Commissione Lavoro, previdenza sociale

Interviene il sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali Sacconi.

IN SEDE REFERENTE

(122) TOMASSINI. – Disposizioni a tutela dei lavoratori dalla violenza o dalla persecuzione psicologica

(266) RIPAMONTI. – Tutela della persona che lavora da violenze morali e persecuzioni psicologiche nell’ambito dell’attività lavorativa

(422) MAGNALBO’. – Norme per contrastare il fenomeno del mobbing

(870) COSTA. – Norme per contrastare il fenomeno del mobbing

(924) BATTAFARANO ed altri. – Tutela della persona che lavora da violenze morali e persecuzioni psicologiche nell’ambito dell’attività lavorativa

(986) TOFANI ed altri. – Disposizioni a tutela dalla persecuzione psicologica negli ambienti di lavoro
(Esame congiunto e rinvio)

Introduce l’esame congiunto il senatore TOFANI, relatore, il quale osserva preliminarmente che i disegni di legge in titolo, concernenti la tutela dei lavoratori dagli atti di violenza o persecuzione psicologica, sono finalizzati ad avviare un dibattito sulle problematiche, generate dall’eccessivo dilatarsi del fenomeno del mobbing, che incidono pesantemente sulla dignità e sull’integrità psico-fisica dei soggetti che ne sono coinvolti.
Come è noto i contenuti e lo sviluppo del mobbing sono oggetto di studi che si sono protratti nell’arco di un ventennio, dato che la prima ricerca organica sulla materia, promossa dal Ministero nazionale per la salute e la sicurezza sul lavoro svedese, risale al 1982. La Svezia, insieme alla Germania, dove le organizzazioni sindacali hanno promosso campagne di sensibilizzazione e strategie di intervento mirate, ha pertanto maturato un’importante esperienza sui casi di mobbing – come è noto il termine deriva dall’inglese to mob, utilizzato dalla scienza etologica per descrivere atteggiamenti aggressivi miranti all’esclusione di un componente del gruppo – cercando di mettere a punto un’analisi puntuale del fenomeno, della natura del danno causato e del conseguente risarcimento.
L’estrema attualità del predetto fenomeno, contrassegnata anche dal rilievo dato dai mezzi di comunicazione di massa, ha offerto lo spunto per diversi, recenti interventi sul tema, specie sotto il profilo del danno alla persona.
Grazie agli studi effettuati da esperti in neuropsichiatria e in medicina del lavoro, si è potuto affermare che il mobbing è fenomeno ubiquitario piuttosto diffuso in tutte le realtà lavorative, non solo private ma anche pubbliche e, tuttavia, è con riferimento alle prime che esso si è primariamente palesato ed è stato oggetto di studi approfonditi sotto il profilo sia medico sia legale.
Il mobbing, alla luce anche dell’esperienza sin qui maturata, può definirsi come un’attività persecutoria, prolungata nel tempo, posta in essere da uno o più soggetti – non necessariamente in posizione di supremazia gerarchica – e mirante ad indurre il destinatario della stessa a rinunciare volontariamente ad un incarico ovvero a precostituire i presupposti per una revoca attraverso una sua progressiva emarginazione dall’ambiente di lavoro.
Nel rapporto di lavoro privato il fenomeno è già più volte giunto all’attenzione della scienza medico-legale e del lavoro, approdando anche presso l’autorità giudiziaria, sebbene ciò sia accaduto in Italia con gran ritardo rispetto ai paesi nord-europei, ove vi è una maggiore cultura della difesa dell’integrità psicofisica della persona. L’emarginazione dal lavoro, ingiustamente attuata attraverso il depontenziamento e la demotivazione del singolo lavoratore, pur non essendo stata positivizzata in una specifica norma, costituisce comunque una situazione rilevante sotto il profilo sia medico sia legale, che, ove accertata, può comportare una reazione da parte dell’ordinamento giuridico. Esso, inteso quale “attività persecutoria ed inibitrice” esercitabile nell’ambito del rapporto di lavoro dipendente, non rappresenta certamente una novità, tant’è che il legislatore del 1942 si era interessato del problema ponendo nell’articolo 2087 del codice civile il principio secondo il quale incombe al datore di lavoro l’obbligo di tutelare la salute psico-fisica dei propri dipendenti.
La Costituzione repubblicana ha poi specificato che l’attività economica non può svolgersi in contrasto con la dignità umana: ciononostante, il problema del mobbing si è presentato – di recente – anche nel pubblico impiego, per motivi ai quali non è estraneo l’innesto massiccio di logiche privatistiche nell’organizzazione e nell’operato dell’amministrazione, consacrato a partire dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ora abrogato dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. In alcuni settori, esso ha avuto maggiore presa, anche per effetto di interventi normativi che hanno ridisegnato la posizione di alcune categorie ovvero hanno valorizzato, per la dirigenza, poteri decisionali caratterizzati dalle più ampie discrezionalità: è il caso, ad esempio, del comparto sanitario e delle autonomie locali, dove si sono registrati comportamenti “mobizzanti”, ad esempio nei confronti dei segretari comunali, dopo le recenti leggi di riforma della categoria. Individuata l’esistenza di un vizio genetico nella vigente legislazione, che favorisce il diffondersi di atteggiamenti discriminatori nel mondo della pubblica amministrazione e, conseguentemente, segnalata l’esigenza di un intervento legislativo riparatore come prima difesa di fronte al fenomeno, va comunque affermato che l’attività persecutoria posta in essere dal detentore di poteri decisionali capaci di incidere nell’altrui sfera giuridica, ove provata, costituisce un atto illecito, cioè un atto che devia dai canoni del buon andamento della pubblica amministrazione e che è meritevole di sanzione da parte dell’ordinamento giuridico.
Di fronte ad atteggiamenti palesemente “mobizzanti”, il lavoratore pubblico o privato può certamente trovare una prima forma di tutela giudiziale nell’invocazione di provvedimenti d’urgenza di tipo inibitorio innanzi al giudice del lavoro, come si è già verificato in alcuni casi, e, tuttavia, tale ipotesi non sembra di facile realizzazione anche per la mancanza di norme processuali ad hoc. Nella ricerca di una disciplina giuridica che permettesse, da un lato, la tutela del lavoratore ed il risarcimento per i danni subiti in conseguenza di comportamenti persecutori sul lavoro e che, dall’altro, sanzionasse e scoraggiasse detti comportamenti, una giurisprudenza ormai consolidata ha fatto uso di diversi princìpi e norme appartenenti a molteplici rami del diritto. Sono richiamabili in materia sia disposizioni internazionali e comunitarie, sia norme costituzionali, nonché regole civilistiche, penali e legislazioni speciali.
Il mobbing, infatti, costituisce una fattispecie complessa che comporta il coinvolgimento di diritti fondamentali non solo del prestatore di lavoro, ma anche della persona in quanto tale. Ne deriva la costruzione di un articolato impianto normativo, dove le regole vengono a combinarsi e a sovrapporsi, in relazione alle modalità concrete di attuazione delle condotte persecutorie ed ai beni giuridici che esse ledono.
La base della ricostruzione giurisprudenziale consolidata in questa materia, che tiene conto dei princìpi fondamentali, comunitari e costituzionali, è costituita da una lettura combinata delle norme costituzionali di cui agli articoli 32 e articolo 41, secondo comma, della Costituzione, con le norme civilistiche contenute nell’articolo 2087 del codice civile, sulla responsabilità extracontrattuale, nonché con gli articoli 1175 e 1375 del codice civile, che stabiliscono i princìpi di correttezza e buona fede. In particolare, una giurisprudenza ormai costante indica nell’articolo 2087 del codice civile una norma di chiusura del sistema di protezione del lavoratore, che impone al datore di lavoro non solo l’adozione delle misure richieste specificamente dalla legge, dall’esperienza e dalle conoscenze tecniche, ma anche l’obbligo più generale di attuare tutte le misure generiche di prudenza e diligenza necessarie al fine di tutelare l’incolumità ed integrità psico-fisica del lavoratore.
Da questa disposizione viene quindi fatto derivare sia il divieto per il datore di lavoro di compiere direttamente qualsiasi comportamento lesivo dell’integrità fisica e della personalità del dipendente, sia di prevenire e scoraggiare la realizzazione di simili condotte nell’ambito ed in connessione con lo svolgimento dell’attività lavorativa. L’inadempimento di tale suo obbligo, genera la responsabilità contrattuale del datore di lavoro. Tralasciando gli aspetti penali, che pure potrebbero rilevare in ipotesi di comportamenti vessatori ai danni dei pubblici dipendenti, è evidente che il mobbing può essere causa di danno biologico, quale è definito dall’articolo 13, comma 1 del decreto legislativo n. 38 del 2000, risarcibile innanzi al giudice ordinario, indipendentemente – come recita la disposizione citata – dalla sua incidenza sulla capacità di produzione del reddito del danneggiato.
L’ipotesi del risarcimento del danno biologico è, dunque, quella che dovrebbe essere preminente. Essa postula un duplice accertamento fattuale da compiersi essenzialmente attraverso un’attenta consulenza medico-legale: innanzitutto sulla sussistenza di un atteggiamento ingiustificatamente vessatorio e, solo successivamente, sull’esistenza di effetti pregiudizievoli per l’equilibrio psico-fisico del dipendente direttamente connessi al fatto “mobbistico”.
Tale duplice accertamento costituisce la premessa per poi procedere alla determinazione del risarcimento del danno da effettuare probabilmente in via equitativa, considerando altresì che – vertendosi in ipotesi di responsabilità contrattuale – si dovrà tener conto del limite della prevedibilità del danno di cui all’articolo 1225 del codice civile, ove non sia provato il dolo del debitore.
All’uopo la Corte di Cassazione, con sentenza 8 gennaio 2000, n. 143, ha stabilito che qualora da un comportamento mobizzante derivi un pregiudizio per il lavoratore, implicante lesione del bene primario della salute o integrante quel tipo di nocumento che dalla dottrina e dalla giurisprudenza viene definito biologico, evidente è la responsabilità del datore di lavoro purché sia accertata l’esistenza di un nesso causale tra il suddetto comportamento doloso o colposo e il pregiudizio che ne deriva. La prova degli elementi essenziali deve essere fornita dal lavoratore: pertanto, pur non potendosi escludere che il reperimento delle varie fonti di prova possa risultare particolarmente difficoltoso a causa di eventuali sacche di omertà, sempre presenti, tuttavia non v’è chi non veda come la mancata acquisizione della prova in questione, riguardo alle cause che hanno determinato la lesione dedotta e gli effetti asseritamente derivati, impedisca al giudice l’accoglimento della domanda. Nel caso in cui siano poste in essere nei confronti del lavoratore delle condotte ingiuriose, la giurisprudenza ha riconosciuto la responsabilità del datore di lavoro ed ha ritenuto risarcibili il danno morale, il danno patrimoniale e anche quello biologico.
Sia la Corte di cassazione che la Corte costituzionale hanno posto congiuntamente, negli ultimi anni, alcuni punti fermi, seppure a volte in contrasto fra loro. Il primo punto è costituito dall’affermazione del principio del neminem laedere come immanente nell’ordinamento giuridico, quando la lesione attiene ai diritti umani inviolabili, tra i quali vi è la salute; un altro punto fermo è che il risarcimento del danno alla persona deve essere totale, patrimoniale e non patrimoniale: ciò in linea con il legislatore che, nella riforma dell’Inail, sembra ispirarsi a tale principio, affermando la natura non patrimoniale del danno stesso, come prevede il citato articolo 13 del decreto legislativo n. 38 del 2000.
Si tratta, poi, di stabilire, discostandosi per un momento dallo stretto ambito di applicazione dell’articolo 2087 del codice civile, ovvero dalla casistica di lesioni dell’integrità psico-fisica del lavoratore subordinato, se la Cassazione ha seguito o meno, la proposta interpretativa della Corte costituzionale contenuta nella sentenza n. 372 del 1994, che, nell’affermare la piena risarcibilità del danno alla salute, ha inteso evitare ogni distinzione tra integrità fisica e integrità psichica, confermando tale orientamento anche in successive decisioni.
I disegni di legge in esame intendono favorire l’attuazione di un’azione preventiva efficace di atti e comportamenti così fortemente lesivi, al fine di controllare il mobbing e i suoi effetti.
Ciascuno di essi reca finalità e definizioni del mobbing e ciascuno riconduce in questo ambito ogni atto, comportamento o azione tenuti dai datori di lavoro, superiori gerarchici e colleghi di pari grado o inferiori che mirano a danneggiare il lavoratore e che sono svolti con carattere deliberatamente sistematico e continuativo.
Tuttavia, due di essi – i disegni di legge n. 422 e n. 870 – estendono l’ambito della tutela anche agli atti di violenza fisica, comprese le molestie sessuali. Sarebbe agevole e opportuno espungere tali argomenti dai provvedimenti in titolo, considerato che gli stessi aprono il varco a questioni parimenti gravi, ma che esulano dalla fattispecie in discussione. In tutti i disegni si fa inoltre riferimento alla terminologia propria del lavoro dipendente, sia pubblico, sia privato, compresi quelli – come i disegno di legge n. 266 e n. 924 – in cui si estende la tutela ai rapporti di collaborazione.
Le iniziativa legislative all’esame congiunto individuano in modo parzialmente diverso i soggetti i cui atti e comportamenti sono assoggettati alla tutela, e anche la disciplina di quest’ultima – sul versante giudiziario e disciplinare – è definita in maniera parzialmente diversa dai disegni in titolo: il disegno di legge n. 122, all’articolo 2, stabilisce che gli atti e le decisioni riconducibili alla violenza o alla persecuzione psicologica sono annullabili su istanza del lavoratore danneggiato. L’articolo 5 prevede che l’autore di una denunzia in materia non veritiera, fatta per ottenere vantaggi, anche in favore di altri, è tenuto al risarcimento del danno secondo la normativa vigente. Qualora tali atti e comportamenti abbiano determinato le dimissioni del lavoratore, questi ha diritto alla reintegrazione nel posto. Il successivo articolo 7 prevede la liquidazione giudiziale del risarcimento in forma equitativa. Le disposizioni sul risarcimento dovrebbero, forse, essere più chiaramente coordinate. I disegni di legge n. n. 266, n. 924 e n. 986 prevedono la nullità dei provvedimenti o fatti riconducibili alla violenza o alla persecuzione psicologica. Tuttavia, – probabilmente in contrasto con il suddetto carattere di nullità – gli atti in esame sono impugnabili secondo la disciplina di cui all’articolo 2113 del codice civile, cioè entro 6 mesi, a pena di decadenza, dalla cessazione del rapporto Il risarcimento del danno è liquidato dal giudice in forma equitativa. Non è chiaro se anche quest’ultimo sia assoggettato ai termini suddetti ovvero alla disciplina ordinaria di prescrizione, meno restrittiva.
I tre disegni sopra richiamati fanno inoltre riferimento alle disposizioni disciplinari, anche con riguardo all’ipotesi di denuncia non veritiera, prodotta per ottenere vantaggi; questi ultimi, come è specificato dal disegno di legge n 986, possono riguardare anche altri soggetti. Secondo i disegni di legge n. 266 e n. 924, gli atti peggiorativi concernenti la posizione soggettiva del lavoratore che abbia presentato una denunzia per atti di persecuzione psicologica, se adottati entro un anno da quest’ultima, si presumono a contenuto discriminatorio – e, quindi, sembra di intendersi, sono nulli – salvo prova contraria.
In tutti i provvedimenti all’esame congiunto vengono indicate le attività di prevenzione e informazione necessari per pianificare e organizzare il lavoro in modo da scoraggiare i conflitti nei luoghi di lavoro e si fa riferimento, per questo aspetto, al datore di lavoro ed alle rappresentanze sindacali, ove esistenti. Il solo disegno di legge n. 122 prevede, invece, ai fini dello svolgimento delle suddette attività, la costituzione di un organismo interno composto da un rappresentante del datore, uno eletto dai lavoratori e un esperto nominato dall’ASL competente per territorio. I disegni di legge n. 422 e n. 870, prevedono l’emanazione da parte del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di un apposito decreto cui ricondurre le singole fattispecie di violenza e persecuzione psicologica.
Altro elemento comune ai disegni di legge in titolo è la previsione di una possibile forma di pubblicità all’interno dell’ambiente di lavoro del provvedimento giudiziale, e, a tale proposito, giova evidenziare che, in alcuni provvedimenti, la fattispecie attiene al solo provvedimento di condanna e non anche a quello di assoluzione.
L’applicazione della disciplina del processo di lavoro – cioè anche per le ipotesi in cui il responsabile non sia il datore o committente, ovvero si tratti di rapporti di lavoro diversi da quello subordinato o parasubordinato – è disposta dai disegni di legge n. 122, n. 266, n. 422, n. 870 e n. 924. Il disegno di legge n. 986, all’articolo 4, prevede un risarcimento del danno – la cui liquidazione ha luogo in forma equitativa – qualora da un comportamento mobizzante derivi un pregiudizio per il lavoratore.
I disegni di legge all’esame attribuiscono inoltre, ai fini dell’attuazione della tutela in esame, diritti di informazione ai lavoratori relative alle assegnazioni degli incarichi, ai trasferimenti, alle variazioni delle mansioni affidate e delle qualifiche, nonché tutte le informazioni che attengono all’utilizzo dei lavoratori.
E’ quindi necessaria una risposta legislativa adeguata che tenda a prevenire la possibile insorgenza, nel settore pubblico e in quello privato, di atteggiamenti mobbistici e un concreto utilizzo degli organi di controllo interno ad ogni amministrazione per monitorare la situazione dei dipendenti sotto il profilo, non solo del rendimento, ma anche della corretta gestione delle risorse umane: la costante applicazione di tali metodi eviterà un prevedibile massiccio, ricorso alla giurisdizione per reprimere ogni tipo di condotta asseritamente mobbistico, con il conseguente aumento di cause per risarcimento del danno biologico da mobbing.
Un altro elemento di riflessione riguarda le tecniche regolatorie. L’ordinamento giuridico del lavoro in Italia è stato costruito sul presupposto che i rapporti tra datori e prestatori di lavoro siano presidiati da regole vincolanti, legislative o contrattuali, risultate spesso eccessivamente rigide, sovente inattuabili, e tali da favorire l’evasione e gli aggiramenti, fomentando comunque il contenzioso.
Nei paesi di common law esistono strumenti diversi, come per esempio i codes of practice e, più in generale, le soft laws, che mirano ad orientare l’attività dei soggetti destinatari, senza peraltro costringerli ad uno specifico comportamento, vincolandoli tuttavia al conseguimento di un determinato obiettivo. Il Governo – come si legge nelle proposte contenute nel Libro Bianco sul mercato del lavoro in Italia – intende contribuire alla riflessione circa l’identificazione di indicatori di qualità a livello europeo, nella consapevolezza che, in ogni caso, essi non dovranno tradursi in ulteriori vincoli, bensì in strumenti per incentivare opportuni investimenti, anche di carattere formativo, nelle risorse umane. In ossequio a tale intento, nel disegno di legge n. 986 è stata inserita una disposizione di chiusura, con l’articolo 7, volta a sollecitare l’adozione di codici antimolestie e, in particolare, di codici per la prevenzione del mobbing, mediante tecniche incentivanti, come, per esempio, il caso della normativa in materia di azioni positive che prevede il rimborso totale o parziale di oneri finanziari connessi all’attuazione dell’iniziativa incentivata. Si tratta di una prima occasione in cui le proposte contenute nel Libro Bianco potrebbero trovare concreta attuazione.

Il senatore BATTAFARANO, dopo aver espresso apprezzamento per l’ampia relazione svolta dal senatore Tofani, osserva che la complessità e la novità della materia richiedono comunque una riflessione sulle modalità di prosecuzione dell’esame congiunto e, in particolare, sull’opportunità di svolgere un breve ciclo di audizioni informali, per acquisire l’avviso delle parti sociali e degli esperti.

Il PRESIDENTE rileva che, ove la Commissione convenga, si potrebbe rinviare l’esame della questione sollevata dal senatore Battafarano alla prima seduta utile, in modo da consentire al relatore di formulare una proposta sulle modalità di prosecuzione dell’esame congiunto.

Poiché non si fanno osservazioni, così rimane stabilito.

Il sottosegretario SACCONI fa presente che il Governo condivide le valutazioni del relatore sulla rilevanza della materia in discussione, anche in considerazione dei costi economici e sociali che il fenomeno del mobbing comporta. L’argomento, inoltre, si presta alle tecniche regolatorie innovative, indicate nel Libro bianco del Governo e riprese nell’ultima parte della relazione, con il riferimento a codici di condotta idonei ad incentivare e a stimolare, senza eccessive rigidità, la diffusione di buone pratiche e di azioni positive. Pertanto, è intenzione del Governo seguire con attenzione l’iter dei provvedimenti all’esame congiunto, formulando proprie proposte, soprattutto con riferimento alle tecniche di regolazione, al fine di evitare rigidità che potrebbero rivelarsi controproducenti proprio per il perseguimento delle finalità che i disegni di legge medesimi si propongono.

Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.