Il Mercato Interno dell’Energia : Complementarità fra Politica di Concorrenza e Regolamentazione Camera dei Deputati -X Commissione-Attività Produttive, Commercio e Turismo
Roma, 7 Marzo 2002
Signor Presidente, Onorevoli Deputati,
> Desidero ringraziare la Vostra Commissione per avermi dato l’opportunità
> di fornire un contributo all’indagine conoscitiva sul settore
> dell’energia, descrivendo il processo d’avanzamento del mercato interno ed
> in particolare il ruolo della politica di concorrenza europea.
> Vorrei cominciare con una riflessione sul passato, che ci permetterà di
> comprendere meglio gli obiettivi che l’Unione si è posta con le due
> Direttive Elettricità e Gas e l’esigenza che ha spinto la Commissione a
> proporre la nuova Direttiva per accelerare il processo di liberalizzazione
> in corso.
> In Europa, il settore dell’energia prima della liberalizzazione era
> frammentato in quindici mercati nazionali rigidamente separati, che
> avevano però alcune caratteristiche comuni, tutte poco favorevoli allo
> sviluppo di un mercato unico, competitivo ed integrato.
> Innanzitutto, tanto l’industria elettrica quanto quella del gas sono
> industrie di rete, ovvero industrie i cui prodotti sono trasportati
> attraverso reti che erano e rimangono un monopolio naturale: l’accesso a
> tali reti da parte di imprese concorrenti diventa pertanto un elemento
> cruciale per garantire la molteplicità dell’offerta.
> In secondo luogo, molti Stati membri avevano affidato le varie attività
> del settore a imprese protette da monopoli legali, fenomeno che ovviamente
> bloccava il gioco della concorrenza.
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> Inoltre spesso le imprese del settore erano integrate verticalmente, e
> talvolta continuano ad esserlo. In altri termini, esse sono presenti nelle
> diverse fasi della stessa filiera e questo può portare a comportamenti
> discriminatori nei confronti dei terzi. Ad esempio, un’impresa che svolge
> al tempo stesso l’attività di trasporto e quella di fornitura ai clienti
> può essere indotta a privilegiare il trasporto del proprio prodotto
> rispetto a quello di un concorrente. La soluzione ideale sta nella
> separazione fra attività di trasporto e attività di fornitura ai clienti,
> da affidare a due imprese distinte anche dal punto di vista proprietario.
> Infine, il mercato era affetto da segmentazioni orizzontali e verticali
> che ostacolavano concorrenza ed integrazione. Nel settore del gas, ad
> esempio, i produttori non vendevano direttamente il gas ai grandi clienti
> finali e gli importatori-grossisti limitavano le proprie attività a
> determinate zone geografiche.
> Avviare un processo di liberalizzazione nel settore energetico
> nell’Unione, creando un mercato competitivo ed integrato su scala europea,
> era, e rimane, dunque un’impresa difficile, ma, al tempo stesso, un
> obiettivo prioritario per la crescita dell’economia europea, visto che
> l’energia è un fattore produttivo determinante per la competitività della
> nostra industria.
> Tre obiettivi per la liberalizzazione
> Per farlo bisogna assicurare la realizzazione di tre condizioni:
> * offrire ai consumatori la libertà di scegliere il proprio fornitore,
> la competition on the demand side, cui spesso ci si riferisce parlando
> genericamente di “apertura del mercato”;
> * garantire la presenza di una pluralità di produttori/fornitori che
> siano liberi di determinare la propria strategia di mercato affiancandosi
> agli ex-monopolisti nazionali, vale a dire la cosiddetta competition on
> the supply side;
> * assicurare un accesso trasparente e non discriminatorio alle reti,
> condizione indispensabile per l’incontro fra la domanda libera e la
> pluralità dell’offerta.
> Si tratta di condizioni che devono essere realizzate in modo parallelo:
> porre l’accento solo su una delle tre, ad esempio sull’apertura del
> mercato, porta a situazioni ambigue, in cui i clienti hanno in realtà solo
> possibilità limitate di trovare fornitori alternativi.
> Le Direttive Elettricità (1996) e Gas (1998)
> Per realizzare queste tre condizioni, le due Direttive Elettricità e Gas
> del ’96 e del ’98 hanno innanzitutto offerto ai cosiddetti “clienti
> liberi” la possibilità di scegliere il proprio fornitore. La soglia minima
> di apertura dei mercati è stata fissata al 30 % della domanda nel settore
> elettrico e al 20 % per il gas ed oggi è passata rispettivamente al 40 ed
> al 30 %. Molti Stati membri sono andati oltre tali soglie nel recepire le
> Direttive ed oggi, clienti che rappresentano i 2/3 della domanda di
> elettricità e l’80 % della domanda di gas in Europa possono scegliere
> liberamente il loro fornitore. Si tratta però di cifre globali che
> nascondono differenze importanti fra uno Stato membro e l’altro. L’Italia
> è stata inizialmente piuttosto timida nel settore elettrico ma ha optato
> per un’apertura più coraggiosa in quello del gas.
> Le due Direttive hanno inoltre eliminato i monopoli legali e imposto
> procedure trasparenti, obiettive e non discriminatorie per l’ingresso sul
> mercato di nuovi operatori. Questo era ovviamente il primo,
> indispensabile, passo da compiere per favorire lo sviluppo di una
> molteplicità di produttori. Ma, ovviamente, la presenza di imprese, gli
> ex-monopolisti, che godono spesso di posizioni dominanti nei mercati
> nazionali, è un retaggio del passato sul quale occorre confrontarsi.
>
>
> Un paio di Stati membri, l’Italia e la Spagna, hanno introdotto nelle
> legislazioni nazionali misure di natura strutturale come l’obbligo per
> l’operatore dominante di vendere capacità di produzione nel settore
> elettrico, il rispetto di soglie massime per le parti di mercato (i
> cosiddetti “tetti antitrust”) o programmi di cessione di quantità di gas
> importato.
> Noto con vivo interesse che il governo italiano intende adesso rendere più
> efficaci tali misure strutturali nel settore elettrico: la proposta del
> Ministro Marzano di ridefinire i “tetti antitrust” in chiave di capacità
> di produzione e di fissare un limite temporale alla loro applicazione mi
> sembra vada nella giusta direzione anche perché riflette bene la natura
> transitoria e non punitiva di questo tipo di strumenti e può contribuire a
> limitare la possibilità di esercizio del potere di mercato dell’operatore
> dominante sulla futura borsa elettrica.
> Questa misura insieme al decreto cosiddetto “sbloccacentrali”, l’avvio
> delle attività della Borsa e dell’Acquirente Unico, e l’auspicato
> superamento della separazione fra proprietà e gestione della rete di
> trasmissione nazionale, potrebbe facilitare l’emergere di imprese
> indipendenti e concorrenti. Cosi’ si garantisce che la liberalizzazione
> del settore elettrico “segua quel percorso effettivamente e realmente
> virtuoso” cui faceva riferimento il Presidente Tesauro intervenendo
> davanti a questa Commissione il 22 novembre scorso.
> Quanto alle misure volte ad assicurare l’accesso alle reti ed a ridurre il
> rischio di comportamenti discriminatori, bisogna riconoscere che le
> Direttive sono state piuttosto timide: hanno definito il principio del
> Third Party Access, lasciando agli Stati membri la scelta fra accesso
> regolato e negoziato, e si sono limitate a chiedere la semplice
> separazione contabile. Fortunatamente diversi Stati membri, fra i quali
> l’Italia, sono stati più ambiziosi ed hanno optato per la separazione
> societaria oppure per la separazione proprietaria.
> Il contributo del diritto europeo della concorrenza al processo di
> liberalizzazione
> Anche nel settore dell’energia, il diritto europeo della concorrenza ha
> svolto pienamente la sua funzione di sostegno allo sviluppo del mercato
> interno.
> Permettetemi di ripercorrere brevemente il lavoro compiuto con gli
> strumenti della politica europea di concorrenza per realizzare le tre
> “condizioni per la liberalizzazione” indicate sopra.
> 1) garantire la libertà di scelta dei consumatori
> Per cercare di evitare che si ostacolassero i “clienti liberi” nella
> scelta del loro fornitore, è stato necessario in primo luogo concentrare
> la nostra attenzione sui contratti di fornitura esclusiva a lungo termine.
> In effetti, questo tipo di contratti lega un cliente al suo fornitore
> tradizionale, che spesso è l’ex-monopolista, e quindi scoraggia l’arrivo
> di nuovi concorrenti.
> Vorrei citare a titolo di esempio un caso specifico, il caso Endesa/Gas
> Natural: la Commissione ha accettato un contratto di fornitura di gas
> della durata di 12 anni per nuove centrali elettriche di Endesa a
> condizione che la fornitura effettuata da Gas Natural non coprisse
> completamente il fabbisogno in gas di Endesa e che quest’ultima potesse
> quindi continuare ad essere, almeno per una parte dei suoi consumi di gas,
> un cliente appetibile per altri fornitori, concorrenti di Gas Natural.
>
>
>
> 2) assicurare lo sviluppo di una pluralità di fornitori
> Si tratta di un obiettivo che nel settore dell’energia, caratterizzato,
> come dicevo, da imprese che spesso detengono quote di mercato rilevanti
> nel proprio Stato membro di appartenenza, richiede la massima vigilanza da
> parte delle autorità di concorrenza. Abbiamo cercato di assicurarlo
> utilizzando tutti gli strumenti di cui disponiamo.
> 2.1 L’applicazione degli articoli 81 e 82 del Trattato
> Come primo esempio citerei il caso della Compagnie Nationale du Rhône, che
> produce elettricità in Francia ma era contrattualmente obbligata a vendere
> la sua produzione a EDF e non poteva quindi commercializzarla liberamente
> in Francia o altrove. A seguito dell’intervento della Commissione, è stato
> possibile porre un termine agli impegni contrattuali esistenti fra CNR e
> EDF ed oggi CNR può svolgere pienamente il suo ruolo nel pur piccolo
> mercato francese per la fornitura ai clienti liberi.
> Nel settore del gas, un’indagine della Commissione ha scoperto la
> presenza, in vari contratti di importazione, di clausole – le cosiddette
> clausole di “Restrizione territoriale” – che impediscono la riesportazione
> del gas in altri Stati membri. Tali clausole mantengono i mercati
> nazionali artificialmente segregati ed obbligano i diversi importatori a
> “restare a casa loro” impedendo ai consumatori di altri Stati membri di
> beneficiare di fornitori alternativi. Oggi stiamo cercando di risolvere
> questo caso, politicamente molto delicato, attraverso un dialogo
> costruttivo, tanto con le imprese esportatrici che con gli importatori
> europei.
> Sempre nel settore del gas, stiamo affrontando anche il problema della
> commercializzazione congiunta del gas da parte di diversi produttori,
> pratica che riduce il numero di operatori effettivamente presenti sul
> mercato.
>
> 2.2 L’applicazione del Regolamento sul controllo delle fusioni
> Nel settore dell’energia, concentrazioni e joint-ventures possono avere un
> effetto positivo quando permettono l’ingresso di nuovi operatori in
> mercati nazionali dominati dagli ex-monopolisti. Talvolta però alcune di
> queste operazioni rischiano di rafforzare la posizione dominante
> dell’ex-monopolista nel suo mercato nazionale.
> Questo problema si è posto ad esempio nel caso EdF/EnBW in cui
> l’acquisizione congiunta di Energie Baden-Wuerttemberg (EnBW) da parte di
> EDF avrebbe rafforzato la posizione dominante di EDF sul mercato francese
> per la fornitura di energia elettrica ai clienti liberi, in particolare
> attraverso l’eliminazione di EnBW come concorrente potenziale.
> Per tali ragioni, la Commissione ha ritenuto necessario l’utilizzo di una
> serie di misure correttive: oltre alla vendita della partecipazione
> azionaria detenuta in Compagnie Nationale du Rhone, EDF si è impegnata a
> garantire l’accesso dei suoi concorrenti ad una parte della sua capacità
> di generazione situata in Francia per un periodo di cinque anni. Questa
> capacità di generazione, che corrisponde a circa 1/3 della domanda dei
> clienti liberi in Francia, permetterà a nuovi operatori di disporre di
> energia elettrica da offrire ai consumatori francesi.
> Anche nel caso Hidrocantábrico la Commissione ha ravvisato il rischio che
> l’acquisizione congiunta della società elettrica spagnola Hidroeléctrica
> del Cantábrico da parte di EnBW, che è controllata congiuntamente da EDF,
> avrebbe portato al rafforzamento della posizione dominante collettiva
> esistente attualmente in Spagna sul mercato elettrico all’ingrosso.
> Infatti, consolidata la sua presenza sul mercato spagnolo, e potendo
> disporre della grande capacità di generazione elettrica di
> Hidrocantábrico, EDF si sarebbe probabilmente opposta ad ogni incremento
> della capacità di interconnessione fra Francia e Spagna, che è già
> limitata. Tale ostacolo all’importazione di elettricità in Spagna avrebbe
> contribuito a isolare il mercato spagnolo dal resto dei mercati elettrici
> continentali. Per dissipare queste preoccupazioni, EDF e RTE, il gestore
> della rete elettrica francese, si sono impegnati ad incrementare in misura
> consistente la capacità commerciale sul dispositivo di interconnessione
> tra Francia e Spagna, portandola a 4000 MW e creando così le premesse per
> un aumento dei volumi di scambio di elettricità da e verso la Spagna, a
> beneficio dei clienti spagnoli.
> FIAT/Italenergia/Montedison è ancora un caso che ha visto come
> protagonista EDF e che ha interessato direttamente l’Italia. La
> Commissione ha seguito con attenzione l’operazione sin dai suoi primi
> sviluppi, ovvero l’acquisto da parte di EDF di una partecipazione
> societaria in Montedison. Come hanno ampiamente riportato i giornali di
> quei giorni, abbiamo ricevuto, riguardo a questa operazione, una
> segnalazione che denunciava un rischio di abuso di posizione dominante. Il
> caso ha poi preso una piega diversa con il coinvolgimento di FIAT, la
> creazione di Italenergia ed il decreto del governo che congelava i diritti
> di voto di EDF. Alla fine della sua indagine, la Commissione ha
> autorizzato l’acquisizione da parte di Fiat, attraverso Italenergia, del
> controllo esclusivo di Montedison ritenendo che tale acquisizione non
> aveva ripercussioni negative sul mercato elettrico italiano, in quanto
> fino a quel momento Fiat aveva svolto un’attività modesta nel settore
> elettrico.
> Nel valutare l’operazione di concentrazione, la Commissione non ha tenuto
> conto del ruolo di EdF quale principale fornitore estero di energia
> elettrica all’Italia, dato che EdF non detiene alcuna posizione di
> controllo in Italenergia, anche a seguito della limitazione dei suoi
> diritti di voto al 2% sia nelle assemblee ordinarie che in quelle
> straordinarie. Tuttavia, la Commissione si riserva il diritto di rivedere
> le sue conclusioni qualora EdF dovesse acquisire il controllo congiunto di
> Montedison.
> Quanto all’indagine relativa all’abuso di posizione dominante, aperta a
> seguito della segnalazione, è stata anch’essa chiusa, d’accordo col
> segnalante, visto che l’operazione di concentrazione aveva completamente
> modificato lo scenario iniziale.
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> 2.3 L’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato
> Anche le norme in materia di aiuti di Stato, evitando che le imprese già
> presenti in un mercato godano di un indebito vantaggio nei confronti dei
> nuovi concorrenti, permettono alla Commissione di assicurare lo sviluppo
> di una pluralità di fornitori.
> In particolare, la Commissione ha adottato una metodologia che indica a
> quali condizioni possano essere accettate le compensazioni per i “costi
> non recuperabili”, meglio conosciuti col termine inglese “stranded costs”.
> A questo proposito, desidero esprimere la mia soddisfazione per
> l’emendamento presentato dal Governo in sede di conversione del decreto
> “sblocca centrali” che, ridefinendo gli oneri generali del sistema,
> permette una sostanziale riduzione degli aiuti a compensazione di stranded
> costs, pur facendone salvi i diritti acquisiti fino al settembre 2002, ed
> una chiarificazione opportuna della disciplina applicabile.
> Inoltre, per quel che riguarda la promozione delle energie rinnovabili, il
> nuovo inquadramento comunitario degli aiuti di Stato per la protezione
> ambientale include disposizioni specifiche elaborate per permettere alla
> Commissione di esaminare la compatibilità di una gran varietà di regimi
> con i principi delle politiche comunitarie tanto a favore della
> concorrenza come dell’ambiente.
> Nel corso del 2001 abbiamo poi adottato alcune decisioni che dimostrano
> chiaramente che la Commissione intende applicare un controllo rigoroso che
> tenga conto tuttavia delle grandi politiche comunitarie e delle
> specificità del settore.
> 3) assicurare un accesso trasparente e non discriminatorio alle reti
> Quanto alla terza “condizione per la liberalizzazione”, l’accesso
> trasparente e non discriminatorio alle reti, vorrei ricordare, nel settore
> del gas, il caso Marathon, cominciato già alle prime battute del processo
> di liberalizzazione: si tratta del rifiuto di accesso alla rete da parte
> di alcune imprese europee nei confronti di un produttore che intendeva
> commercializzare il suo gas in Europa. Con una di queste imprese è stato
> possibile pervenire ad una soluzione amichevole del caso a seguito di
> alcuni suoi impegni precisi volti a favorire l’accesso dei terzi alla sua
> rete di trasporto.
> In questi anni, abbiamo poi analizzato le condizioni di accesso agli
> interconnettori e i problemi legati alle situazioni di congestione
> dell’interconnessione. L’accesso agli interconnettori esistenti fra le
> varie reti di trasporto nazionali è, in effetti, conditio sine qua non
> dello sviluppo del commercio di elettricità fra gli Stati membri. Infatti,
> dal momento che lo sviluppo di nuove capacità di produzione è piuttosto
> lento, le importazioni rappresentano una fonte importante di concorrenza
> rispetto alla produzione degli ex-monopolisti. D’altro canto, le
> interconnessioni già esistenti, create in tempi anteriori alla
> liberalizzazione, sono spesso insufficienti rispetto alle nuove esigenze
> di un mercato che va integrandosi. E’ un problema che è molto sentito in
> diversi Stati membri ed anche in Italia.
> Ad oggi ci siamo occupati di due casi riguardanti l’interconnessione fra
> Norvegia e Danimarca e quella fra Regno Unito e Francia. In entrambi i
> casi le imprese coinvolte hanno convenuto, a seguito dell’intervento della
> Commissione, di allocare la capacità in modo non discriminatorio.
>
>
> Quanto al problema della congestione degli interconnettori, abbiamo aperto
> una serie di indagini riguardanti soprattutto l’esistenza di contratti di
> lungo termine che in genere riservano la capacità di interconnessione a
> beneficio degli ex-monopolisti.
> La nuova Direttiva
> L’applicazione del diritto della concorrenza può tuttavia risolvere solo
> parzialmente alcuni problemi legati alle insufficienze dell’attuale
> regolamentazione. In certi casi, il diritto della concorrenza non è lo
> strumento più appropriato a farvi fronte.
> Mi riferisco in particolare al fatto che le Direttive Elettricità e Gas,
> nella versione approvata dal Parlamento e dal Consiglio, hanno fissato
> solo soglie minime di apertura del mercato. Il fatto che, alcuni Stati
> Membri si siano limitati a rispettare le soglie minime, mentre molti altri
> sono andati oltre, ha creato delle asimmetrie importanti che si
> manifestano in modo sempre più preoccupante in termini di condizioni
> competitive ineguali fra imprese di diversi Stati membri e di conseguenti
> distorsioni della concorrenza.
> Lo squilibrio è del resto altrettanto preoccupante per quel che riguarda
> le cosiddette “misure qualitative”, quelle che si riferiscono cioè alle
> condizioni di accesso alle reti. Scelte “prudenti” riguardanti le misure
> qualitative rendono spesso piuttosto teorica un’apertura quantitativa
> importante perché gli ostacoli “qualitativi” impediscono in realtà ai
> fornitori alternativi di incontrare la domanda dei clienti liberi. I
> clienti teoricamente liberi non sono in realtà in grado di scegliere un
> fornitore diverso dall’abituale.
> Da qui nascono preoccupanti distorsioni della concorrenza che rischiano di
> essere percepiti dall’opinione pubblica come un “fallimento” della
> politica di liberalizzazione, mentre la diagnosi più corretta sarebbe
> piuttosto di “carente liberalizzazione”.
> Vorrei menzionare in particolare la questione delle imprese che godono di
> una situazione “protetta” nei propri mercati nazionali grazie a scelte di
> liberalizzazione particolarmente “prudenti” del legislatore nazionale.
> Tali imprese godono di una base piuttosto ampia di clienti vincolati di
> cui restano l’esclusivo fornitore, con le immaginabili conseguenze in
> termini di profitti garantiti. E’ più che comprensibile che, quando tali
> imprese seguono una strategia ambiziosa di acquisizioni all’estero,
> rimanendo esse stesse al riparo da rischi di scalate, vi siano forti
> reazioni e tentativi di resistenza negli altri stati membri. Se poi tali
> imprese sono anche in mano pubblica, e godono di finanziamenti a
> condizioni piuttosto interessanti … è chiaro che i malumori, i
> comprensibili sentimenti di frustrazione e le accuse di distorsione non
> possono che aumentare.
> La soluzione non risiede tuttavia nell’adozione di misure nazionali volte
> a contrastare tali comportamenti attraverso ostacoli alla libera
> circolazione dei capitali, allontanando ancor più la creazione di un
> mercato interno. Come ha molto opportunamente affermato il Ministro
> Marzano il 27 febbraio proprio qui, davanti a voi, “non può essere questo
> il modo per governare in prospettiva l’evoluzione del mercato europeo”.
> Bisogna invece che sia adottata il più rapidamente possibile la nuova
> Direttiva, proposta dalla Commissione per correggere gli squilibri della
> legislazione attuale e promuovere uno schema regolamentare che si presti
> meno alle distorsioni della concorrenza. La proposta della Commissione è
> volta infatti all’accelerazione e all’armonizzazione dell’apertura del
> mercato fra i vari Stati membri. Ma mira anche all’adozione di misure
> qualitative che rendano effettiva tale apertura, come l’accesso regolato
> alle reti, la separazione societaria e misure per facilitare il trasporto
> trans-frontaliero di elettricità.
> I meriti di questa proposta recentemente illustratavi dalla Vicepresidente
> della Commissione europea, la signora de Palacio, vi sono stati indicati
> anche dal Presidente Ranci nel suo chiaro ed interessante intervento
> davanti a voi, lo scorso novembre.
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> Sono preoccupato che, se il testo finale si discosterà in modo
> significativo dalla proposta della Commissione, soprattutto in alcuni dei
> suoi punti più qualificanti, diventi ancora più difficile assicurare il
> rispetto delle regole di libera concorrenza in un mercato, come quello
> energetico, di importanza cruciale per la crescita e la competitività
> dell’economia europea.
> Spero che si riescano a superare resistenze, reticenze e tentativi
> dell’ultima ora volti a ostacolare una modernizzazione non più rinviabile.
> Mi auguro che il Consiglio trovi il coraggio di sfruttare pienamente le
> opportunità offerte dal trattato, evitando la paralisi dei veti
> incrociati.
> E, la settimana prossima, mi auguro che il Consiglio europeo di Barcellona
> non si sottragga alla responsabilità di imprimere un nuovo impulso
> politico agli attuali negoziati.
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