(Dal Resoconto Sommario)
(2225) PILONI ed altri. – Interventi urgenti per il riconoscimento a tutti i lavoratori di una “rete comune di diritti di cittadinanza” e misure urgenti di politiche attive del lavoro orientate alle piccole e medie imprese, fatto proprio dal Gruppo dei Democratici di Sinistra – l’Ulivo, ai sensi dell’articolo 79, comma 1, del Regolamento.
(1674) TREU ed altri. – Diritti di sicurezza sociale in materia di tutela attiva del lavoro e del reddito.
(1872) AMATO ed altri. – Carta dei diritti delle lavoratrici e dei lavoratori.
(Esame congiunto e rinvio)
Introduce l’esame congiunto il relatore TOFANI, il quale ricorda preliminarmente che il Gruppo Democratici di sinistra – l’Ulivo ha fatto proprio, ai sensi dell’articolo 79, comma 1, del Regolamento, il disegno di legge n. 2225, che, come recita la relazione posta in premessa all’articolato, accoglie alcune iniziative legislative già presentate dai gruppi politici facenti capo all’Ulivo, nell’ambito di un più ampio programma di riforma, articolato in tre disegni di legge presentati nel corso di questa legislatura: il disegno di legge n. 1872, recante una carta dei diritti delle lavoratrici e dei lavoratori; il disegno di legge n. 1674, riguardante i diritti di sicurezza sociale in materia di tutela attiva del lavoro e del reddito, nonché il disegno di legge n. 2144, di riforma del processo del lavoro, che, peraltro, non è ancora stato assegnato.
Il disegno di legge n. 2225 – diviso in cinque Capi – affianca alle disposizioni contenute nei provvedimenti citati, alcune nuove proposte in materia di licenziamenti individuali e collettivi e di promozione e incentivi all’occupazione, con particolare riguardo alle piccole e medie imprese.
L’obiettivo, come si legge nella relazione, è in primo luogo quello di raccogliere in un medesimo testo le parti più qualificanti dell’elaborazione dei gruppi politici del centro-sinistra in materia di estensione a tutti i lavoratori di una rete comune di “diritti di cittadinanza” che coinvolga anche la vasta platea di soggetti privi, a vario titolo, di qualunque sostanziale tutela, sia nel rapporto di lavoro, sia nel mercato; in secondo luogo, il provvedimento intende saldare questo nuovo e più esteso sistema di diritti per i lavoratori con la necessità di un’efficace sistema di politiche attive del lavoro che riconosca le peculiari esigenze di tutela e le corrispondenti potenzialità di crescita delle piccole e medie imprese, individuate come i soggetti economici più dinamici e reattivi ai mutamenti congiunturali, ma anche più vulnerabili in termini di tutela dei livelli occupazionali nelle fasi di crisi e di riconoscimento di adeguati sostegni del reddito per i lavoratori.
Nel merito dell’articolato, il Capo I del disegno di legge introduce nuovi diritti e garanzie per coloro che lavorano al di fuori dello schema tipico del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e, in particolare, per i titolari di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, di contratti di formazione e lavoro e per gli apprendisti. In particolare, in attesa di un intervento organico, che dovrebbe unificare gli attuali contratti esistenti, di apprendistato e di formazione e lavoro, l’articolo 1 disciplina i contratti a finalità formativa, dettando disposizioni di tutela dello svolgimento del rapporto di lavoro, con particolare riferimento ai casi di sospensione legittima della prestazione, di tutela previdenziale, di garanzie in caso di licenziamento.
Gli articoli 2 e 3 propongono un intervento di base per la regolamentazione dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, indicando una disciplina di tale tipologia contrattuale, basata sull’attribuzione di alcuni diritti ulteriori. L’articolo 2, riguardante i diritti delle lavoratrici e dei lavoratori economicamente dipendenti, prescrive l’estensione a tali lavoratori della tutela obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti, malattie e infortunio, per maternità e paternità, per assegni al nucleo familiare. Sono, altresì, previsti gli obblighi gravanti sul committente, nonché il regime sanzionatorio corrispondente.
L’articolo 3 regola i diritti in caso di recesso dai rapporti di lavoro economicamente dipendente, ammettendo per i contratti di durata determinata il recesso solo per giusta causa.
Il Capo II, nel rispetto delle competenze regionali a seguito della modifica del Titolo V della Costituzione, prevede agevolazioni contributive e incentivi all’espansione occupazionale, con particolare riguardo alle piccole e medie imprese.
L’articolo 4 detta norme per promuovere l’accesso al lavoro nelle piccole e medie imprese, attraverso contratti a contenuto formativo: a tal fine sono riconosciuti incentivi a favore delle piccole e medie imprese di tutti i settori economici, nella forma di riduzioni, nella misura del 30 e del 50 per cento, dell’aliquota di contribuzione a carico del datore di lavoro prevista per ciascun contratto a contenuto formativo. Tali benefici possono essere mantenuti per i due anni successivi alla scadenza del contratto formativo, se quest’ultimo è trasformato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
L’articolo 5 riguarda gli incentivi collegati all’espansione occupazionale e alla promozione dell’autoimpiego, da destinare ai datori di lavoro e alle lavoratrici e ai lavoratori delle piccole e medie imprese nella forma di sgravi contributivi, finanziamenti agevolati, crediti d’imposta, forme di imposizione negativa sul reddito, prestazioni di garanzie per l’accesso al credito, deduzioni dal reddito imponibile. A tal fine, l’articolo in esame prevede: l’integrazione del sistema di incentivi statale con le politiche locali di sviluppo e di incentivazione all’occupazione; il collegamento con la disciplina della verifica dello stato di inoccupazione o disoccupazione e con la disciplina delle relative sanzioni; il collegamento con le misure di tutela attiva del lavoro e del reddito e con le disposizioni legislative inerenti i diritti di sicurezza sociale in materia di sostegno e integrazione del reddito, in quanto orientate a favorire la tutela attiva del lavoro.
In attuazione del nuovo dettato costituzionale, l’articolo 6 definisce poi i principi fondamentali della legislazione regionale in materia di politiche attive finalizzate all’inserimento al lavoro ed alla riqualificazione professionale. A tal fine, il comma 1 stabilisce che le regioni possono prevedere che, nell’ambito della quota di assunzioni effettuate dai datori di lavoro privati e dagli enti pubblici economici riservata alle categorie a rischio di esclusione sociale, una percentuale sia destinata ai disoccupati già oggetto di licenziamento da parte di piccole e medie imprese. Costituiscono criteri di preferenza per l’accesso alle quote, in caso di controversia con il datore di lavoro precedente, l’aver acceduto a forme di conciliazione arbitrale in sede di risoluzione del rapporto e la provenienza da imprese appartenenti al circuito produttivo dell’indotto di grandi imprese industriali in stato di crisi.
Il Capo III contiene disposizioni sul trattamento di disoccupazione.
L’articolo 7 prevede: l’estensione dell’indennità di occupazione a tutti i prestatori di lavoro subordinato; l’incremento dell’indennità che è portata al 60 per cento della retribuzione media giornaliera per i primi sei mesi, al 40 per cento per i tre mesi successivi e al 30 per cento per gli ulteriori tre mesi; l’aumento della durata complessiva del trattamento di disoccupazione secondo un’articolazione che tiene conto dell’età del disoccupato e delle caratteristiche occupazionali del territorio nel quale si trova. La durata del suddetto trattamento è infatti portata a 12 mesi, dai 6 attualmente previsti, elevabili a 16 mesi per i lavoratori che hanno compiuto 45 anni ed a 20 mesi per i lavoratori che hanno compiuto 50 anni. Nei territori con tasso di disoccupazione superiore alla media nazionale, la durata del trattamento di disoccupazione è portata rispettivamente a 14, 20 e 24 mesi. La riduzione progressiva del trattamento, prevista a partire dal primo anno di erogazione, non si applica qualora siano presenti nel nucleo familiare figli minori o studenti. Il contributo a carico del datore di lavoro è aumentato dell’1 per cento in caso di rapporti di lavoro a termine. Sono, inoltre, introdotte disposizioni volte a contrastare sia la prassi del rilascio al datore di lavoro, al momento dell’assunzione, di una lettera di dimissioni in bianco, sia il fenomeno del licenziamento mascherato da dimissioni.
L’articolo 8 prevede l’estensione del trattamento di disoccupazione a requisiti ridotti a tutti i lavoratori subordinati discontinui, con la riduzione a 70 giorni lavorativi del requisito di anzianità lavorativa necessario per accedere a questo trattamento; esso spetta solo quando risulti accertato lo stato di disoccupazione per tutti i restanti giorni dell’anno e solo fino a concorrenza di un reddito familiare annuo pari a euro 16 mila. La fissazione di una soglia di reddito abbastanza elevata risponde all’esigenza di non penalizzare eccessivamente il lavoro femminile.
L’articolo 9, prosegue il relatore, estende il trattamento di disoccupazione, di base e a requisiti ridotti, ai lavoratori che svolgono collaborazioni coordinate e continuative, iscritti alla gestione separata dell’INPS, mentre l’articolo 10 stabilisce che agli stessi lavoratori subordinati è inoltre riconosciuto il diritto ad un ulteriore trattamento di sostegno del reddito, per garantire l’integrazione dei redditi fin dal giorno successivo al settantesimo.
L’articolo 11 contiene disposizioni relative sia all’integrazione dei contributi previdenziali sia alla totalizzazione e ricongiunzione a fini pensionistici per i lavoratori economicamente dipendenti. Il meccanismo introdotto ai commi 2 e 3 è destinato a realizzare l’integrazione contributiva cercando di tener fede all’impegno di destinare risorse all’emersione del lavoro. Il comma 4 è destinato, invece, ad estendere espressamente il meccanismo della totalizzazione per le prestazioni liquidate con il metodo di calcolo retributivo e contributivo nonché il meccanismo della ricongiunzione. L’articolo 12 prevede l’estensione della Cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria a tutti i rapporti di lavoro subordinato alle dipendenze di imprese private, senza nuovi oneri per le imprese che oggi non vi possono accedere. Si prevede che il lavoratore non possa ricevere indennità di disoccupazione e indennità di cassa integrazione per una durata complessivamente superiore a 30 mesi nell’arco di un quinquennio, in modo da evitare pratiche di eccessiva sommatoria di periodi di sospensione e di periodi di disoccupazione, ma anche di non penalizzare eccessivamente il lavoratore che, sospeso dal lavoro, si trovi ad essere licenziato.
Il comma 4 pone come condizione per le imprese, al fine di poter fruire dell’intervento di integrazione salariale, l’adozione di un piano sociale, che preveda misure specifiche, come, ad esempio, un regime flessibile degli orari, nonché la perdita del trattamento per lavoratrici e lavoratori che, durante la sospensione del lavoro, non siano disponibili a partecipare a iniziative di formazione o di riqualificazione professionale ovvero impegnati in attività di utilità sociale. Viene tuttavia penalizzato il datore di lavoro che licenzi per motivi oggettivi o per riduzione di personale il lavoratore sospeso o dopo breve tempo dal termine della sospensione del rapporto di lavoro.
Il comma 6 stabilisce che il contributo alla Cassa unica per gli assegni familiari pari all’1,68 per cento è destinato al finanziamento della Cassa integrazione guadagni, ordinaria e straordinaria. Il finanziamento della CUAF è posto a carico della Gestione per l’intervento assistenziale presso l’Inps: in tal modo si garantisce un ingresso indolore, sotto il profilo economico, da parte delle piccole imprese e delle imprese finora escluse dal meccanismo di integrazione salariale.
L’articolo 13 prevede che prestazioni aggiuntive del trattamento di Cassa integrazione guadagni e del trattamento di disoccupazione siano a carico di fondi bilaterali per il sostegno del reddito e dell’occupazione, istituiti mediante contratto collettivo nazionale o accordo stipulato con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro più rappresentative. I fondi bilaterali possono stipulare convenzioni con l’Inps e con le regioni.
Il Capo IV introduce modifiche e integrazioni alla disciplina dei licenziamenti, individuali e collettivi. In particolare, nel caso della tutela obbligatoria prevista per il licenziamento individuale, il disegno di legge prevede l’aumento dell’indennità per i lavoratori licenziati senza giusta causa dalle imprese fino a 15 dipendenti, qualora si sia in presenza di lavoratori con una determinata anzianità di servizio o qualora l’impresa sia ubicata in territori ad alto tasso di disoccupazione.
L’articolo 14 introduce, infatti, rispetto all’attuale risarcimento due nuovi criteri: anzianità di età del lavoratore e tasso disoccupazione territoriale. Si prevede che la misura massima dell’indennità sia aumentata fino a 10 mensilità non solo per il lavoratore con anzianità superiore a dieci anni, ma anche per il lavoratore di imprese ubicate nei territori con tasso di disoccupazione superiore alla media nazionale, e fino a 14 mensilità per il lavoratore con anzianità superiore ai venti anni o di età anagrafica superiore a 45 anni. Il comma 2 prevede, contro il licenziamento discriminatorio, l’introduzione – fra i casi di divieto di licenziamento – del caso della lavoratrice in stato di gravidanza.
Il disegno di legge contiene anche disposizioni volte al miglioramento delle tutele in caso di licenziamento collettivo. In particolare, l’articolo 15 prevede di rendere obbligatoria la definizione di un piano sociale d’impresa che comprenda una o più misure tra cui l’introduzione di regimi flessibili dell’orario, la ricollocazione dei lavoratori presso altro datore di lavoro e la loro riqualificazione professionale e di fornire rilevanza al controllo e al collegamento societario, sia per quanto riguarda la procedura sindacale e amministrativa, sia per quanto riguarda le opportunità di utilizzazione del personale ritenuto in eccedenza nell’ambito delle altre imprese del gruppo.
L’articolo 16 stabilisce che in caso di interruzione del rapporto di lavoro per motivi dipendenti dal datore di lavoro sia posto a carico dello stesso datore l’obbligo di versare all’Inps una somma pari a due mensilità del trattamento di disoccupazione, elevabili a sei mensilità in caso di licenziamento per riduzione del personale.
Il Capo V reca un primo intervento di riforma del processo del lavoro, mirato a garantire una maggiore speditezza del giudizio, a beneficio dell’effettività delle tutele riconosciute alle parti, e la contestuale certezza delle posizioni giuridiche in tutte le fasi del giudizio. In particolare, all’articolo 17 si propongono aggiustamenti sostanziali alla disciplina del processo del lavoro, funzionali ad un iter processuale più spedito, mediante l’introduzione di un peculiare procedimento sommario d’urgenza, applicabile a tutte le ipotesi di licenziamento, nell’ambito sia della tutela obbligatoria, tramite indennizzo, sia della tutela reale, tramite il mantenimento del posto di lavoro, anche con riferimento alle ipotesi di accertamento giudiziale della natura subordinata del rapporto o della legittimità del termine apposto al contratto. Tale procedura si estende, con opportuni adattamenti, anche alle controversie in materia di trasferimenti di cui all’articolo 2103 del codice civile e di cui all’articolo 2112 del medesimo codice, e ai casi di recesso del committente nei contratti caratterizzati dalla dipendenza economica del prestatore di lavoro, quali i contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
La caratteristica urgente e sommaria del procedimento porta alla eliminazione dell’obbligo del preventivo tentativo di conciliazione e della relativa procedura extragiudiziale.
L’articolo 18 stabilisce che il procedimento si svolge con una cognizione libera da formalità, in contraddittorio delle parti, e si conclude con la conoscenza tendenzialmente completa delle questioni, di fatto e di diritto, controverse. L’onere della prova, con riferimento al numero dei dipendenti occupati in azienda ed ai motivi che hanno determinato il provvedimento espulsivo, grava sul datore di lavoro.
L’azione tipica introdotta è peculiare anche relativamente al regime delle impugnazioni.
L’articolo 19 specifica che contro l’ordinanza emessa dal Tribunale, in funzione di giudice del lavoro, è ammesso ricorso alla sezione lavoro della Corte d’appello, e l’articolo 20 prevede, a garanzia dell’attuazione effettiva del provvedimento di condanna alla reintegrazione nel posto di lavoro, una forte misura coercitiva di carattere pecuniario, individuata sul modello francese delle astreintes, connotata dalla irripetibilità delle somme corrisposte in caso di successiva sentenza dichiarativa della legittimità del licenziamento.
In questo caso, il lavoratore può trattenere solo la somma corrispondente alla retribuzione percepita nel periodo intercorso tra il provvedimento di condanna e la sentenza di riforma.
L’articolo 21, nel sostituire il primo comma dell’articolo 6 della legge 15 luglio 1966, n.604, stabilisce che il licenziamento del datore di lavoro o il recesso del committente deve essere impugnato a pena di decadenza entro 120 giorni dalla ricezione della sua comunicazione, ovvero dalla comunicazione dei motivi, ove non contestuale, con ricorso depositato nella cancelleria del tribunale in funzione di giudice del lavoro. Il medesimo termine, salvo diversa indicazione, si applica anche ai casi di nullità del licenziamento o del recesso e agli altri casi disciplinati nel medesimo Capo.Sul piano ordinamentale, l’articolo 22 prevede, per rafforzare la celerità dell’azione, che il giudice tratti con priorità tali cause.
L’articolo 23 stabilisce che, in caso di licenziamento disciplinare, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 7 della legge 20 maggio 1970, n.300. Rispetto al quadro vigente s’interviene vincolando con più determinazione il datore di lavoro alla sospensione del licenziamento fino alla pronuncia del collegio di conciliazione e arbitrato. Si prevedono quindi vincoli di attività per il collegio e si interviene anche sul costo economico della sua costituzione.
L’articolo 24 prevede l’istituzione di un Fondo, finanziato con modalità fissate dai contratti collettivi nazionali sottoscritti dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, e destinato a partecipare, anche parzialmente, agli oneri sostenuti per effetto di decisioni che modificano provvedimenti che hanno riconosciuto la legittimità di licenziamento.
Gli articoli 25 e 26 prevedono, rispettivamente, il beneficio dell’abbattimento, in misura del 50 per cento, delle aliquote contributive e fiscali applicabili agli importi monetari conferiti al lavoratore e la disposizioni di copertura finanziaria.
In conclusione, il relatore osserva che il disegno di legge n. 2225 e gli altri due provvedimenti abbinati costituiscono un apprezzabile approfondimento su tematiche rilevanti, che coincidono in parti significative con quelle affrontate nel disegno di legge governativo n. 848-bis, di delega per il riordino degli incentivi all’occupazione e degli ammortizzatori sociali, nonché per l’incentivazione della crescita dimensionale delle imprese, attualmente all’esame della Commissione. Sotto questo profilo, pertanto, un abbinamento con il disegno di legge del Governo sarebbe stato auspicabile proprio perché avrebbe consentito di avvalersi in modo più organico del contributo offerto dai gruppi politici del centro-sinistra, in sede di elaborazione del testo definitivo della delega. Ovviamente, restando ferma la diversa impostazione che divide la maggioranza e l’opposizione sui temi della riforma degli ammortizzatori sociali e delle politiche di incentivazione dell’occupazione nonché della crescita dimensionale delle imprese, occorre anche tenere presente che laddove si parla, come fanno i provvedimenti in titolo, di ampliamento delle tutele per categorie di lavori che ne sono attualmente sprovviste, al di là della condivisibilità di tale obiettivo, sorgono problemi di copertura finanziaria non facilmente risolvibili e tali, anche essi, da sollecitare il confronto tra opzioni differenti e spesso contrastanti.
Il senatore BATTAFARANO osserva che i disegni di legge in titolo affrontano questioni e disciplinano materie che vanno al di là dei contenuti del disegno di legge n. 848-bis: per tale motivo, i proponenti delle iniziative legislative all’esame congiunto sono contrari all’ipotesi di abbinamento, testè ventilata dal relatore, in quanto esso avrebbe comportato un esito procedurale, consistente nella proposta di assorbimento dei disegni di legge predetti nel testo del Governo, tale da far venire meno la visibilità di questioni che il disegno di legge n. 848-bis non prende in considerazione. Ad esempio, il disegno di legge n. 2225, affrontando una problematica che sarà tra breve sottoposta al giudizio degli elettori con la celebrazione del referendum sull’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, introduce una serie di tutele innovative per coloro che lavorano in imprese con meno di quindici dipendenti. In particolare, si prevede che il risarcimento in caso di licenziamento illegittimo sia modulato non soltanto in relazione all’anzianità lavorativa, ma anche al tasso di disoccupazione territoriale, secondo un criterio di graduazione e distinzione tra le diverse realtà sociali e produttive che si pone nella prospettiva di agevolare le piccole imprese. A favore di queste ultime, i disegni di legge all’esame congiunto prevedono agevolazioni contributive mirate a favorire la stabilizzazione dei lavoratori neoassunti, nonché la possibilità di fruire della cassa integrazione, riservata oggi solo alle imprese di maggiori dimensioni, al fine di evitare licenziamenti giustificati da motivi economici. La copertura dei relativi costi viene assicurata mediante il meccanismo di fiscalizzazione degli oneri sociali contemplato nell’ambito del cosiddetto Patto di Natale del 1998.
Avviandosi alla conclusione, il senatore Battafarano ricorda come il contrasto sulla nuova disciplina dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, originariamente prevista dal disegno di legge n. 848, e poi modificata nell’ambito del Patto per l’Italia, non ha di certo contribuito allo sviluppo di un confronto sereno tra le forze politiche di maggioranza e di opposizione. La rimozione di tale ostacolo avrebbe invece posto le premesse per lo svolgimento di un dibattito non condizionato da questioni pregiudiziali e, probabilmente, suscettibile forse di consentire l’elaborazione di soluzioni condivise, anche per quel che riguarda i profili attinenti alla copertura finanziaria delle misure volte a realizzare l’ampliamento delle tutele. Per questo aspetto, peraltro, i Gruppi politici facenti capo all’Ulivo fanno riferimento a proprie proposte, già in precedenza elaborate. E’ comunque auspicabile che da parte dei Gruppi politici della maggioranza e del Governo vi sia un’attenzione maggiore che in passato alle proposte che i Gruppi politici dell’opposizione doverosamente sottopongono al vaglio delle Camere e della pubblica opinione.
Secondo il relatore TOFANI, l’innegabile attinenza dei temi trattati dai disegni di legge in titolo con quelli contenuti nel disegno di legge n. 848-bis avrebbe ampiamente giustificato l’abbinamento, che, tra l’altro, avrebbe favorito una trattazione omogenea delle diverse questioni. Procedendo separatamente all’esame, invece, quest’ultimo tenderà inevitabilmente ad assumere un carattere frammentario e sarà condizionato dal parallelo svolgimento della trattazione del più volte citato disegno di legge n. 848-bis. Ribadisce pertanto l’avviso, già espresso, che un iter unitario avrebbe consentito ai Gruppi politici dell’opposizione di apportare un contributo più esteso e approfondito, anche su temi che, pur non esplicitati nel disegno di legge di delega, non sfuggono certo all’attenzione della maggioranza e del Governo. In proposito, il relatore Tofani, in qualità di relatore sul disegno di legge delega non esclude che nel corso dell’esame parlamentare e di intesa con il Governo, si possa giungere alla elaborazione di una specifica proposta volta ad assicurare maggiori tutele ai lavoratori delle imprese con meno di quindici dipendenti. Si tratta, peraltro, di elaborare soluzioni articolate, che nulla hanno a che fare con la mera estensione della tutela accordata dall’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, prevista nel disegno di legge n. 2008, il cui abbinamento con il disegno di legge n. 848-bis, a suo tempo deliberato, non sembra del tutto convincente.
Al di là delle diverse posizioni sulle procedure da adottare, il dibattito odierno costituisce comunque la prova che tutte le componenti politiche della Commissione condividono una profonda e attenta sensibilità su temi di grande rilevanza sociale.
Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.
