di Lauralba Bellardi – Università degli Studi di Bari
Un profilo dal quale può essere interessante analizzare l’accordo quadro sul sistema contrattuale del 22 gennaio è quello del modello di struttura contrattuale che emerge dalle nuove previsioni. Rapportando le posizioni iniziali delle parti agli esiti negoziali, per quanto non ancora del tutto determinati, è possibile anche tentare di comprendere quale sia stato il punto di equilibrio raggiunto.
In proposito è opportuno ricordare che i sindacati, confermando nel complesso la scelta di un modello di decentramento organizzato, rivendicavano, da un lato, l’estensione effettiva della contrattazione decentrata, soprattutto attraverso la diffusione di quella territoriale, anche per garantire una più equa distribuzione della produttività e far crescere le retribuzioni; dall’altro, il rafforzamento del ruolo del contratto nazionale in materia di retribuzione, attraverso la modifica dell’indice al quale ancorare la tutela del potere d’acquisto delle retribuzioni e l’affidamento a questo livello anche della funzione di redistribuire una quota di produttività. I sindacati, inoltre, pur confermando il ruolo del contratto nazionale nella «definizione della normativa nazionale e generale» e come ‘centro regolatore’ delle competenze del contratto decentrato, qualificavano i due livelli come tra loro ‘complementari’: ne scaturiva un modello di sistema negoziale coordinato, ma sostanzialmente bipolare.
Più difficile è rappresentare la posizione delle organizzazioni imprenditoriali, essendo diversi sotto molti profili gli assetti contrattuali nei quali esse agivano prima dell’accordo e, dunque, le modifiche del sistema cui puntavano. Un minimo comun denominatore, almeno per il settore privato, si può probabilmente individuare nell’interesse per un maggiore decentramento della contrattazione – segnalato, per esempio, anche dalla richiesta introduzione delle clausole di uscita da parte di Confindustria – e, dunque, per un rafforzamento del ruolo del contratto decentrato soprattutto, ma non solo, in materia di retribuzione: in definitiva, cioè, per un sistema contrattuale sempre organizzato dal centro, ma più fortemente decentrato.
Per quanto riguarda l’individuazione dell’ambito del secondo livello, l’accordo quadro prevede un mero rinvio alle «specifiche intese». Questa è una scelta inevitabile su una regola che deve essere declinata in relazione alle peculiarità settoriali. E, tuttavia, è evidente che un accordo quadro sarebbe stato la sede elettiva per affermare esplicitamente il ‘principio’ della necessaria ‘effettività’ del secondo livello, se non proprio dell’estensione del ricorso alla contrattazione territoriale, in coerenza con l’obiettivo implicito nell’intesa di decentrare la contrattazione per diversificare i trattamenti di lavoro.
Il mero rinvio, invece, è idoneo a produrre tutt’altro effetto, almeno nel settore industriale. L’intesa del 10 ottobre con Confindustria, per esempio, riprende quasi alla lettera la formula del Protocollo del ’93 sui livelli contrattuali, confermando che la contrattazione di secondo livello è «aziendale o alternativamente territoriale, laddove previsto, secondo l’attuale prassi, nell’ambito di specifici settori». È evidente che questa formulazione è un’indicazione di sostanziale chiusura a qualsiasi ipotesi di estensione della contrattazione decentrata e, più specificamente, di quella territoriale, perché confina quest’ultima ai settori nei quali è già prevista e praticata, con la conseguenza di escludere l’esistenza stessa del secondo livello in vaste aree e settori produttivi. Un esito, detto per inciso, meno soddisfacente per Cisl e Uil, firmatarie dell’accordo, che per la Cgil, perché sono state proprio le prime due confederazioni a sostenere nel confronto interno l’opportunità di un più ampio ricorso alla contrattazione territoriale.
Passando ad analizzare il profilo della distribuzione delle competenze tra i livelli contrattuali, l’accordo quadro conferma innanzitutto la duplice funzione del contratto nazionale di «garantire la certezza dei trattamenti economici e normativi comuni per tutti i lavoratori del settore ovunque impiegati nel territorio nazionale» e di regolare – in eventuale concorso con gli accordi interconfederali – «il sistema di relazioni industriali nazionale, territoriale e aziendale o di pubblica amministrazione». A quest’ultima funzione si riconduce anche la definizione delle competenze del secondo livello: «salvo quanto espressamente previsto per il comparto artigiano», recita l’accordo quadro, «la contrattazione di secondo livello si esercita per le materie delegate, in tutto o in parte, dal contratto nazionale o dalla legge e deve riguardare materie ed istituti che non siano già stati negoziati in altri livelli di contrattazione».
Come si può notare, la clausola di non ripetibilità è stata nuovamente estesa – come nel Protocollo Scotti del 1983 – a tutte le materie e gli istituti, non più solo a quelli retributivi, con l’effetto di escludere qualunque sovrapposizione di discipline di diverso livello sullo stesso istituto e la connessa duplicazione di costi. Posta in questi termini, la clausola sembra presidiare la distinzione di competenze e di funzioni dei due livelli negoziali, pur senza precisare se il criterio di distribuzione delle competenze sia gerarchico o funzionale, cioè di specializzazione.
Da questo punto di vista la sostituzione del termine ‘delegate’, a quello finora utilizzato di ‘rinviate’, per le materie attribuite alla competenza del secondo livello contrattuale, sembra configurare il rapporto in senso più nettamente gerarchico. Essa, però, potrebbe essere collegata al richiamo esplicito alla legge come fonte di tali competenze, visto che la tecnica del rinvio legale alla negoziazione collettiva della competenza ad integrare o a derogare la disciplina posta dalla legge stessa (altrimenti inderogabile da parte dell’autonomia privata) è normalmente identificata con il termine di contrattazione delegata.
Resta da comprendere il perché di questo richiamo esplicito alla legge, già presente nell’intesa con Confindustria. Non si può non ricordare, in proposito, che in diversi provvedimenti legislativi – per esempio, ma non solo, il d. lgs. 276/2003 – questa tecnica è stata utilizzata dal legislatore senza tener conto dei rapporti di competenza esistenti tra i livelli negoziali, al fine di agevolare il decentramento e la diversificazione delle discipline rinviate, anche a rischio di disarticolare la struttura contrattuale (Bellardi 2006). Per arginare o evitare questa conseguenza, le parti sociali hanno in diverse occasioni provveduto a ricondurre alle specifiche regolamentazioni di categoria in materia di assetti contrattuali – ed ai raccordi oggettivi e soggettivi in esse previste – le competenze rinviate dalla legge ai contratti collettivi senza alcun coordinamento: ricordo, in proposito, le previsioni dell’accordo interconfederale sui contratti di inserimento dell’11.2.2004 e l’intesa dell’Artigianato del 14.2.2006, applicativa dell’accordo interconfederale del 17.3.2004. E, dunque, il richiamo alla fonte legislativa contenuto nel nuovo accordo sembra finalizzato ad impedire soluzioni di questo genere ed a consentire comunque la contrattazione decentrata delle materie rinviate dalla legge, quali che ne siano le conseguenze sulla struttura della contrattazione: sembra possibile interpretare questa specificazione, insomma, come un mezzo per ‘blindare’ i rinvii legislativi alla contrattazione decentrata, garantendone le relative competenze.
Com’è ovvio, nell’intesa non c’è nessuna indicazione specifica sulle materie e gli istituti da ‘delegare’ al secondo livello, per non incrinare l’autonomia della contrattazione interconfederale e di categoria e, soprattutto, per non ‘ingessare’ il modello. E, dunque, sia il criterio di distribuzione delle competenze, sia il grado effettivo di decentramento indotto dal nuovo modello contrattuale potrà essere compiutamente valutato, per questo profilo, solo a posteriori, alla luce cioè della disciplina che sarà dettata in materia dai singoli contratti nazionali e, soprattutto, della effettiva diffusione della contrattazione decentrata.
Tuttavia, un altro elemento fondamentale di giudizio è costituito dalla definizione del ‘peso’ relativo dei due livelli in materia di retribuzione: e a questo l’accordo quadro provvede.
Il contratto nazionale conserva la funzione di tutelare il potere d’acquisto delle retribuzioni sulla base, però, di un nuovo indice previsionale e di un nuovo metodo. Sulla efficacia di tale sistema è ancora difficile pronunciarsi. Desta, però, perplessità la scelta di depurare l’indice della c.d. inflazione importata e, in particolare (esclusivamente) della componente energetica, per contenere la rincorsa tra aumenti del prezzo dell’energia, del costo del lavoro e dei prodotti/servizi finali. È vero che questa esclusione sarebbe sostanzialmente una conferma di quanto già previsto dal Protocollo del ’93, che menzionava le ‘ragioni di scambio’ tra i criteri di orientamento per l’adeguamento delle retribuzioni, ma nel frattempo lo scenario è completamente cambiato, perché ormai l’aumento dei costi dell’energia investe tutta l’Europa e «il mercato ruota intorno alle stesse regole per tutti gli stati membri e in cui vige la moneta unica» (Megale, Lapadula, Sanna 2009).
E poi va rilevato che il sistema distribuisce in modo comunque scarsamente equo i vantaggi e gli svantaggi connessi a tale aumento. Del contenimento delle retribuzioni, infatti, beneficeranno tutti i datori di lavoro, indipendentemente dal se e dal quanto utilizzino prodotti energetici importati o siano gravati dagli effetti diretti e indiretti dell’aumento del loro prezzo; i lavoratori, invece, subiranno due volte tali effetti: come utenti/consumatori, in termini di prezzi, e come lavoratori, in termini di mancato adeguamento del potere d’acquisto delle retribuzioni.
Un altro problema ancora attiene alla definizione dell’entità dello scostamento ‘significativo’ ai fini del recupero salariale dell’aumento dell’inflazione reale rispetto a quella prevista e, dunque, alla misura della ulteriore riduzione del potere d’acquisto che ne può derivare, tanto più che l’adeguamento delle retribuzioni all’inflazione ha ora una cadenza più diluita, triennale e non più biennale.
Nell’accordo quadro, infine, mancano anche altri parametri di riferimento quali, ad esempio, la base di computo sulla quale applicare il nuovo indice previsionale, la cui definizione è stata opportunamente rinviata alle intese di settore. Quella con Confindustria, ad esempio, ha previsto che tale base sia costituita da un valore retributivo medio «composto dai minimi tabellari, dal valore degli aumenti periodici di anzianità considerata l’anzianità media di settore e dalle altre eventuali indennità in cifra fissa stabilite dallo stesso contratto nazionale». Ebbene, secondo alcuni il valore economico di ogni punto di inflazione, in relazione alla base di computo retributiva, sarebbe inferiore a quello attualmente adottato dalle categorie (Megale, Lapadula, Sanna 2009). È certo, però, che l’applicazione di tale indice ad un valore retributivo medio avrebbe un effetto perequativo, cioè di appiattimento retributivo.
E passiamo alla funzione del contratto nazionale di aumentare le retribuzioni. Al fine di favorire la «effettività della diffusione della contrattazione di secondo livello» l’accordo quadro rinvia ai contratti da stipulare la facoltà («potranno») di «individuare le soluzioni più idonee, non esclusa l’adozione di elementi economici di garanzia o forme analoghe». Il rinvio è quanto mai ampio, salvo che per l’indicazione relativa alle condizioni e alla misura di tali elementi, che dovranno essere «concordate nei contratti nazionali con particolare riguardo per le situazioni di difficoltà economico-produttiva»: ciò significa che l’importo dovrà essere contenuto, in modo che anche le imprese che si trovino in tali situazioni possano sostenerne il costo. È evidente, però, che per tutte le imprese che si trovino in condizioni economico-produttive ‘migliori’ l’elemento di garanzia così calcolato non è in grado di svolgere né la funzione redistributiva della produttività, né quella di incentivazione della contrattazione decentrata. Erogando questo importo, infatti, il datore di lavoro ‘sana’ (dal punto di vista retributivo) l’assenza della contrattazione decentrata con un aumento limitato – o addirittura nullo, a seconda dell’andamento dei parametri produttivi aziendali – del costo del lavoro e la crescita delle retribuzioni a vantaggio dei lavoratori ne risulta altrettanto contenuta. Insieme alla contrattazione decentrata viene meno, inoltre, anche lo stimolo alla cooperazione tra lavoratori e imprenditore per migliorare i parametri produttivi aziendali, introdurre innovazioni tecniche e organizzative, ecc.
Insomma, il ruolo del contratto nazionale in materia di produttività – o, comunque, di aumento delle retribuzioni reali – non sembra rilevante né adeguato all’obiettivo dichiarato di favorire l’effettiva diffusione della contrattazione di secondo livello.
Quanto alle competenze in materia di retribuzione del secondo livello, l’accordo quadro – che anche su questi profili riprende l’accordo con Confindustria – conferma quella relativa ai premi di risultato o per obiettivi, con l’unica novità rispetto al Protocollo che si parla di incentivi e non più di ‘erogazioni’. Tra gli strumenti individuati per favorire la diffusione di queste voci retributive nei contratti decentrati, il più importante – che consiste nell’incrementare, rendere «strutturali, certe e facilmente accessibili» le misure di decontribuzione e di detassazione in vigore – non è nella disponibilità delle parti che si limitano, infatti, a sottolinearne la ‘necessità’. Nessun impegno formale è stato assunto dal Governo nell’accordo, né avrebbe potuto essere diversamente, considerata la natura negoziale e non concertativa di questo: il Governo è presente al tavolo solo in veste di datore di lavoro pubblico.
L’accordo contiene però un ulteriore clausola, programmaticamente diretta a favorire lo sviluppo della contrattazione decentrata in materia. Essa dispone che gli ‘specifici accordi’ (interconfederali e di categoria) possano prevedere, «in ragione delle caratteristiche dimensionali, apposite modalità e condizioni» per la diffusione della contrattazione di secondo livello nelle piccole e medie imprese, con le incentivazioni previste dalla legge: insomma, linee guida o modelli di premio variabile, come più chiaramente indica l’accordo Confindustria. Nulla che non si potesse fare o che non sia già stato fatto in molti contratti territoriali (Bellardi 2008) e, rispettivamente, nazionali.
Come è stato già rilevato a proposito dell’accordo con Confindustria, poi, le maggiori perplessità che suscita l’accordo in materia riguardano «la difficoltà di mettere in moto il circolo virtuoso tra contrattazione decentrata, cambiamento tecnico-organizzativo, spinta verso l’innovazione e la competitività», che già era il vero punto debole dell’impianto del Protocollo del 1993. L’accordo quadro, insomma, «favorisce un maggior peso economico della contrattazione decentrata», ma non rafforza il collegamento tra contrattazione e innovazione nell’insieme del sistema produttivo, che è «carente o assente nella maggior parte delle imprese soprattutto minori» (Carrieri 2008).
Sempre in relazione al rapporto tra livelli contrattuali – ed agli strumenti di incentivazione della contrattazione decentrata – c’è poi da segnalare una delle maggiori novità dell’intesa e, cioè, la formalizzazione delle cd. clausole di uscita. L’accordo quadro, infatti, riconosce agli accordi territoriali e aziendali la facoltà di derogare il contratto nazionale e rinvia alle ‘specifiche intese’ la definizione delle «procedure, modalità e condizioni» per l’introduzione di tali clausole. Ma, intanto, la facoltà di deroga è estremamente ampia quanto alle finalità da perseguire, cioè a dire «governare, direttamente nel territorio o in azienda, situazioni di crisi o (…) favorire lo sviluppo economico ed occupazionale»; al contenuto, in quanto possono essere modificati «in tutto o in parte (…) singoli istituti economici o normativi dei contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria»; alla durata, visto che le deroghe possono essere introdotte «anche in via sperimentale e temporanea» e, dunque, anche in via definitiva.
È da notare, inoltre, che anche questa clausola riprende il testo dell’intesa in materia con Confindustria, ma con almeno due modifiche sostanziali: l’ampliamento della facoltà di deroga ai contratti aziendali, anziché solo a quelli territoriali, e l’eliminazione delle previsioni secondo le quali «la facoltà di modificare è esercitabile sulla base di parametri oggettivi individuati dal CCNL» e «in ogni caso le intese devono essere approvate dalle parti stipulanti il CCNL». Queste erano tra le condizioni generali e più rilevanti che la Commissione Giugni, nel proporre l’introduzione delle clausole di uscita, aveva suggerito per garantire il raccordo tra politiche contrattuali di diverso livello e, ancor più in particolare, per confermare che il ruolo di governo del sistema contrattuale e del decentramento doveva rimanere saldamente affidato ai soggetti negoziali e al contratto nazionale.
E passiamo a qualche (provvisoria) considerazione conclusiva sul modello di struttura contrattuale che emerge dalle previsioni dell’accordo quadro, riassumendone gli aspetti essenziali. È stata formalmente confermata, come si è detto, la funzione del contratto nazionale di garantire trattamenti economici e normativi omogenei, ma tale funzione risulta indebolita, oltre e più che dalla introduzione delle clausole di uscita, dalla mancata previsione nell’accordo quadro di un ruolo di ‘governo’ del contratto nazionale.
Pure confermata è la funzione del contratto nazionale – insieme a quello confederale – nella regolazione del sistema di relazioni industriali a livello nazionale e decentrato, anche se appare ‘insidiata’ dalla potenziale concorrenza (anche sleale?) della legge nella determinazione delle competenze delegate al secondo livello contrattuale.
Non si può affermare con sicurezza, poi, che il ruolo del contratto nazionale in materia di retribuzione sia stato rafforzato. Sotto il profilo della tutela e della valorizzazione del potere d’acquisto delle retribuzioni è ancora incerto e, sotto quello della distribuzione della produttività, poco rilevante e nebuloso, se non negativo per i suoi effetti disincentivanti della contrattazione decentrata.
Con riferimento a quest’ultima, non è da sottovalutare l’assenza nell’intesa di un impegno diretto e formale dei datori di lavoro ad estenderla, soprattutto a livello territoriale. Un impegno di questo genere avrebbe potuto controbilanciare anche l’indebolimento del ruolo del contratto nazionale. Tuttavia, gli incentivi all’estensione del secondo livello contrattuale non mancano. Sono le previsioni dirette a favorire la contrattazione dei premi di risultato, sia a livello territoriale e nelle piccole e medie imprese, ove è più carente, sia in generale, attraverso l’ulteriore decontribuzione e detassazione delle erogazioni di risultato: anche se quest’ultimo incentivo non è nella disponibilità delle parti, né sicuro, essendo affidato alle scelte del Governo e, comunque, eventualmente a carico del bilancio pubblico, e non dei datori di lavoro. E ancora in questo senso operano la riduzione a tre anni della durata dei contratti, che evita la sovrapposizione dei cicli negoziali nazionali e decentrati, e le clausole di uscita, con le quali il livello decentrato acquisisce in linea di principio competenze più ampie e più rilevanti, non necessariamente delegate dal contratto nazionale o, come si diceva, da quest’ultimo governate.
L’ultimo elemento del quale tener conto per valutare il ‘modello’ di struttura contrattuale, infine, riguarda le clausole di non ripetibilità e di ‘delega’ delle competenze, che fanno apparire la distribuzione di queste ultime tra i due livelli in bilico tra il criterio funzionale e quello gerarchico.
Insomma, il punto di equilibrio raggiunto nel negoziato tra le posizioni delle parti che emerge dall’accordo quadro è piuttosto confuso, perché il modello contrattuale appare più decentrato e, contemporaneamente, più coordinato per certi aspetti – e meno per altri – di quello del Protocollo, senza che emerga una scelta chiara sul criterio che deve governare la distribuzione delle competenze.
Probabilmente a determinare questo esito contribuisce il fatto che questo accordo non è collocato nel quadro della concertazione della politica dei redditi. Questo, come è stato già rilevato (Bavaro 2008), riporta integralmente la materia degli assetti contrattuali nell’area dell’autonomia collettiva e, quindi, del conflitto. Non è un problema, perché attraverso il conflitto emerge il compromesso sul quale può convergere il consenso, che è l’unico elemento necessario per cambiare la struttura contrattuale, come ci ha ricordato Cella in una fase meno problematica dell’attuale. Oggi, però, non si può non convenire con Ciampi quando sottolinea che il consenso, soprattutto su materie come la struttura della contrattazione, deve essere espresso da tutte le maggiori organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro. Altrimenti, anziché definire le regole del conflitto – cioè le regole di governo della contrattazione collettiva e dei rapporti sindacali – un’intesa finisce per innescare un pesante conflitto sulle regole che, oltre a molti esiti incerti, ne ha uno assolutamente certo: l’indebolimento di tutti i sindacati, della contrattazione collettiva e, più in generale, delle relazioni industriali.
Bavaro V., Contrattazione salariale e relazioni sindacali bilaterali. Appunti sulle linee guida al superamento della concertazione, in Il diario del lavoro, 10.11.2008
Bellardi L., Concertazione, dialogo sociale, contrattazione e rapporto tra legge e autonomia collettiva, in D. Garofalo, M. Ricci (a cura di), Percorsi di diritto del lavoro, Cacucci, Bari, 2006, p. 171 ss.
Bellardi L., Obiettivi, discipline e buone pratiche dei contratti di secondo livello: una breve rassegna, in Diritti Lavori Mercati, 1, 2008 pag. 187 e seguenti.
Carrieri M., La ricerca faticosa di un compromesso per l’innovazione, in Il diario del lavoro, 29.10.2008
Cella G.P., Quali cambiamenti per le relazioni industriali italiane, in Lavoro e Diritto, 2, 2007, p. 227 ss.
Megale A., Lapadula B., Sanna R., Modelli contrattuali e numeri a confronto, Nota Ires-Cgil, in Bollettino Adapt, 2, 2009.
