di Cristina Tajani – Dipartimento di Studi del Lavoro e del Welfare – Università di Milano –
(Il testo della legge)
Nei mesi recenti il tema antico del cosiddetto “lavoro nero” è tornato ad imporsi all’attenzione del dibattito pubblico italiano anche grazie ad alcune inchieste giornalistiche che hanno riportato alla luce gli aspetti sociali più tragici del fenomeno. Nel mese di ottobre le confederazioni sindacali di Cgil-Cisl-Uil hanno promosso una manifestazione nazionale contro il lavoro non regolare che fa seguito alla presentazione, durante il mese di luglio, di una piattaforma unitaria (in allegato) sul tema, con lo scopo di avviare un confronto con il Governo.
Secondo le stime ufficiali, nel nostro Paese il lavoro nero coinvolge circa 1/5 degli occupati assumendo caratteristiche di fenomeno endemico e di lunga durata, soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno. Il lavoro sommerso produce così tra il 15,9% e il 17,6% del prodotto interno lordo, rappresentando parte significativa della più vasta area dell’economia irregolare. Quest’ultima, secondo la Banca d’Italia, rappresenterebbe circa il 26% del totale.
L’iniziativa di contrasto al lavoro non regolare, peraltro, si lega ad un altro tema di forte attualità per il dibattito politico: la lotta all’evasione ed all’elusione fiscale. Non è un caso, infatti, che il Governo abbia, durante i mesi estivi, affrontato congiuntamente queste due tematiche con le misure urgenti contenute nella legge 4 agosto 2006, n. 248. Ulteriori innovazioni alla normativa sul lavoro nero sono in discussione, al momento in cui scriviamo, all’interno dell’iter legislativo della legge finanziaria. L’attivismo del legislatore nazionale rispetto a questa materia non ha impedito il prodursi di interessanti iniziative legislative locali sullo stesso tema, come nel caso della legge regionale pugliese in materia di contrasto al lavoro non regolare, oggetto di questo testo.
Come si legge nella relazione di accompagnamento dell’assessore al Lavoro e formazione professionale al testo di legge, quello pugliese prova a configurarsi, rispetto alla problematica del lavoro non regolare, come “un intervento normativo regionale organico, che superi il mero piano dell’affermazione di principi, ai quali si è sinora fermata la produzione legislativa delle poche altre Regioni che vi abbiano dedicato attenzione”.
L’orientamento normativo antecedente agli interventi nazionale e regionale appena citati va nella direzione, da un lato, di incentivare le imprese che intendano emergere, dall’altro di potenziare l’attività ispettiva e di controllo. In questa direzione vanno i contratti di riallineamento e la legge 448/1998, che istituisce il Comitato per l’emersione del lavoro non regolare (www.emersionelavorononregolare.it) e le Commissioni come articolazioni locali a livello regionale e provinciale, e dalla legge 266/2002, istitutiva dei Comitati per il lavoro e l’emersione (Cles), che aggiunge la possibilità di una emersione cosiddetta “progressiva”.
Malgrado questi interventi normativi il fenomeno del lavoro nero non ha smesso di assumere dimensioni e connotati preoccupanti, anche per effetto dei flussi migratori dai Paesi del Mediterraneo. Questa considerazione ha spinto l’attuale Esecutivo a promuovere le misure approvate durante il mese di agosto. Gli strumenti individuati dal legislatore nazionale arrivano a prevedere la chiusura dei cantieri, l’interdizione dagli appalti pubblici, l’inasprimento delle sanzioni pecuniarie per i datori di lavoro che facciano utilizzo di lavoro non regolare. Viene inoltre introdotto l’obbligo del tesserino di riconoscimento per i lavoratori e la comunicazione di assunzione anticipata al giorno precedente l’inizio dell’attività.
La Giunta regionale pugliese, attraverso un percorso improntato al confronto con le parti sociali, si è inserita in questo solco tracciato dal legislatore nazionale e ne ha assunto l’orientamento.
L’iter legislativo della normativa pugliese è stato preceduto da un ampio percorso di confronto con le parti sociali. Durante lo scorso mese di luglio, infatti, l’assessorato al Lavoro ha consegnato alle parti, in occasione della convocazione della Commissione regionale per le politiche del lavoro, una bozza del disegno di legge, cui sono successivamente pervenute osservazioni scritte da parte di Cgil, Confindustria e Confagricoltura. Nel successivo mese di settembre sono emerse tra le parti sociali posizioni differenti proprio sull’opportunità di un intervento legislativo regionale che precedesse eventuali ulteriori innovazioni legislative nazionali (inserite, come anticipato, nell’iter della Finanziaria). La Giunta regionale ha però ritenuto di procedere comunque nella definizione della legge regionale successivamente approvata in aula, facendosi carico di risolvere, laddove si presentasse, il problema della concorrenza tra fonti normative sulla stessa materia.
Tra gli obbiettivi dichiarati del testo approvato vi è l’intento di “favorire un sistema che premi gli imprenditori che perseguano finalità di sviluppo economico, rispettando le disposizioni contrattuali e di legge”. Le leve utilizzate dal legislatore per il perseguimento delle finalità illustrate sono sintetizzabili nei seguenti principi:
1) L’ottenimento di agevolazioni di qualsivoglia tipo da parte degli imprenditori è vincolato all’osservanza delle leggi e dei contratti collettivi. Questo principio è stabilito all’art. 1 del testo dove si prevede proprio che “l’erogazione di qualunque agevolazione o finanziamento, ad ogni titolo o ragione erogato dalla Regione Puglia, sia riservata ai soggetti che dimostrino di essere in regola con gli obblighi di legge in materia previdenziale e che applichino ai lavoratori dipendenti trattamenti economici e normativi non inferiori a quelli previsti dagli accordi e contratti collettivi nazionali, regionali e territoriali o aziendali, stipulati con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale”. A ciò si provvede tramite l’inserimento nei provvedimenti di concessione o nei capitolati d’appalto o nei bandi con i quali si concedono finanziamenti, di apposite clausole. Tale obbligo va rispettato per tutta la durata del beneficio. È da notare che, durante la discussione in aula, sono state escluse dall’obbligo le aziende di nuova costituzione. Quest’eccezione non era prevista nel testo presentato dalla giunta ed è frutto di mediazione con le forze politiche di maggioranza e di opposizione presenti in Consiglio. Ogni infrazione alla norma comporta come sanzione la riduzione, parziale o totale, delle erogazioni spettanti, ovvero, nei casi più gravi o di recidiva, l’esclusione fino a cinque anni da qualsiasi ulteriore concessione di agevolazioni.
2) La comunicazione delle assunzioni ai centri per l’impiego, da parte degli imprenditori beneficiari, deve avvenire prima dell’inizio del rapporto di lavoro. Questo principio è stabilito all’art. 2 del testo di legge. In caso di inadempimento si applicano le stesse sanzioni descritte al punto precedente. Le statistiche Inail, infatti, segnalano da anni l’anomalia degli infortuni “del primo giorno” soprattutto in agricoltura ed in edilizia. In questi settori, infatti, capita spesso che il datore di lavoro denunci l’assunzione del lavoratore solo qualora questi sia vittima di un infortunio, provocando l’effetto statistico descritto. Onde evitare questa anomalia il legislatore pugliese ha previsto l’obbligo della comunicazione anticipata. Vale la pena ricordare che questo principio è lo stesso adottato dal legislatore nazionale. Secondo il legislatore regionale, però, non si configurerebbe alcuna invasione della competenza legislativa statale, in quanto, come si legge nella relazione, “non può esservi contrasto con la competenza legislativa statale perché l’articolo 2, comma 1, limita il campo di applicazione dell’obbligo in questione ai soli datori di lavoro beneficiari delle agevolazioni e delle erogazioni [da parte della Regione Puglia n.d.r.]di cui all’articolo 1, talché più propriamente rispetto ai datori di lavoro la situazione si presenta in origine non di obbligo ma di onere”.
3) Altro significativo principio introdotto dalla legge regionale consta nell’individuazione di indici di congruità quale condizione per godere delle agevolazioni regionali. Rispetto a questo punto è interessante notare, a dimostrazione del processo di confronto con le parti sociali sottostante l’iter legislativo, che la previsione e definizione degli indici di congruità costituisce parte rilevante della piattaforma predisposta lo scorso luglio in tema di contrasto al lavoro irregolare dalle confederazioni sindacali Cgil, Cisl e Uil. L’art. 2 della legge pugliese prevede, quindi, che la Regione, di concerto con le parti sociali ed in collaborazione con le Università e gli organi ispettivi, proceda alla costruzione di indici di congruità, ossia di parametri che definiscono il rapporto tra la quantità e qualità dei beni e dei servizi offerti dai datori di lavoro, e la quantità delle ore lavorate. Tenuto conto dell’amplissima varietà di situazioni produttive, è prevista anche la definizione, settore per settore, dello scarto percentuale considerato frutto della diversa combinazione dei fattori della produzione. Nel caso di uno scostamento maggiore, il datore di lavoro potrà essere destinatario di una segnalazione e di una richiesta di motivazione. Soltanto in caso di scostamenti maggiori di quello concertato con le parti, e di giustificazioni mancanti o considerate inattendibili, la Regione provvederà, secondo il principio di proporzionalità, alla riduzione o alla revoca, e all’eventuale recupero, parziale o totale, delle agevolazioni e delle erogazioni concesse.
4) Poiché la definizione e l’applicazione di tali indici intende essere uno strumento per le politiche di controllo, come si legge nella relazione, il testo di legge prevede all’art. 3 il potenziamento dell’attività ispettiva, anche attraverso la sottoscrizione di protocolli d’intesa con il ministero del Lavoro per garantire la continuità dell’azione di controllo.
5) Ulteriore leva su cui fa perno il testo di legge consiste nell’erogazione di incentivi agli imprenditori che regolarizzano i rapporti di lavoro. All’art. 5 si prevede, infatti, “la possibilità di erogare incentivi alle imprese, finalizzati alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro. Tali incentivi sono collegati al raggiungimento della congruità secondo gli indici di cui all’articolo 3, con un miglioramento documentato dell’indice rispetto all’anno precedente di almeno il venticinque per cento, raggiunto attraverso la regolarizzazione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, o anche a tempo determinato nel caso di imprese che svolgano attività esclusivamente in periodi predeterminati nel corso dell’anno”. Il principio è chiaramente quello di rendere economicamente conveniente la stabilizzazione dei posti di lavoro. Anche questo sembra essere un orientamento che accomuna il legislatore regionale agli indirizzi dell’Esecutivo nazionale.
La costruzione degli indici di congruità appare, così, uno degli elementi centrali intorno ai quali ruota la filosofia del testo di legge. È per questo che all’art. 4 si prevede anche la creazione di un Osservatorio regionale per l’economia sommersa. Secondo quanto si legge nella relazione, l’Osservatorio avrebbe l’obbiettivo di effettuare un’analisi delle principali problematiche dell’economia sommersa, del lavoro irregolare e dei loro riflessi sul mercato del lavoro. Tra gli obbiettivi prefissati vi è l’intento di costruire una statistica dell’occupazione regolare della Puglia. L’Osservatorio sarà dotato di una “Banca dati integrata”. Alla costruzione di questa si procederà anche utilizzando e collegando fra di loro le banche dati di differenti istituzioni pubbliche.
In conclusione, per quanto attiene alla parte finanziaria, l’art. 6 prevede la copertura per gli anni 2006 e 2007 a valere sui fondi stanziati dalla delibera Cipe 138 del 21 dicembre.
Sarà interessante osservare, nel futuro, se l’iniziativa legislativa nazionale in corso si discosterà, e come dalla filosofia di questo testo regionale, che pure sembra inserirsi nell’orientamento finora espresso dal Governo nazionale. A livello locale, inoltre, sarà da seguire il percorso di monitoraggio e valutazione dell’intervento legislativo pugliese. La domanda sugli effetti (o sull’impatto) di interventi locali, anche interessanti come quello qui presentato, è infatti troppo spesso elusa.
1) Per ulteriori approfondimenti e statistiche si veda il sito del Comitato per l’emersione del lavoro non regolare (www.emersionelavoronerononregolare.it).
