1. Tracciare un breve ricordo di Gino Giugni, pur limitatamente al periodo della sua attività in Commissione di garanzia, mi pone in una certa difficoltà, per il rischio concreto di lasciarsi prendere dall’enfasi, oppure di essere superficiali, nel senso di non riuscire a cogliere l’esatta dimensione del contributo di un grande Maestro, che ha avuto un indiscusso ruolo di protagonista nel Diritto del lavoro italiano e non solo, oltre che nella legislazione del lavoro del nostro Paese.
Gino Giugni è stato, oggettivamente, il maestro ideale, che un’intera generazione di giuslavoristi avrebbe voluto avere. Io non sono stato un suo allievo, in senso accademico, però, non soltanto come riferimento di scuola, ma per l’intenso rapporto di collaborazione che ho avuto con lui, in Commissione di garanzia, ho finito, in un certo senso, per sentirmi tale. Ciò perché, indubbiamente, come hanno scritto Raffaele De Luca Tamajo e Luigi Montuschi in un breve ricordo sulla Rivista Italiana di Diritto del Lavoro, egli “ha contribuito alla crescita individuale di chiunque abbia avuto il privilegio di essere coinvolto direttamente nei più diversi ambiti delle sue esperienze professionali”.
Pur avendo già avuto modo, come cultore di Diritto del lavoro, di conoscere Giugni (mantenendo, ovviamente, una deferente distanza) prima del suo arrivo in Commissione di garanzia, a seguito di questo evento, ho avuto la fortuna e il privilegio di entrare subito in sintonia con lui e diventare, per sei anni, un suo stretto collaboratore. Così, da Coordinatore della Segreteria della Commissione, ho avuto il privilegio di poterlo seguire, sempre da vicino, nella sua autorevole ed intelligente opera di interprete del dialogo sociale e di mediazione del conflitto.
2. In varie occasioni (da ultimo anche in una breve Presentazione con la quale ha voluto onorare un mio piccolo Manuale sul conflitto nei servizi pubblici essenziali) Giugni ha avuto modo di evidenziare come, nella sua vita di studioso e di uomo delle Istituzioni, le vicende del conflitto collettivo e poi della sua regolazione nei servizi pubblici, lo abbiano, intensamente, coinvolto.
Si può dire, infatti, che già il suo primo studio approfondito di Diritto sindacale, la sua Tesi di laurea, assumeva come oggetto di indagine, la diversa configurazione, nel succedersi dei diversi ordinamenti giuridici, dello sciopero: da semplice libertà, nell’ordinamento liberale, a fattispecie delittuosa, nell’ordinamento corporativo, fino a diventare un diritto costituzionale, nell’ordinamento repubblicano. Tesi di laurea che, in seguito, avrebbe fatto da base a due suoi contributi giovanili pubblicati tra il 1949 e il 1950: l’ampio saggio dal titolo La lotta sindacale nel diritto penale (Riv.Giur.Lav., 1949 – 1950, I, p.321) e, successivamente, Aspetti e problemi del diritto di sciopero (Dir.Lav., 1950, I, p.183).
Non meno interessante, per lo studioso Giugni, diventava l’ipotesi di una regolamentazione legislativa di tale diritto costituzionale (ancorché limitatamente ai servizi essenziali), per l’originalità che tale prospettiva rappresentava per il nostro ordinamento. Infatti, sebbene una riserva di legge fosse prevista nell’art.40 della Costituzione, le uniche regole sullo sciopero nel nostro sistema di relazioni industriali provenivano esclusivamente da fonte contrattuale, elaborate, cioè, nell’ambito dell’autonomia collettiva e dunque, espressione del c.d. ordinamento intersindacale, della cui ricostruzione teorica, come è noto, Giugni è stato il principale artefice.
Così, quando il dibattito su un possibile coinvolgimento del legislatore sul conflitto nei servizi pubblici essenziali diventa più intenso, nei primi anni ’80, allorché si manifesta, appunto, un decisivo spostamento del conflitto nel settore c.d. terziario e, contestualmente, un certo suo declino in quello industriale, sono rivelatori due contributi di Giugni, del 1981, La regolamentazione del diritto di sciopero: i primi contributi al dibattito (Riv.Giur.Lav., I, p.311) e, soprattutto, il suo intervento conclusivo al Congresso AIDLASS del 1988, Diritto di sciopero, autonomia collettiva e intervento del legislatore (Atti pubblicati da Giuffrè nel 1989). In quest’ultimo, riprendendo anche il fondamentale contributo offerto, nel dicembre del 1987, dal “Parere di massima” del comitato di saggi voluto dalle Confederazioni CGIL CISL UIL (all’interno del quale si erano ritrovati tra i più prestigiosi studiosi di relazioni industriali, Giugni non ne aveva fatto parte in quanto, già all’epoca, parlamentare) si possono veder delineate quelle che, poi, sarebbero state le coordinate fondamentali della legge 146, promulgata due anni dopo.
3. Il contributo di Giugni, come legislatore, in qualità di Presidente della Commissione Lavoro del Senato che nel 1990 licenziò il testo definitivo della legge, può definirsi fondamentale. Senza nulla togliere all’impegno degli altri suoi colleghi parlamentari, era evidente a tutti il suo ruolo carismatico nell’opera di indirizzo e rifinitura dei contenuti normativi. In quella circostanza, si era formato, nel suo ufficio di Presidente, al Senato, uno stimolante staff di collaborazione (indicativo della mentalità aperta di Giugni) che, oltre ai funzionari della Commissione Lavoro, riuniva anche giovani studiosi provenienti da realtà diverse (ne facevo parte anch’io in quanto seguivo l’iter del disegno di legge per conto dell’Ufficio Legislativo del Ministero del Lavoro). In tale impresa, Giugni poté contare, peraltro, su un proficuo dialogo a distanza con la corrispondente Commissione Lavoro della Camera dei Deputati, nella quale primeggiava, in qualità di Vicepresidente, un altro grande giurista del lavoro, Giorgio Ghezzi che poi farà parte, insieme a Giugni, della Commissione di garanzia nel periodo 1996 – 2002.
Per Giugni l’intervento regolatore della legge non era da intendersi in senso autoritativo, esso costituiva, bensì, un ulteriore tassello di quel percorso di democrazia che, grazie anche al contributo della Corte Costituzionale, aveva trasformato tale forma di lotta sindacale, da una fattispecie di reato (così durante l’ordinamento corporativo) ad un diritto di rango costituzionale. L’intervento della legge, dunque, non doveva essere inteso tanto in senso limitativo del diritto, bensì al fine di poter realizzare un contemperamento di esso con altri diritti di pari rango dei cittadini.
Coerentemente con tale impostazione, al fine di rimuovere qualsiasi residuo di vetero cultura repressiva in materia di diritto di sciopero, Giugni si adoperò, anche, in sede di lavori parlamentari della legge 146, verso una possibile abolizione della competenza dei Prefetti in materia di precettazione. Riteneva, infatti, tale soluzione come una coerente conseguenza della nuova cultura costituzionale volta a cancellare qualsiasi profilo di responsabilità penale, collegato all’esercizio del diritto di sciopero. Sostituire, dunque, il potere di ordinanza del Prefetto (figura tradizionalmente collegata ad una visione repressiva dell’Amministrazione centrale) con il possibile intervento di un soggetto più laico, maggiormente riconducibile alla salvaguardia dei diritti degli utenti, il Commissario di governo o, meglio ancora, la Commissione di garanzia. Tale soluzione non andò in porto, anche per la resistenza del Ministero dell’Interno, volta a salvaguardare le prerogative dei propri uffici periferici (le Prefetture) in materia di limitazione del diritto di sciopero.
4. Convinto della natura relativa della riserva di legge contenuta nell’art.40 della Costituzione, che presuppone non un intervento diretto della legge, ma, piuttosto, un rinvio ad altre fonti secondarie, per Giugni la legge 146, avrebbe dovuto sancire, appunto, il rinvio, alla contrattazione collettiva, del compito di stabilire, concretamente, le regole per l’esercizio del diritto di sciopero. L’intervento del legislatore non poteva avere altro che una natura di sostegno dell’attività delle parti sociali, protagoniste del conflitto collettivo. In altre parole, il funzionamento del modello normativo non poteva basarsi che sul ruolo fondamentale dell’autonomia collettiva: le parti si danno le regole sul conflitto collettivo nei servizi e il ruolo della legge (anche tramite la Commissione di garanzia) è rivolto ad istituzionalizzare tali regole.
La prima stesura della legge del 1990, alla quale, come si è detto, Giugni diede un contributo diretto, può ritenersi, infatti, fortemente improntata sul ruolo della contrattazione, verso una predisposizione di regole prevalentemente su base consensuale. Non era prevista, infatti, una sostituzione da parte dell’Autorità di garanzia, in caso di inerzia delle parti, o della loro impossibilità a raggiungere un accordo: la Commissione poteva solo formulare una Proposta sulle prestazioni indispensabili, che le parti potevano accogliere o respingere, senza che, comunque, questa diventasse, automaticamente e direttamente, obbligatoria.
A ben guardare, anche l’aspetto sanzionatorio, nel testo del 1990, può dirsi pensato come qualcosa di eventuale, in un sistema che scommette sul proprio funzionamento, soprattutto, in termini di autodeterminazione delle parti. E probabilmente, anche in tale logica, in materia di esecuzione delle sanzioni, il legislatore non aveva dedicato una grande considerazione, affidando questa solo all’iniziativa di una delle parti (il datore di lavoro), senza configurare, anche in questo caso, stringenti profili di obbligatorietà.
Non ci si soffermerà, qui, sulla tenuta concreta di tale assetto originario, o sul valore giuridico, vincolante o meno della Proposta della Commissione, su cui si è ampiamente discusso in dottrina, si vuole solo sottolineare, ancora una volta, come il sistema di regole concepito nella prima stesura della legge 146, basasse il proprio equilibrio (e il proprio successo), soprattutto in termini di consenso tra i soggetti protagonisti.
5. Che Giugni diventasse il Presidente della Commissione di garanzia alla fine della sua esperienza parlamentare (e alla scadenza dell’intero primo mandato della Commissione nella sua prima composizione), era per tutti una conclusione più che naturale. Così come era stato naturale che egli fosse diventato Ministro del lavoro, dopo la sua proficua opera di capo del relativo Ufficio legislativo, con i Ministri, Brodolini e Donat Cattin (ai tempi dell’emanazione dello Statuto dei lavoratori) e il suo contributo, anche da parlamentare, alla legislazione del lavoro del nostro Paese.
Dunque, dopo essere stato il legislatore della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, Giugni ne diviene il garante dell’attuazione.
La Commissione di garanzia viene rinnovata nel luglio del 1996, riconfermata nel 1999 e resterà in carica, sino al dicembre del 2002, in quella formidabile formazione (mi si conceda la digressione di gergo sportivo) che comprendeva, oltre al suo Presidente, studiosi del calibro di Maria Vittoria Ballestrero, Gian Primo Cella, Luisa Galantino, Giorgio Ghezzi, Sergio Magrini, Giulio Prosperetti, Francesco Santoni, Giuseppe Ugo Rescigno, sostituito dopo le sue dimissioni da Cesare Pinelli.
Credo che si possa affermare che, a tutt’oggi, nella storia della Commissione di garanzia, Gino Giugni sia il Presidente più rappresentativo. Ciò, non solo per il suo spessore di studioso, il suo livello di competenza, la sua storia personale di giurista al servizio delle istituzioni, che portava con sé in questa nuova esperienza, ma anche per il lancio di immagine, la notorietà che, grazie a lui, la Commissione ha avuto verso la pubblica opinione.
Appena insediato, Giugni è unanimemente designato Presidente, dai componenti l’Authority e la Commissione viene subito ribattezzata dai media e dagli ambienti sindacali “la Commissione Giugni”, a riprova del livello di rappresentatività del suo Presidente, suscitando subito un maggiore interesse dei mezzi di comunicazione verso l’attività del garante sugli scioperi. Di tutto ciò, come ha scritto Maria Vittoria Ballestrero (La Commissione Giugni. Riflessioni su autorità e autorevolezza di una Authority, in Scritti in onore di Gino Giugni, Cacucci Bari, 2000, p.99 ss.), gli altri autorevolissimi componenti non ne traggono motivo di frustrazione, anzi, sono largamente compiaciuti del rilievo che stampa e televisioni danno al Presidente, il quale ben riesce a rappresentare la sintesi degli orientamenti dell’authority e poi porgerli efficacemente all’opinione pubblica, sempre in modo garbato, grazie al suo elevato grado di popolarità e il suo spessore di studioso.
Anche la struttura interna alla Commissione, con la Presidenza Giugni, è investita da una ventata di rilancio e di vitalità nella propria attività, che coinvolge tutti: dai funzionari, al resto del personale, allo staff di collaborazione. Grazie all’aperta mentalità del Presidente (e non del solo), scevra da rigidità burocratiche, la Commissione incrementa il suo personale, con criteri di selezione di competenza; si dota di una biblioteca interna; dà vita ad una propria struttura informatica e un proprio sito internet, per la trasmissione delle informazioni in rete; viene istituito un Ufficio relazioni con il pubblico; viene, inoltre, assunto un addetto stampa professionista, per la comunicazione esterna, alla quale Giugni dà, ovviamente, un’importanza decisiva. Nel contempo, si investe sulla formazione del personale interno (formazione in senso ampio, all’interno della quale, ad es., sono previsti persino dei corsi di inglese per i dipendenti); si intensifica l’attività di studio e di ricerca, con l’organizzazione di convegni e conferenze delle parti sociali; si dà vita ad una Rivista propria della Commissione, la NewsLetter che, nel corso degli anni, ospiterà contributi dei più autorevoli giuristi e studiosi di relazioni industriali.
Da Presidente della Commissione, Giugni esprime al meglio le sue grandi qualità di interprete del dialogo sociale e di mediazione del conflitto, ponendo alla base dell’intervento di tale organismo, la ricerca del consenso tra le parti e, soprattutto, l’esigenza di una legittimazione reciproca tra Commissione di garanzia e parti sociali.
Giugni è subito consapevole che il ruolo della Commissione, il suo intervento di regolazione del conflitto, non può essere basato sull’autoritarismo, ma sull’autorevolezza. Non può essere incisiva e neanche temibile (anche per il tenore dell’apparato sanzionatorio predisposto dal legislatore del ’90) una Commissione che paventi sanzioni, o si proponga come una sorta di braccio secolare nel conflitto collettivo. Il ruolo di questa, nell’attuazione della normativa, sarà tanto più efficace, quanto più essa riuscirà a sviluppare ed articolare un sistema di regole da imporre, soprattutto con la propria autorevolezza. Anche l’eventuale ricorso alle sanzioni previste dal legislatore sarà maggiormente legittimato e più efficace, rispetto alla sua formale previsione, dall’autorevolezza dell’organismo di garanzia.
L’autorevolezza della Commissione, deve necessariamente reggersi, anche, attraverso un confronto con interlocutori che siano altrettanto autorevoli. Ciò significava, per Giugni, privilegiare nel confronto quei soggetti sociali riconoscibili quali portatori di larghe istanze, che avessero una riconosciuta legittimazione nel contesto delle relazioni industriali, che fossero, in sostanza, verosimilmente rappresentativi di interessi ampiamente diffusi.
In pratica (si potrebbe dire con la stessa logica giuridica che nella stesura dello Statuto dei lavoratori, lo aveva condotto a privilegiare, ai fini della titolarità dei diritti sindacali in azienda, del Titolo III, dei precisi soggetti collettivi, le RSA), Giugni rivendica la prerogativa di selezionare i propri interlocutori tra soggetti che fossero realmente titolari di un potere di rappresentanza. Insomma, egli non nascondeva la sua convinzione che, ferma restando poi l’osservanza di un principio di parità di trattamento, la Commissione non dovesse trattare con chiunque, convinto che solo dal dialogo tra soggetti autorevoli, potesse edificarsi, iure praetorio, un efficace sistema di regole, anche praeter legem, in grado di mantenere, poi, un’effettiva tenuta nella prassi.
Partendo da questi presupposti, Giugni punta, decisamente (raccogliendo, alla fine, anche qualche delusione) sullo sviluppo di una disciplina concordata di regolazione del conflitto, basata, appunto, sul ruolo dell’autonomia collettiva. Riconoscendo tale funzione all’autonomia collettiva il legislatore del ‘90 ha inteso, infatti, affidare ad essa anche il potere di subordinare l’esercizio del diritto di sciopero all’interesse degli utenti e, dunque, all’interesse generale della collettività. L’autonomia collettiva finisce, pertanto, nel sistema della legge 146, per rilevare quale ordinamento autosufficiente, anche rispetto all’ordinamento statuale, avendo il legislatore riconosciuto ad essa un’efficacia normativa generale. È evidente il richiamo alla ricostruzione teorica dell’ordinamento intersindacale (a lui cara), in base alla quale la contrattazione collettiva diviene una fonte di regolazione del conflitto, non solo nell’ambito dell’ordinamento intersindacale, ma anche nell’ordinamento statuale.
6. Nel periodo di presidenza Giugni, la Commissione ha, innanzitutto, il delicato compito di consolidare il sistema delle regole già realizzato, fino ad allora, nell’esperienza attuativa della legge 146. Fondamentale è, in tal senso, il contributo lasciato dalla prima Commissione di garanzia, nominata con l’emanazione della legge, nel giugno 1990, la quale, aveva avuto, nel proprio ambito, tra i più insigni studiosi di Diritto del lavoro, costituzionale e di relazioni industriali (da Sabino Cassese, primo Presidente, ad Aris Accornero, ad Antonio D’Atena, a Edoardo Ghera, a Mario Grandi, a Giancarlo Perone, a Umberto Romagnoli, a Giuseppe Suppiej, a Tiziano Treu, e poi, a seguito delle dimissioni di Cassese e Treu, Mario Rusciano e Pierfrancesco Grossi) e che aveva promosso una prima rete di Accordi o Proposte sulle prestazioni indispensabili e deliberazioni che possono essere definite sperimentali ed innovative nel contesto delle regole del conflitto collettivo.
Oltre che consolidare di tale sistema di regole, l’impegno della Commissione Giugni è volto a verificare, nella prassi applicativa, quali possano essere le possibili lacune del testo del 1990. In questo senso, è evidente come gran parte degli orientamenti espressi dalla Commissione sotto la presidenza Giugni, nel periodo dalla fine del 1996 all’inizio del 2000, abbiano ispirato, decisamente, la riforma della legge 146/1990, poi intervenuta con la legge 83 del 2000.
Sarebbe estremamente difficile dare, qui, una sintesi della vivacità del dibattito interno e degli orientamenti espressi dalla Commissione Giugni, nel periodo che precede tale riforma.
Tra le tematiche più salienti, ad es., si può rammentare come, in materia di sanzioni, Giugni segnalerà subito, con il suo piglio mediatico (era già stato fatto dai suoi predecessori, ma forse con minore determinazione), l’incongruenza della mancata previsione nella legge di un meccanismo rivolto ad assicurare l’effettiva attuazione di eventuali sanzioni irrogate dalla Commissione. L’applicazione delle sanzioni era, nei fatti, lasciata alla discrezionalità del datore di lavoro il quale poteva utilizzare la relativa delibera della Commissione per suoi fini strategici: metterla da parte in costanza di buoni rapporti sindacali, e magari ritirarla fuori come una minaccia, in una particolare fase di cattive relazioni industriali. In pratica, la sanzione non adempiva a quella funzione sociale, presupposta dalla legge, di rimedio avverso comportamenti lesivi di diritti costituzionali dei cittadini utenti.
Così, con una delibera di orientamento (n.97/267 del 10 aprile 1997), la Commissione Giugni pone l’esigenza di affermare l’obbligatorietà della sanzione come atto dovuto e non discrezionale, atteso il collegamento tra limitazione del diritto di sciopero e tutela di un interesse pubblico. Nel contempo la Commissione auspica il riconoscimento di un proprio potere di applicare direttamente le sanzioni, come soggetto super partes.
Con pari energia, Giugni denuncerà l’imbarazzante squilibrio, esistente nella legge 146 del 1990, che non prevedeva sanzioni a carico dei datori di lavoro o i preposti delle amministrazioni (o meglio, era prevista una farraginosa procedura di difficile attuazione, che affidava l’accertamento della responsabilità all’Ispettorato del Lavoro). Anche in tal caso la Commissione, non potendo valutare il comportamento dei datori di lavoro, aveva cercato di far fronte proponendosi di “prendere in esame” tale comportamento e di ricorrere a quella prerogativa di “riferire” ai Presidenti delle Camere da utilizzare, ad integrazione dell’apparato sanzionatorio, come una sanzione di natura politica (v. la delibera 9 gennaio 1997, verb. 250 e la n.97/145, del 13 febbraio 1997, con le quali si censurava il comportamento delle Ferrovie dello Stato Spa, per violazione degli obblighi di informazione all’utenza).
Tali indicazioni saranno poi, integralmente, accolte dal legislatore del 2000, in sede di riforma della legge 146.
Anche in materia di sanzionabilità di soggetti collettivi non configurabili alla stregua di organizzazioni sindacali (che non fruiscono di contributi o permessi sindacali, o comitati spontanei, assemblee, etc.), un orientamento della Commissione Giugni (delibera n. 97/630 del maggio 1997) pone le basi per la soluzione, poi adottata in sede di riforma, con la previsione della c.d. sanzione sostitutiva nel comma 4 bis dell’art.4, legge n. 83/2000.
Ed ancora, sarà ribadita con forza, e poi accolta dal legislatore del 2000, la necessità di assoggettare alla legge 146 le astensioni dei lavoratori autonomi, semplicemente in considerazione della loro incidenza sul funzionamento dei servizi pubblici (emblematico il c.d. sciopero degli avvocati).
Ma, soprattutto, sarà fondamentale per Giugni rivendicare un potere, per la Commissione, di intervenire, in via preventiva, al fine di scongiurare scioperi illegittimi, o indurre le parti a tentare una composizione del conflitto. Questa risoluta richiesta darà, poi, luogo alla previsione, nell’art. 13 lett. d), della L. n. 83/2000, dell’indicazione immediata delle violazioni di legge, ai soggetti che proclamano lo sciopero, che rimane, a tuttora, il principale strumento di intervento della Commissione di garanzia.
7. Anche a seguito dell’emanazione della legge n.83/2000, sarà fondamentale l’opera della Commissione Giugni per la concreta attuazione di nuovi istituti introdotti dalla riforma e il loro raccordo con l’esperienza precedente.
Si pensi, ad es., alle delibere adottate, nei mesi successivi all’entrata in vigore della nuova legge, in materia di procedure di raffreddamento e conciliazione, che sono previste come obbligatorie per entrambe le parti, per poter proclamare lo sciopero (delibere nn. 00/173-3.2 del 18 maggio 2000, 00/174 del 1 giugno 2000, 00/210-4.1, del 21 settembre 2000, 00/226-4.2 del 12 ottobre 2000).
Alcuni studiosi di relazioni industriali avevano evidenziato una certa lacuna, nel nostro ordinamento, sui temi della procedimentalizzazione del conflitto, dovuta, probabilmente, a forme di scetticismo delle parti sociali verso l’istituzionalizzazione di tali procedure. Si può dire che la legge 83/2000, in un certo qual modo, vuol porre rimedio a tale lacuna, introducendo, come si è detto, l’obbligatorietà di tali procedure (art.2 comma 2). Tuttavia, la norma si limita semplicemente ad un generico richiamo alle procedure, ferma restando, poi, una certa difficoltà a tradurre, concretamente, tale richiamo nella prassi. Sarà l’intervento della Commissione, ispirata dalla ferma convinzione di Giugni dell’importanza del ruolo delle parti sociali nel governo delle relazioni industriali, a porre in essere un vero e proprio modello giuridificato di procedimentalizzazione del conflitto nel settore dei servizi pubblici essenziali. Viene, così, delineato e reso obbligatorio, per le parti, un percorso contrassegnato da ulteriori incontri a vari livelli (aziendale/locale – superiore/nazionale; e/o nelle sedi amministrative, Prefettura o Ministero del lavoro, a seconda delle dimensioni del conflitto) che le impegni a ricercare ogni possibile soluzione, lasciando il ricorso allo sciopero come soluzione estrema.
Tra il 2000 e il 2002, la Commissione Giugni, pone in essere le principali discipline nei settori dei servizi pubblici essenziali, adeguate anche alla luce delle nuove regole introdotte dalla riforma, le quali trovano ancora oggi applicazione.
Con la mediazione della Commissione, sono siglati Accordi in settori fondamentali. Così, nel Trasporto ferroviario, Accordo poi integrato con alcune regole predisposte dalla Commissione; l’Accordo nel Trasporto marittimo; l’Accordo per le imprese elicotteristiche, firmato dalle parti proprio nella sede della Commissione, nel quale si prevedono, tra l’altro, ipotesi di ricorso allo sciopero virtuale; l’Accordo per gli Enti locali; quello degli Enti pubblici non economici; dei Consorzi di bonifica; del Settore dell’Igiene urbana; l’Accordo del Servizio sanitario nazionale; del Settore Radiotelevisivo; del Settore bancario; del Comparto Scuola e Università.
Ed anche gli interventi eteronomi, vale a dire le regolamentazioni provvisorie poste in essere dalla Commissione Giugni in servizi cruciali, laddove le parti non erano riuscite a raggiungere accordi per regole concordate, rappresentano, ancora oggi, le discipline di riferimento. Si pensi, per tutte, a quella emanata in uno dei settori più delicati, dalle cui vicende si tende, generalmente, a giudicare l’intera esperienza della legge 146: il Trasporto aereo. La disciplina di tale settore, la cui elaborazione si deve, principalmente, all’intelligente opera di Maria Vittoria Ballestrero, rimane un efficace compendio di tecnica di regolazione del conflitto, oltre che un modello di scuola dell’elaborazione dei principi normativi. Ma non solo, anche la regolamentazione per il settore del Trasporto urbano ed extraurbano, la regolamentazione nel settore Distribuzione di carburanti; le regolamentazioni nei settori delle Poste e delle Telecomunicazioni, o, ancora, quella del settore Farmacie, ed altre.
Tali regolamentazioni, che pur rappresentavano una delle massime espressioni di elaborazione di regole, da parte della Commissione, erano (come si è avuto modo di accennare) motivo di delusione per Giugni, nel momento in cui, nei fatti, esse venivano a sancire una crisi dell’autonomia collettiva. Delusione alla quale poteva supplire, solo in parte, la sua pervicace volontà di coinvolgere, più che possibile, le parti nel processo di elaborazione delle regole: uno scambio dialettico continuo, attraverso numerose convocazioni, nelle varie fasi del procedimento. Credo che mai come nel periodo di Giugni, la sede della Commissione abbia registrato una presenza così costante dei più autorevoli rappresentanti delle parti sociali, interessati, comunque, a mantenere un confronto continuo con il Presidente.
8. Insomma, si può dire che, nel periodo della Presidenza Giugni, il modello di regolamentazione del conflitto disegnato dal legislatore trovi la sua massima elaborazione, per la ricchezza e la sistematicità delle delibere adottate dalla Commissione, oltre che per il ricco contributo delle parti sociali, coinvolte stabilmente in una prassi di concertazione. Si tratta di modello giuridificato di regolazione del conflitto (delineato, appunto, sulla relazione sinergica, norma – autonomia collettiva – autorità di garanzia) che, per la sua complessità e originalità, si può dire, dia luogo ad una particolare branca del Diritto sindacale, oggetto di specifico approfondimento e trattazione nello studio (e nell’insegnamento) di tale disciplina.
Anche l’interesse da parte di altri ordinamenti verso il nostro modello di regolazione del conflitto aumenta, decisamente, durante la presidenza Giugni, ed infatti si susseguono importanti visite e scambi con altri organismi, più o meno consimili di altri Paesi. Così, con il Conseil des Services Essentiels del Canada; o con i rappresentanti della Essential Services Committee e della Commission for Conciliation Mediation and Arbitration della Repubblica del Sudafrica; ed anche con il Consiglio Nazionale dei Trasporti pubblici francesi. Lo stesso Giugni viene spesso invitato ad illustrare la nostra legge presso ambasciate di vari Paesi: quella Americana, in occasione della visita di uno dei Consiglieri economici dell’allora Presidente Clinton; quella Tedesca; quella del Messico, in occasione della visita in Italia del relativo Ministro del lavoro. Ed ancora, presso l’Ordine degli avvocati di Parigi, nella primavera del 1999, per relazionare sul modello italiano di regolazione del conflitto, in occasione di un Convegno sul tema, organizzato proprio in suo onore.
L’opportunità di poter seguire Giugni in questi eventi, di poterli preparare e discuterne, dopo, sugli esiti, era, ovviamente, per me, motivo, non solo di gratificazione, ma di crescita culturale e professionale. Nei suoi periodi di piena forma, Giugni era inesauribile, aveva un dinamismo di idee fuori dal comune, spesso preveniva gli eventi, o dava per scontate delle soluzioni sulle quali ancora tu non eri arrivato. Con il suo senso dell’humor e il suo bel sorriso ironico poteva permettersi (solo lui) di ridimensionare situazioni che apparivano di grande solennità. Insomma, da lui c’era da imparare sempre, pure per il solo fatto di stargli vicino, e avendo avuto tale privilegio, potevo apprezzare anche (come hanno scritto Raffaele De Luca Tamajo e Luigi Montuschi), la sua carica di umanità e la sua capacità di affetto, seppur temperate, a volte, da qualche (comprensibile) intolleranza intellettuale.
La trasferta di Parigi, peraltro, si rivelò sfortunata sotto il profilo della sua salute, perché, proprio a conclusione di tale evento, Giugni ebbe uno dei suoi malori che lo avrebbe ulteriormente provato nella sua condizione fisica e, di conseguenza, nella prosecuzione della sua intensa attività in Commissione. Attività che, comunque, seppur con maggiori difficoltà nel periodo finale, egli continuò fino all’ultimo, anche di fronte ad altri drammatici eventi che lo turberanno profondamente.
Drammatici eventi, quali la ripresa, tragica e assurda, di una nuova forma di terrorismo brigatista (del quale lui stesso era stato vittima molti anni prima), ripropostasi con l’assassinio di Massimo D’Antona, il 20 maggio del 1999 (non so quanto per caso, ma proprio lo stesso giorno in cui nel 1970 era stato promulgato lo Statuto del lavoratori). D’Antona, che peraltro era stato il mio primo maestro, oltre che indimenticabile amico (mi ero laureato con lui ed ero stato suo collaboratore all’Università di Catania), era uno studioso vicinissimo a Giugni per formazione di studi ed impostazione metodologica. Qualche anno dopo, un altro giuslavorista, Marco Biagi, sarà vittima della stessa follia omicida di coloro che, nella loro iniqua prassi, avevano sostituito la feconda arma della critica, con la feroce critica delle armi.
Giugni, che impersonava obbiettivamente (e ne era consapevole) la figura del maestro di quella generazione di giuristi del lavoro impegnati nella produzione legislativa, rimase profondamente turbato da questi tragici eventi. Peraltro, nel momento in cui questa nuova forma di terrorismo individuava tra i suoi principali obbiettivi i giuristi del lavoro, era evidente che egli stesso, rappresentante più significativo di tale comunità, ridiventava un bersaglio privilegiato. Il suo nome, infatti, torna a circolare in quasi tutti i deliranti comunicati dei neo-brigatisti, con chiari riferimenti alla Commissione di garanzia, la cui sede è oggetto di un attentato incendiario. Così, i componenti dell’Authority e qualcuno di noi, tra i collaboratori più stretti del Presidente, siamo posti sotto scorta per un lungo periodo.
9. La presidenza della Commissione è stato l’ultimo incarico pubblico di Gino Giugni e il suo interesse verso le vicende di tale organismo (che in qualche modo lui considerava una sua creatura) è continuato anche dopo la sua presidenza. Negli ultimi anni della sua laboriosa vita, quando ormai usciva sempre più raramente, mi recavo a trovarlo, con una certa regolarità, nella sua casa, dove era solito accogliermi con il suo, bello e ironico, sorriso, dietro un tavolo denso di libri e di carte, rivolgendomi quella domanda (un po’ di rito, ma comunque indicativa del suo interesse verso tale organismo di regolazione del conflitto collettivo) con la quale era solito aprire la nostra discussione: “che si dice in Commissione di garanzia?”.
Dopo il periodo alla Commissione, ormai in una condizione di riposo, fuori da impegni istituzionali e seppur notevolmente provato dall’acuirsi della sua malattia, sorprendeva, ancora, la sua, mai sopita, curiosità intellettuale e la sua voglia di essere dentro il dibattito. Sono la migliore testimonianza di ciò i due volumi, La lunga marcia della concertazione e La memoria di un riformista, usciti sotto forma di intervista, nel 2003 e nel 2008 per i tipi de Il Mulino. Dell’ultimo libro ho potuto seguirne parte dell’elaborazione, per la piacevole circostanza che spesso, davanti ad un bicchierino di Calvados (di gran lunga il suo preferito), era solito leggermi dei brani, magari appena scritti, non senza una certa fatica manuale, al suo computer.
In queste ultime opere, che rappresentano uno spaccato di storia delle relazioni industriali e la testimonianza appassionata di un protagonista delle vicende democratiche del nostro Paese, si può cogliere chiaramente la straordinaria capacità di Giugni di coniugare teoria e prassi, di tradurre in impegno pragmatico il suo spessore teorico, la sua esperienza di studioso. Sono testimonianze che rivelano ulteriormente il mondo di Giugni, il suo saper stare in mezzo agli eventi, agli attori delle diverse istanze sociali e la sua capacità di mediare opposte esigenze. Continuare a starci in mezzo, anche idealmente, in quella sua condizione di riposo, alla quale ho accennato prima, che non era immaginabile al di fuori di questo mondo, oltre che delle persone (“chi mi ha porto l’ombrello quando pioveva”, come ha scritto nella Premessa del suo ultimo libro), i suoi libri, le cose di cui egli amava circondarsi.
Giustamente, uno dei suoi allievi prediletti, Franco Liso, durante l’ultimo commosso saluto in occasione del suo funerale laico al CNEL, ha evidenziato come Giugni sarebbe stato contento del fatto che, anche in quella circostanza, era riuscito a mettere insieme (come in un Protocollo) i rappresentanti dei sindacati dei lavoratori, delle associazioni del datori di lavoro, degli utenti, oltre che del Governo e delle altre Istituzioni. In fondo, come ha scritto Natalia Ginzburg riferendosi al riposo e alla morte, “Altre volte pensiamo che la morte darà riposo … Delle diverse idee che abbiamo sulla morte, questa è l’idea che più di tutte ci è cara. Il vero riposo è stare sempre con le persone amate. E perché non potrebbe essere così la morte? Chi l’ha detto che non sarà così?”.
Di Giovanni Pino
