Il lavoro in carcere deve rappresentare una reale opportunità di formazione, autonomia e reinserimento sociale, come prevede la Costituzione. Perché questo avvenga, servono contratti regolari, retribuzioni adeguate e il pieno riconoscimento delle tutele previste. È su questo scarto tra diritti riconosciuti e concreta applicazione che interviene la nuova proposta di legge approvata dal CNEL il primo ottobre, il settimo provvedimento nell’ambito del programma «Recidiva Zero». Il provvedimento richiama espressamente l’obbligo del contratto scritto e delle comunicazioni obbligatorie, anche per i rapporti di lavoro alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, con l’obiettivo di garantire la tracciabilità dell’attività svolta e l’effettivo accesso ai diritti retributivi, previdenziali e assicurativi. Ma la regolarizzazione dei rapporti è soltanto un tassello di un percorso più ampio. Ne parliamo con Denise Amerini, componente esperta Cgil del Segretariato permanente del Cnel per l’inclusione delle persone private della libertà personale.
La proposta del Cnel interviene sull’articolo 20 dell’ordinamento penitenziario per richiamare espressamente l’obbligo del contratto scritto e delle comunicazioni obbligatorie. Obblighi che, nella disciplina generale, sono già previsti. Dove si determina, dunque, lo scarto tra il diritto riconosciuto e la sua effettiva applicazione in carcere?
Lo scarto si manifesta soprattutto quando la persona ristretta lavora alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria: manca una norma cogente che disciplini in maniera puntuale le modalità di instaurazione e gestione del rapporto di lavoro. Diverso è il caso di chi lavora alle dipendenze di una ditta esterna, perché in quel caso si applica il relativo contratto. L’ordinamento penitenziario, con la legge 354 del 1975, stabilisce che il lavoro debba essere garantito, tutelato, retribuito e non avere carattere afflittivo, ma non definisce regole operative precise e uniformi da applicare in tutti gli istituti. La riforma del 2018, con il decreto legislativo 124, ha introdotto alcune modifiche, ma non ha risolto tutti i problemi. Restano differenze nell’applicazione delle norme da un istituto all’altro e da una regione all’altra.
Ad esempio?
Un caso riguarda la retribuzione, stabilita nella misura dei due terzi di quella prevista dai contratti collettivi di riferimento. Su questo punto la giurisprudenza ha sollevato questioni di legittimità costituzionale rispetto ai principi di uguaglianza e di giusta retribuzione, sanciti dagli articoli 3 e 36 della Costituzione, che valgono per tutti, indipendentemente dal fatto che una persona sia libera o ristretta. C’è poi il problema della formalizzazione del rapporto. Ci sono stati segnalati casi di ristretti assunti dall’amministrazione penitenziaria a cui non stati stati consegnati o fatti firmare un contratti di lavoro. Eppure, la lettera di assunzione è indispensabile per definire chiaramente orario, mansioni, qualifica e retribuzione, e garantire così la piena applicazione del contratto collettivo. Questo è particolarmente importante perché il lavoro interno viene spesso assegnato a rotazione: le occasioni disponibili sono poche rispetto al numero delle persone che possono accedervi e si cerca quindi di garantire a tutti almeno un periodo di lavoro e la possibilità di percepire una retribuzione, seppure bassa. Senza un contratto scritto, diventa molto più difficile seguire e documentare il rapporto. È qui che interviene la nostra proposta, stabilendo che «il rapporto di lavoro dei detenuti e degli internati, anche quando viene svolto alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, è instaurato mediante contratto scritto», nel quale devono essere indicati la data di inizio del rapporto, la tipologia contrattuale, le mansioni, l’orario di lavoro e il trattamento economico e normativo applicato. Questo è indispensabile per assicurare certezza del diritto, regolarità amministrativa, accesso effettivo alle prestazioni previdenziali e continuità tra lavoro intramurario e percorsi di reinserimento.
In che quadro si inserisce il provvedimento?
Il provvedimento va letto insieme a quello approvato a maggio 2024, che stabilisce l’applicazione integrale del contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto dalle associazioni datoriali e sindacali maggiormente rappresentative e riferito al settore produttivo strettamente connesso all’attività svolta. È un passaggio importante perché dà certezza sul contratto applicato e sui diritti e doveri del lavoratore, evitando problemi come quelli che si sono verificati in passato, ad esempio, per il riconoscimento dell’indennità di disoccupazione. La proposta, poi, interviene anche sulle commissioni già previste dall’ordinamento penitenziario e rafforzate dal decreto legislativo 124 del 2018, con l’obiettivo di garantirne l’effettiva operatività. Si tratta di organismi importanti per l’inserimento lavorativo, l’avvicendamento e l’organizzazione del lavoro. Ne fanno parte anche le organizzazioni sindacali e un rappresentante dei detenuti, scelto dagli stessi detenuti, pur senza diritto di voto.
Ci sono zone grige?
C’è una questione che entrambe le proposte di legge lasciano aperta: quella del lavoro di pubblica utilità. Di fatto il lavoro gratuito è stato abrogato, ma le norme consentono ancora che i detenuti vengano impiegati in attività cosiddette volontarie e non retribuite. Come organizzazioni sindacali e Segretariato, è una situazione da superare. Un conto è il volontariato, un altro è quello che accade quando sono coinvolte le persone ristrette. Pensiamo ai progetti di manutenzione del verde pubblico realizzati anche negli anni scorsi: si tratta di lavoro strutturato e organizzato, che deve essere garantito, tutelato, rispettare le norme sulla sicurezza e retribuito. In questo modo, invece, si finisce spesso per sottrarre lavoro alle cooperative sociali che magari inseriscono ex detenuti nel proprio organico e si occupano proprio di manutenzione del verde, mentre le amministrazioni pubbliche risparmiano ricorrendo a prestazioni non retribuite.
Quando il rapporto non è documentato correttamente, quali diritti diventano più difficili da esercitare per la persona detenuta?
Nella presentazione del provvedimento parliamo del rischio di un lavoro «formalmente riconosciuto ma sostanzialmente invisibile» perché senza gli strumenti che consentono al lavoratore di conoscere la propria collocazione lavorativa, il riconoscimento del lavoro resta soltanto formale. Quando il rapporto cessa, per esempio, in assenza di un regolare contratto o di una lettera di assunzione può diventare più complicato anche documentarne la conclusione. In passato si sono verificati problemi persino per l’accesso agli ammortizzatori sociali. Ma ci sono anche altre conseguenze. Senza sapere quale contratto viene applicato e quali sono le condizioni individuali, come si possono conoscere le ferie spettanti o sapere se il lavoro durante le festività prevede delle maggiorazioni? E come si può verificare il riconoscimento dello straordinario? Se il contratto stabilisce un orario di 25 ore settimanali, per esempio, la ventiseiesima ora è straordinario. Senza un documento che definisca l’orario, il lavoratore non può avere la certezza di ricevere la retribuzione corretta.
La tracciabilità del rapporto è il presupposto anche per costruire una continuità occupazionale fuori dal carcere oppure rischia di restare un intervento circoscritto se non vengono attivati anche gli altri strumenti?
Il disegno di legge si inserisce in un percorso del CNEL e del Segretariato che ha già presentato altri sette disegni di legge. Uno di questi prevede l’istituzione di una piattaforma digitale nazionale per tracciare le competenze professionali dei detenuti. In questo modo, anche le attività svolte durante la detenzione entrano nel profilo del lavoratore e contribuiscono a descriverne le competenze, che potranno essere valorizzate una volta tornato in libertà.
Se molti detenuti lavorano alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria, il lavoro presso le imprese private resta limitato, nonostante gli incentivi previsti per le aziende che assumono. Perché?
La cosiddetta legge Smuraglia garantisce incentivi economici a chi assume, ma purtroppo è poco conosciuta e, di conseguenza, poco applicata. Come Segretariato stiamo lavorando anche su questo aspetto, per renderla maggiormente conosciuta e facilitarne l’applicazione.
Come si può superare questo divario?
Il primo passo è culturale e passa attraverso una maggiore collaborazione tra gli istituti, l’amministrazione penitenziaria, le amministrazioni locali e i patronati, in modo da costruire accordi sulle politiche attive del lavoro. In alcuni istituti esistono già gli sportelli lavoro e diritto, con la presenza di operatori dei patronati, e vengono sottoscritti protocolli per la formazione e il lavoro. Questi sportelli dovrebbero essere presenti in tutti gli istituti. È necessario coinvolgere anche i centri per l’impiego, attraverso accordi territoriali che vedano la partecipazione delle parti datoriali. Secondo noi è fondamentale un lavoro collettivo che coinvolga tutti i soggetti interessati, proprio attraverso questi protocolli e il rafforzamento delle politiche attive del lavoro.
Ricorre spesso il confronto tra una recidiva generale indicata intorno al 68% e una che scenderebbe al 2% per chi ha avuto un’opportunità lavorativa. Quali condizioni devono esserci perché questa possibilità si traduca davvero in un percorso di reinserimento?
Non è un caso che tutto il percorso attivato al CNEL con il Segretariato si chiami «Recidiva Zero». Secondo noi è un obiettivo assolutamente da perseguire e i dati a disposizione mostrano che questo è possibile. La riduzione della recidiva fa bene alla persona, che non si trova più nella condizione di delinquere, ma anche all’intera società. A mio parere, con questa proposta di legge si va anche oltre l’obiettivo della riduzione della recidiva. Si interviene per garantire il rispetto della Costituzione e del valore e del ruolo che essa attribuisce al lavoro. L’articolo 27 stabilisce chiaramente che lo scopo delle pene è garantire la rieducazione e la risocializzazione della persona. Ma la Costituzione, fin dall’articolo 1, ci dice che il lavoro è elemento fondante del nostro ordinamento. E siccome non fa differenze tra lavoratori detenuti e non detenuti e tutela il lavoro in tutte le sue forme, è indispensabile che quello in carcere perda ogni carattere afflittivo, di sfruttamento e di minore riconoscimento, e che siano garantite pari dignità e pari diritti rispetto al lavoro delle persone libere.
Molti ex detenuti, una volta fuori, non hanno una rete di protezione sociale. Questo, in assenza di alternative, può contribuire all’aumento della recidiva. È un tema contemplato nel vostro programma?
Siamo consapevoli che il disegno debba essere complessivo. All’interno del Segretariato del CNEL sono stati istituiti tavoli di lavoro specifici. In particolare, il tavolo 3, che vede la partecipazione attiva dello Organizzazioni Sindacali Confederali, coordinato da Giuseppe Caputo dell’Università di Firenze, per Altro Diritto, e da me, si occupa di «Governance e quadro normativo». L’obiettivo è affrontare in maniera complessiva tutti i temi legati alla vita delle persone che escono dal carcere, tenendo conto delle necessità e dei problemi che si presentano e cercando di individuare possibili risposte. Oltre alla gestione dei contratti di assunzione, che è all’origine di questo disegno di legge, ci sono molti altri aspetti. Stiamo ragionando, per esempio, di housing sociale, ma anche di questioni molto concrete come il rinnovo delle patenti. Ci sono poi il diritto all’assegno di inclusione per i condannati, dal momento che alcune categorie sono escluse dalla possibilità di beneficiarne; le spese per il mantenimento in carcere, che le persone ristrette devono pagare e sui cui vorremmo intervenire per azzerare questi prelievi; la professionalizzazione dei lavori domestici, che in carcere rappresentano la principale forma di lavoro a cui sono adibite le persone detenute e che oggi sono scarsamente professionalizzanti. Sono tutti interventi sui quali il Segretariato sta lavorando per costruire proposte di legge che possano dare alle persone la possibilità di attribuire un senso al periodo trascorso in regime di privazione della libertà e di valorizzarlo nella propria vita una volta fuori dal carcere.
Come si concilia l’indirizzo giustizialista del governo, che ha aumentato i reati punibili con il carcere, aggravando ulteriormente il problema del sovraffollamento, con il diritto al lavoro delle persone detenute e con le vostre istanze?
Gli interventi che aumentano le fattispecie di reato o le pene per reati già previsti vanno sicuramente nella direzione opposta a quella necessaria. È evidente che, in una situazione di sovraffollamento, garantire i diritti delle persone ristrette diventa sempre più difficile. Ci si dimentica che l’Italia è già stata oggetto della sentenza Torreggiani per trattamenti inumani e degradanti legati proprio al sovraffollamento. In queste condizioni diventano ancora più difficili anche tutte le cosiddette attività trattamentali, dalla formazione allo studio, fino alle attività socializzanti e risocializzanti.
E allora, che fare?
Dovremmo pensare, ad esempio, a provvedimenti di amnistia e indulto, già adottati in passato nella nostra Repubblica e che non hanno avuto le conseguenze devastanti che qualcuno vorrebbe prospettare, anche perché rispondono a regole ben precise. Pensiamo alla depenalizzazione di alcuni reati cosiddetti minori e bagatellari, alla legalizzazione della cannabis: provvedimento che, oltre ai vantaggi sociali, avrebbe ricadute positive anche sul sovraffollamento carcerario. Ci sono poi proposte di legge già depositate che non vengono discusse, come quella sull’aumento dei giorni per la concessione della libertà anticipata e quella sulle case territoriali di inserimento sociale. Sono tutti provvedimenti utili e necessari, che andrebbero nella direzione auspicata. Si preferisce invece continuare a parlare di incremento dei reati punibili con il carcere e di rispondere al sovraffollamento costruendo nuovi istituti, senza considerare i tempi e le risorse economiche necessari. Se non si interviene a monte sulla legislazione, quei nuovi posti saranno soltanto destinati a essere occupati, senza produrre alcun effetto deflattivo sulle presenze in carcere.
Elettra Raffaela Melucci
