di Cristina Tajani – Dipartimento di Studi del Lavoro e del Welfare, Università di Milano
(Il progetto di legge)
Una proposta di legge in 13 articoli (“Nuove norme per il superamento del precariato e per la dignità del lavoro”), è stata depositata alle Camere i primi di febbraio con la firma di un centinaio, tra senatori e deputati, di vari partiti della sinistra dell’Unione. In attesa della “Carta delle lavoratrici e dei lavoratori”, annunciata da Cesare Damiano e Tiziano Treu come “manifesto” per il lavoro del futuro partito democratico, la “proposta Alleva” (dal nome del giuslavorista a capo della Consulta giuridica della Cgil, ispiratore del testo) rappresenta il primo tentativo organico di revisione della legislazione del lavoro, da parte della nuova maggioranza parlamentare, dopo l’entrata in vigore, nel 2003, della legge 30 e del decreto legislativo 276.
Il progetto di legge, che contiene molte suggestioni delle proposte di legge d’iniziativa popolare avanzate dalla Cgil nel 2001, si propone di sintetizzare in un articolato compatto, le risposte normative che appaiono necessarie per contrastare quello che i sottoscrittori del pdl definiscono il “progetto di multiforme precarizzazione dei rapporti di lavoro e di forte degrado degli standars di tutela che ha caratterizzato l’ultimo decennio”.
Secondo gli estensori del testo la precarizzazione è “multiforme” perché ha colpito l’insieme del mondo del lavoro non solo attraverso l’uso (e l’abuso) dei rapporti di lavoro parasubordinato e “atipico” al posto del rapporto di lavoro subordinato, ma anche attraverso interventi che perseguono lo scopo di separare il lavoro dall’impresa che lo utilizza (il riferimento è all’abuso di appalti di mano d’opera, alle esternalizzazioni di comodo e fittizie di parti dell’apparato produttivo, alle forme di somministrazione di lavoro a tempo determinato ed indeterminato).
Il testo si occupa anche di quella che viene definita “la forma peggiore di precarietà”, ovvero il lavoro nero e clandestino, dimostratosi resistente sia ai tentativi di repressione amministrativa e penale, sia a quelli di bonifica tramite legislazione premiale “di emersione”. Il testo affronta, poi, altre situazioni di precarietà e sottotutela come quelle riservate ai dipendenti delle piccole imprese contro i licenziamenti ingiustificati, oppure all’elusione delle norme protettive condizionate alla sussistenza di un certo livello occupazionale (normalmente realizzata con la suddivisione ed articolazione della attività d’impresa, riferita formalmente a distinti soggetti giuridici, collegati, però, nell’assetto proprietario). A ciascuna delle situazioni topiche su cui si concentrano gli estensori (le più rilevanti ci sembrano: rapporto tra lavoro subordinato e parasubordinato, apposizione del termine ai contratti, separazione tra lavoro e impresa, lavoro “nero”) il progetto di legge dedica normalmente un solo e specifico articolo, proprio per sottolineare il ruolo essenziale, ma anche la valenza sinergica, di ogni istituto sottoposto a revisione normativa. Infine il progetto propone una riscrittura, ampliata ed aggiornata, della norma sul danno risarcibile riconducibile all’art. 2087 c.c. sulla previsione generale di tutela della dignità e dell’integrità fisica e morale del lavoratore.
A chi scrive pare che gli elementi qualificanti del testo si articolino intorno a quattro cardini del nostro ordinamento lavoristico: la relazione tra subordinazione e parasubordinazione e i criteri per definire quest’ultima; la liceità dell’apposizione di un termine al rapporto di lavoro; la disciplina degli appalti (ed in generale delle fattispecie che configurano una separazione tra il lavoratore e l’utilizzatore del lavoro); il trattamento giuridico del lavoro non regolare. In tutti questi casi il testo analizzato propone una revisione originale della normativa esistente che proviamo a commentare in maniera analitica. 1) Il rapporto tra subordinazione e parasubordinazione è da sempre al centro delle analisi sulla flessibilità del lavoro. L’Istat ha recentemente confermato (si veda tabella in coda al testo) che le collaborazioni si configurano prevalentemente come lavoro economicamente dipendente se misurate in relazione ad una serie di indicatori di subordinazione (i numero dei committenti, le modalità di lavoro, la scelta degli orari…). Dalla prima indagine svolta dall’Istat su questa tipologia di lavoratori risulta che la monocommittenza si evidenzia come carattere distintivo per oltre il 90% dei casi. Nell’83% dei casi la prestazione avviene nelle sedi del committente e oltre il 60% dei collaboratori non decide autonomamente l’orario di lavoro. Sulla scora di queste considerazioni l’ispiratore della proposta di legge in analisi, Piergiovanni Alleva, sottolinea nella relazione di accompagnamento al testo come il concetto di “dipendenza” non debba misurarsi tanto rispetto all’”eterodirezione” ma vada messo in relazione alla “doppia alienità” del lavoratore rispetto all’organizzazione del lavoro e ai suoi risultati. La proposta di legge suggerisce di riscrive l’articolo 2094 del codice civile per inquadrare con tutte le garanzie del lavoro dipendente chiunque presti il proprio lavoro nell’organizzazione di un altro (impresa). L’intuizione è la seguente: se i mezzi di produzione e il risultato della prestazione (profitto) è tutto del datore di lavoro, mentre al lavoratore spetta la sola retribuzione, allora questo lavoratore è in uno stato di “dipendenza socio-economica”. In questa proposta di riscrittura dell’articolo 2094 del codice civile alberga una critica alla nostra giurisprudenza prevalente che fa coincidere la subordinazione in senso giuridico con la eterodirezione in senso forte, ossia con la sottoposizione del lavoratore a “capillari direttive ed assidui controlli” del datore di lavoro e dei suoi funzionari, mentre non valorizza sufficientemente la dipendenza socio-economica, ossia quella che viene definita una “doppia alienità”, dei mezzi di produzione e del risultato utile della prestazione, entrambi appartenenti al datore di lavoro, che contraddistingue la condizione del lavoratore parasubordinato. Questa lettura della subordinazione strettamente connessa all’eterodirezione ha posto i lavoratori parasubordinati fuori dalla applicazione della legislazione protettiva del lavoro, economica e normativa. Se il criterio fosse stato l’altro, quello della doppia alienità e della dipendenza socio-economica, notano gli estensori del testo, i collaboratori sarebbero stati a pieno diritto destinatari di quella legislazione protettiva. L’eterodirezione, nell’interpretazione dei proponenti il testo, scende di rango e diviene una semplice modalità eventuale di esecuzione del rapporto di lavoro, e per questo nel 3° comma dell’art. 2 della proposta è previsto che le parti possano derogare alla applicazione di quelle norme del codice civile (art. 2103, art. 2104 comma 2°, art. 2106) che disciplinano vari aspetti e poteri della eterodirezione. Il lavoro dipendente ovvero il “lavoro per conto altrui”, potrà dunque indifferentemente essere eterodiretto (in via ordinaria) o autogestito (su accordo delle parti) ma il “corpus” delle norme protettive applicabili sarà unico. Il concetto di dipendenza socio economica, inoltre, deve poter valere anche nei confronti dei collaboratori della Pubblica Amministrazione.
2) Riguardo i rapporti a termine, la proposta Alleva va nella direzione della forte limitazione di queste tipologie prevedendo che nel contratto sia giustificata l’effettiva temporaneità dell’esigenza produttiva e favorendo i lavoratori a termine in caso di nuove assunzioni dell’azienda (comma 4° dell’art. 5). Ancora più importante, il pdl attribuisce al datore di lavoro l’onere della prova rispetto all’esistenza di queste causali. I sindacati possono trattare, nei contratti collettivi stipulati unitariamente dai sindacati maggiormente rappresentativi, la percentuale massima dei lavoratori a termine sul totale. La relazione che accompagna il testo avverte che la proposta – contenuta nell’art. 5 del progetto – non si ripromette un ritorno al sistema della causali astratte di legittima apposizione del termine su cui era imperniata la vecchia legge n. 230/1962, ma assume quale principio “il controllo rigoroso del carattere effettivamente temporaneo dell’esigenza produttiva per la quale il contratto a termine viene stipulato e del nesso di causa ed effetto tra quella esigenza e l’apposizione del termine allo specifico contratto”. Ciò implica un accentuato formalismo del contratto stipulato tra le parti (in ogni caso prima dell’inizio della prestazione lavorativa) nel cui testo quelle giustificazioni devono essere compiutamente espresse e, come già accennato, l’attribuzione al datore di lavoro dell’onere della prova della loro ricorrenza. Il rigore di questa regolamentazione si giustifica, secondo gli estensori, con l’abuso che del contratto di lavoro a termine si fa particolarmente nel settore terziario. Il controllo sulla legittima apposizione del termine è di natura individuale e collettiva: infatti il comma 2° dell’art. 4 della proposta prevede in favore dei sindacati sia un diritto di informazione sia la possibilità di stabilire, in sede di contrattazione collettiva, la percentuale massima dei lavoratori assumibili, nella singola azienda, con rapporto a termine, purché si tratti di contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati unitariamente dai sindacati comparativamente più rappresentativi. Di particolare rilievo è la applicabilità della normativa del contratto a termine anche agli enti pubblici istituzionali, i quali dovranno, peraltro, indire procedure concorsuali anche per l’assunzione di lavoratori a termine, quale garanzia di idoneità professionale nel caso di trasformazioni in rapporti a tempo indeterminato.
3) La separazione del lavoro dall’impresa (attraverso somministrazione di manodopera, appalto di opere e servizi e trasferimento di ramo d’azienda) ha contribuito, secondo gli estensori del progetto di legge, a ridurre le garanzie dei lavoratori coinvolti in questi processi. Queste pratiche di separazione del lavoro dall’impresa abrogano il principio fondamentale, contenuto nella legge 1369/1960, in base al quale doveva in ogni caso essere legalmente considerato datore di lavoro chi effettivamente utilizzasse la prestazione del lavoratore e non già l’eventuale interposto formale. L’aver tracciato e resa ampiamente percorribile questa strada è stata, secondo la relazione di accompagnamento del testo, “la più grave colpa del Dlgs n. 276/2003, non soltanto dal punto di vista dei lavoratori, ma anche da quello della crescita tecnologica e della capacità concorrenziale delle imprese, incentivate a perseguire, con ogni mezzo, risparmi sul costo del lavoro, conseguenti alla compressione di diritti, anziché maggior produttività attraverso investimenti e riqualificazione produttiva”. A questa situazione prova a porre rimedio il testo depositato in Parlamento attraverso l’art. 6 del progetto, il quale da un lato abolisce la possibilità di somministrazione a tempo indeterminato, dall’altro consente la somministrazione a tempo determinato solo nei casi in cui sarebbe possibile la stipula di un contratto a termine diretto, e dall’altro ancora stabilisce la nullità del contratto di lavoro somministrato tra agenzia e lavoratore quando esso consegua ad una previa intesa assuntiva tra il lavoratore e l’imprenditore utilizzatore.
Oltre alla somministrazione di lavoro, il progetto modifica anche la disciplina degli appalti, cui è dedicato l’art. 7 del testo il quale “restaura” i principi e le regole della legge n. 1369/1960, reintroducendo il canone di parità di trattamento tra i dipendenti del committente e quelli dell’appaltatore e confermando la responsabilità solidale tra questi ultimi. Lo stesso articolo, poi, sancisce l’illegittimità di un appalto di servizi di mera mano d’opera, ancorché quest’ultima sia organizzata e diretta nella esecuzione delle prestazioni, direttamente dall’appaltatore o suo delegato. La proposta, tuttavia, tiene conto dell’esistenza di attività consulenziali altamente qualificate, e in chiusura del secondo comma dell’art. 7, stabilisce che possano essere individuati, con contratti collettivi sottoscritti unitariamente da sindacati comparativamente più rappresentativi, specifici casi di appalti di servizi per attività di alta specializzazione, aventi ad oggetto prestazioni di lavoro intellettuale, purché si tratti di attività non inserite stabilmente nel ciclo produttivo dell’impresa. Infine, viene confermata la piena applicabilità anche alle società cooperative del divieto di assumere appalti di mano d’opera e delle altre norme di tutela. Rispetto alla disciplina delle cessioni, invece, l’articolato stabilisce che i lavoratori di un ramo d’azienda ceduto debbano mantenere tutti i diritti e trattamenti acquisiti presso il vecchio datore di lavoro. Il disposto dell’art. 8, inoltre, impedisce la artificiosa costituzione “ad hoc” di rami di azienda da trasferire, ristabilendo il principio che la autonomia funzionale del ramo di azienda deve essere preesistente al trasferimento perché “scattino” gli effetti dell’art. 2112 c.c.
4) Il modo in cui viene trattato il lavoro nero risulta particolarmente innovativo in quanto questo viene classificato come “comportamento antisindacale” e così ricondotto alla disciplina dell’articolo 28 dello Statuto dei Lavoratori. La soluzione adottata dall’art. 10 della proposta è, dunque, abbastanza originale: sancire espressamente che il datore di lavoro di lavoratori irregolari commetta comportamento antisindacale, ai sensi dell’art. 28 legge 20 maggio 1970 n. 300. Ciò consentirebbe al sindacato, secondo la relazione del testo, “di essere protagonista dell’opera di “bonifica”, contando su uno strumento processuale di provata efficienza, quale è il procedimento previsto dall’art. 28 dello Statuto, e su un fondamento di “ratio” giuridica ineccepibile, perché è indubbio che non regolarizzare i lavoratori costituisce un gravissimo impedimento all’attività sindacale, non potendo evidentemente il sindacato avvicinare e organizzare lavoratori invisibili”. Dunque, il giudice del lavoro adito in sede di ricorso ex art. 28 legge 300/1970 dalla sola organizzazione sindacale senza necessità di costituzione in giudizio dei lavoratori, potrà ordinare al datore di lavoro di regolarizzare i lavoratori sia per il futuro, sia per il passato. Il disposto dell’art. 10 del progetto, peraltro, si preoccupa di “venire incontro” al datore di lavoro che accetti la situazione (rinunziando a proporre gravame contro il decreto ex art. 28) e di intrattenere per il futuro normali rapporti sindacali, consentendogli di adempiere all’ordine giudiziario anche attraverso la stipula con il sindacato denunziante di un “contratto di emersione” sicuramente vantaggioso rispetto alla pura e semplice regolazione coatta.
Il progetto di legge si conclude con due norme, quelle degli artt. 11 e 12, che contengono una riconsiderazione della normativa in materia di danno risarcibile, applicata ai rapporti di lavoro.
Sono tuttavia le disposizioni illustrate nei primi dieci articoli del testo a determinare l’orientamento dell’intero pdl: si tratta di un tentativo forte e molto organico di restituire unitarietà alla disciplina dei rapporti di lavoro. Questa unitarietà viene perseguita attraverso la centralità del concetto di dipendenza socio-economica in relazione al lavoro parasubordinato e attraverso le disposizioni relative alle fattispecie di separazione tra lavoro e impresa (molto restrittive). Il ruolo del sindacato (e della sua unitarietà, poiché si tende a limitare il possibile ricorso ad accordi separati) è enfatizzato in tutto l’articolato, ma acquista densità maggiore nella disciplina sul lavoro irregolare (ricondotta al regime sanzionatorio dell’art. 28 dello Statuto dei Lavoratori). È quindi indubbia la matrice ideologica che impronta il testo presentato. Va altresì riconosciuta a questa proposta il pregio dell’organicità, comunque rara anche in altre proposte offerte al dibattito pubblico nei mesi passati.
