(Dal Resoconto Sommario)
Interviene il sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali Sacconi
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo per l’attuazione della direttiva n. 93/104/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, in materia di orario di lavoro, come modificato dalla direttiva n. 2000/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 2000 (n. 171)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 1, commi 1 e 3, e dell’articolo 22 della legge 1° marzo 2002, n.39. Esame e rinvio)
In apertura di seduta, la senatrice PILONI chiede che, prima dello svolgimento della relazione introduttiva, il Sottosegretario chiarisca il significato di alcune sue recenti dichiarazioni alla stampa, relativamente ad un imminente incontro con le organizzazioni sindacali sui temi oggetto dell’odierna discussione. In particolare, a suo avviso, occorrerebbe appurare se non sia comunque opportuno avviare l’esame del provvedimento in titolo successivamente a tale incontro.
Il sottosegretario SACCONI fa preliminarmente presente che l’adozione dello schema di decreto legislativo all’esame è stata preceduta da un intenso dialogo sociale, protrattosi, purtroppo infruttuosamente, per oltre un anno e mezzo, dietro sollecitazione del Governo. Una tale richiesta derivava sia dal rischio, tuttora attuale, delle sanzioni dell’Unione europea per il prolungato inadempimento dell’obbligo di recepire la direttiva 93/104/CE del Consiglio, sia dalla constatazione che l’accordo interconfederale del 12 novembre 1997 – concernente peraltro il solo comparto industriale – risultava in una certa misura difforme dalla normativa comunitaria e, pertanto, avrebbe dovuto essere rivisitato. La mancata adozione di un nuovo avviso comune delle parti sociali in materia di orario di lavoro è dovuta essenzialmente al fatto che la direttiva comunitaria è stata formulata prescindendo in larga misura dalla peculiarità della regolazione dell’orario di lavoro nell’ordinamento italiano, che ha come riferimento prevalente la base oraria. In altri termini, le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno incontrato una oggettiva difficoltà a pervenire ad un accordo i cui contenuti fossero conformi alla normativa europea, né tale difficoltà è stata strumentalizzata da alcuna delle parti in causa e tanto meno dal Governo.
In tale contesto, le problematiche del pubblico impiego sono state forse leggermente trascurate e, in particolare, ha destato un forte allarme la disposizione transitoria di cui al comma 1 dell’articolo 18, che invece ha il fine di salvaguardare i contenuti della contrattazione, prolungando l’efficacia delle clausole dei contratti collettivi in materia di orario di lavoro fino al 31 dicembre 2004. In realtà, senza tale disposizione, le clausole contrattuali sarebbero state caducate fin dal giorno successivo all’entrata in vigore della nuova normativa, ma da parte delle organizzazioni sindacali, e in particolare da parte dei sindacati del pubblico impiego, è probabilmente prevalso il timore di dover affrontare una nuova fase negoziale in una situazione di incertezza in ordine agli effetti delle disposizioni introdotte dallo schema di decreto legislativo all’esame. Probabilmente, un accordo interconfederale avrebbe consentito di definire un quadro più certo nel quale avviare un nuovo ciclo della contrattazione.
All’inizio della prossima settimana si svolgerà pertanto un incontro con le organizzazioni sindacali del pubblico impiego, e in tale sede il Governo preciserà che non è sua intenzione rimettere in discussione le acquisizioni realizzate in sede di contrattazione collettiva, ma che si tratta soltanto di adattare tali acquisizioni al nuovo contesto normativo che si determinerà con il recepimento delle direttive comunitarie. E’ auspicabile inoltre che eventuali intese nel settore pubblico possano indurre analoghi comportamenti nel settore privato, dove peraltro il confronti tra le parti sociali è stato lungo e articolato. Tuttavia, per quel che concerne gli ulteriori passi da compiere, il Governo non intende deviare dal percorso già tracciato, poiché la persistente inottemperanza all’obbligo di adeguare l’ordinamento interno a quello comunitario rende ancor più incombenti le sanzioni dell’Unione europea.
Introduce quindi l’esame il relatore BETTAMIO, il quale osserva che il Sottosegretario ha già sintetizzato in modo efficace ed esaustivo le vicende e le problematiche proprie del provvedimento all’esame. Ricorda quindi che l’articolo 22 della legge comunitaria 2001 ha delegato il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per l’attuazione di quattro direttive comunitarie in materia di orario di lavoro. Lo schema all’esame dà attuazione soltanto alla direttiva 93/104/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, in materia di orario di lavoro, modificata dalla successiva direttiva 2000/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. L’attuazione delle direttive 1999/63/CE del Consiglio , relativa all’orario di lavoro della gente di mare, e 2000/79/CE del Consiglio, relativa all’orario di lavoro del personale di volo nell’aviazione civile, è invece demandata ad altro decreto, stante la peculiare condizione di lavoro delle categorie interessate.
Era invece urgente recepire la direttiva del 1993, poiché l’Italia è l’unico paese dell’Unione europea a non avere ottemperato all’obbligo di recepimento nel termine fissato per il 23 novembre 1996. Per tale inadempienza, l’Italia è stata condannata dalla Corte di giustizia europea nel marzo 2000 e, stante la persistente inottemperanza, è stata recentemente avviata un’ulteriore procedura di infrazione contro il Governo italiano. In particolare, i princìpi della direttiva che non trovano riscontro nell’ordinamento interno riguardano: le ore di riposo consecutivo, previste dalla disciplina comunitaria nella misura di almeno undici nel corso di ogni periodo di 24 ore; le pause, previste nel caso in cui la durata della prestazione giornaliera superi le sei ore; l’orario massimo settimanale; le ferie annuali, che non possono essere inferiori a quattro settimane e, in tale misura minima, non sono sostituibili con indennità.
Per evitare una nuova condanna, il Governo ha sollecitato da tempo l’apertura del confronto con le parti sociali, per definire una normativa che recepisse anche le indicazioni contenute nell’accordo interconfederale tra Confindustria, CGIL, CISL e UIL del l2 novembre 1997 – concernente il solo settore industriale – indicazioni che, per espressa intenzione della legge di delega, costituivano parte dei criteri direttivi nel processo di recepimento, naturalmente ove se ne fosse verificata la compatibilità con la normativa comunitaria, nel frattempo integrata dalla direttiva del 2000.
Purtroppo, come ha ricordato anche il Sottosegretario, la richiesta rivolta dal Governo a tutte le parti sociali affinché si addivenisse ad un nuovo avviso comune non ha avuto un esito positivo e pertanto, al fine di completare un processo normativo piuttosto frammentario – avviato nella passata legislatura con l’adozione del decreto legislativo n. 532 del 1999 sul lavoro notturno e del decreto legge n. 335 del 1998, convertito con la legge n. 409, in materia di lavoro straordinario -, e anche al fine di evitare una nuova condanna in sede comunitaria, il Governo ha ritenuto di dovere comunque provvedere a recepire nell’ordinamento interno le due direttive comunitarie, impegnandosi a rispettare le statuizioni dell’autonomia negoziale delle parti sociali, fermo restando il vincolo di una piena rispondenza ai precetti normativi comunitari.
Passando ad illustrare più nel dettaglio i vari articoli che compongono lo schema di decreto all’esame, il relatore ricorda che al Titolo I, recante le disposizioni di carattere generale, l’articolo 1 definisce le finalità della norma, mentre l’articolo 2 ne determina l’ambito di applicazione, esteso a tutti i lavoratori, con l’eccezione della categorie oggetto delle altre due già ricordate direttive non recepite con il provvedimento all’esame. Di particolare rilievo è poi il comma 2 dello stesso articolo 2, che demanda a decreti dei Ministri competenti, emanati di concerto con i Ministri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, dell’economia e delle finanze e per la funzione pubblica, l’individuazione delle particolari esigenze o ragioni la cui sussistenza giustifichi la disapplicazione delle nuove norme per le forze armate e di polizia; per i servizi di protezione civile; per il Corpo nazionale dei vigili del fuoco; per le strutture giudiziarie, penitenziarie e quelle aventi compiti di ordine e sicurezza pubblica presso le biblioteche, i musei e le aree archeologiche dello Stato.
Nel Titolo II, recante i principi in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, l’articolo 3 specifica che l’orario normale di lavoro è pari a 40 ore settimanali e che i contratti collettivi possono stabilire, ai propri fini, una durata minore nonché commisurare il medesimo orario normale a un arco temporale diverso dalla settimana, ma non superiore all’anno. L’articolo 4 recepisce la disciplina di cui alla direttiva 93/104/CE sulla durata massima settimanale del lavoro.
Quest’ultima – ai sensi dei commi da 1 a 3 – è stabilita dai contratti collettivi e non deve in ogni caso superare, nell’ambito di un periodo di sette giorni, le 48 ore, comprese quelle di lavoro straordinario. A tali fini, la durata è calcolabile in termini di media, con riferimento ad un arco temporale non superiore a quattro mesi. Secondo quanto previsto dal comma 4, i contratti collettivi nazionali possono elevare quest’ultimo limite fino a sei mesi ovvero – a fronte di ragioni obiettive, tecniche o inerenti all’organizzazione del lavoro, ivi specificate – fino a dodici mesi.
Occorre peraltro osservare – prosegue il relatore – che i citati commi da 1 a 4 dell’articolo 4, sono del tutto rispondenti alle norme poste dalla direttiva 93/104/CE in materia, e secondo la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 3 ottobre 2000, trovano in ogni caso applicazione in via diretta nell’ordinamento dei singoli Paesi membri.
Ai sensi del comma 5 dell’articolo 4 dello schema, qualora venga superata la soglia delle 48 ore, il datore è tenuto – per le unità produttive che occupino più di dieci dipendenti – a informare ogni quattro mesi la Direzione provinciale del lavoro – Settore ispezione del lavoro, competente per territorio. I contratti collettivi nazionali possono stabilire le modalità per tale adempimento. Secondo la vigente normativa, che opera soltanto per le imprese industriali, l’obbligo di comunicazione è previsto in ogni caso di superamento di un limite di 45 ore settimanali e deve essere eseguito entro 24 ore dall’inizio di tali prestazioni di lavoro straordinario.
Proseguendo nella sua esposizione, il relatore dà conto del contenuto dell’articolo 5 dello schema, che detta una disciplina uniforme per il lavoro straordinario, superando l’attuale distinzione tra imprese industriali e altri datori. La nuova normativa corrisponde a quella vigente per il primo dei suddetti ambiti, con alcune differenze: in particolare, al comma 3, viene soppresso il limite delle 80 ore trimestrali, rimanendo quindi esclusivamente quello annuo di 250 ore, e, nel caso di diversa previsione contrattuale, fermi restando i limiti stabiliti dall’articolo 4, viene meno ogni distinzione tra il livello nazionale e quello territoriale o aziendale dei contratti. Inoltre, è da rilevare la soppressione dell’obbligo di comunicazione alle rappresentanze sindacali unitarie o a quelle aziendali o, in mancanza, alle associazioni territoriali di categoria aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale, per i casi di ricorso al lavoro straordinario corrispondenti alle lettere a) e b) del comma 4 dell’articolo 5, relativi, rispettivamente, ad eccezionali esigenze tecnico-produttive e a circostanze di forza maggiore o nelle quali la mancata esecuzione di lavoro straordinario possa dare luogo a un pericolo grave e immediato ovvero a un danno per le persone o per la produzione.
Il relatore dà quindi brevemente conto dei contenuti dell’articolo 6, sui criteri di computo dei periodi di ferie e dei periodi di malattia, esclusi dalla media di cui all’articolo 4; dell’articolo 7, sul riposo giornaliero; dell’articolo 8, sulle pause; dell’articolo 9, sui riposi settimanali, e dell’articolo 10, sulle ferie annuali, ricordando che i quattro articoli da ultimo richiamati compongono il Titolo III dello schema all’esame. Nell’illustrare il Titolo IV, sul lavoro notturno, il relatore, dopo aver ricordato che l’articolo 11 disciplina i casi di limitazione del ricorso ad esso, si sofferma sull’articolo 12, concernente la consultazione delle rappresentanze o delle organizzazioni sindacali, necessaria ai fini dell’introduzione del lavoro notturno, e segnala le principali differenze rispetto all’attuale disciplina, dettata dall’articolo 8 del decreto legislativo n. 532 del 1999. Esse riguardano, in particolare, l’introduzione di un rinvio esplicito, per i criteri e le modalità della consultazione, alle previsioni dei contratti collettivi; la limitazione del riferimento alle sole rappresentanze aziendali aderenti alle organizzazioni firmatarie del contratto collettivo applicato; l’individuazione in queste ultime dei soggetti da consultare nell’ipotesi in cui manchino le suddette rappresentanze, mentre la norma attuale li identifica, in tal caso, nelle associazioni territoriali di categoria aderenti alle confederazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale; la previsione, sempre nell’ipotesi di assenza delle rappresentanze, che la consultazione sia condotta per il tramite dell’associazione cui il datore aderisca o conferisca mandato; la riformulazione della scadenza di sette giorni come termine minimo di conclusione della procedura.
Il successivo comma 2 riguarda gli obblighi di comunicazione, sempre in materia di lavoro notturno, attualmente regolati dall’articolo 10 del citato decreto legislativo n. 532. Le modifiche rispetto alla legislazione vigente sono costituite dall’introduzione della possibilità di assolvere tali obblighi per il tramite dell’associazione cui il datore aderisca o conferisca mandato e dal rinvio, ai fini dell’individuazione delle organizzazioni sindacali destinatarie, alla disciplina di cui al comma 1 dello stesso articolo 12.
Il successivo articolo 13 si occupa della durata del lavoro notturno, mentre la disciplina della valutazione dello stato di salute dei lavoratori notturni è oggetto dell’articolo 14, e l’articolo 15 verte sulle modalità di trasferimento al lavoro diurno. Al Titolo V, infine, coerentemente con la disciplina comunitaria, gli articoli 16 e 17 contemplano alcune significative possibilità di deroga, in via principale da parte della contrattazione collettiva, in materia di riposo giornaliero e settimanale, pause, durata del lavoro notturno e periodi di riferimento, e l’articolo 18 reca le disposizioni transitorie e indica le norme abrogate.
Concludendo la sua esposizione, il relatore segnala che nello schema di decreto all’esame non è presente alcuna disposizione sanzionatoria, e pertanto, si dovrebbe intendere che restino in vigore quelle attuali. Esse, tuttavia, per la materia in esame, differiscono a seconda che si tratti di imprese industriali o di altri datori. Appare quindi opportuno che il rappresentante del Governo, eventualmente in sede di replica, fornisca un chiarimento riguardo a tale profilo.
Il senatore BATTAFARANO si riserva di intervenire in altra seduta, poiché ritiene necessario approfondire in modo adeguato i numerosi profili esaminati dal relatore e dal rappresentante del Governo nei rispettivi interventi. Proprio a tale proposito suggerisce di svolgere entro la prossima settimana un breve ciclo di consultazioni delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, acquisendo il loro avviso sullo schema di decreto legislativo in titolo.
Il sottosegretario SACCONI sottolinea l’esigenza di approfondire anche le problematiche giuridiche più strettamente connesse alle modalità di recepimento delle direttive comunitarie in materia di orario di lavoro.
Conviene il relatore BETTAMIO, il quale ritiene che, oltre alla questione posta dal rappresentante del Governo, occorrerebbe approfondire i profili di costituzionalità, anche in relazione al nuovo assetto delle competenze legislative posto dal titolo V della Costituzione recentemente novellato, e tenuto comunque conto che su tali questioni perverranno le osservazioni della 1a Commissione permanente.
Il PRESIDENTE, preso atto delle varie richieste, propone di procedere entro la prossima settimana ad ascoltare informalmente, presso l’Ufficio di presidenza, i rappresentanti delle parti sociali. Per quel che concerne l’approfondimento dei profili giuridici, propone che la Commissione dia mandato al relatore di acquisire informalmente l’avviso del capo dell’Ufficio legislativo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ove il rappresentante del Governo consenta.
Il sottosegretario SACCONI aderisce alla proposta del Presidente.
Anche la Commissione conviene con la proposta del Presidente.
Il PRESIDENTE avverte che delle consultazioni così programmate verrà data adeguata informazione a tutti i commissari.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
