritiene che sia un dovere civile morale e politico che incombe su tutte le forze politiche tentare di avviare a soluzione il problema della perequazione pensionistica.
Roberto GUERZONI (DS-U), espressa soddisfazione per l’avvenuto abbinamento della proposta di legge n. 6022, propone che siano altresì abbinate le proposte di legge Agostini n. 4885 e Gasperoni n. 4886.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente relatore, ritiene più opportuno, in linea di principio, focalizzare l’attenzione della Commissione su un argomento circoscritto. In tal senso ritiene che la proposta di legge n. 4886 amplierebbe eccessivamente il tema di esame, mentre si riserva di decidere, congiuntamente alla Commissione, sulla proposta di legge n. 4885.
Roberto GUERZONI (DS-U) sottolinea che la proposta di legge Agostini n. 4885 esprime la posizione del suo gruppo sull’argomento della rivalutazione delle pensioni.
Il sottosegretario Learco SAPORITO sottolinea, a sua volta, la grande valenza politica e sociale dell’argomento, che interessa una categoria onestamente un po’ trascurata sia dal legislatore che dal Governo. È tuttavia difficile immaginare una soluzione complessiva del problema con un unico intervento legislativo, dato che sarà verosimilmente necessario un arco di tempo medio-lungo per affrontare l’intera materia della rivalutazione delle pensioni d’annata. Occorre quindi un approccio graduale, ma è importante cercare di segnare almeno un primo passo, che andrà commisurato anche alle risorse finanziarie che si riuscirà a reperire. Sottolinea che il problema del differente trattamento pensionistico nel corso del tempo deriva dall’allungamento dei tempi medi di vita della popolazione, che occorre accompagnare con un adeguato intervento perequativo. In proposito, sottolinea che anche dal fronte sindacale – in sede contrattuale – non sono mai giunte grandi proposte di soluzione a questo problema.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, stante l’imminente inizio della seduta dell’Assemblea, rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 15.
