(Dal Resoconto Sommario)
Interviene il sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali Sacconi.
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo per l’attuazione della direttiva n. 93/104/CE del Consiglio del 23 novembre 1993, in materia di orario di lavoro, come modificato dalla direttiva n. 2000/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 2000 (n. 171)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 1, commi 1 e 3, della legge 1° marzo 2002, n.39. Seguito dell’esame e rinvio)
Si riprende l’esame rinviato nella seduta di ieri.
Il senatore MONTAGNINO ricorda che il recepimento della direttiva del Consiglio n. 93/104/CE avviene in Italia con grande ritardo rispetto al temine ultimo del 23 novembre 1996, fissato dalla stessa direttiva per la sua trasposizione negli ordinamenti dei paesi membri.
Nonostante tale vistosa inadempienza, che è anche valsa una condanna della Corte di giustizia e l’avvio di un’ulteriore procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia, significative evoluzioni in materia di orario di lavoro sono intervenute in questi anni, sia in termini legislativi, in primo luogo, attraverso il cosiddetto “pacchetto Treu”, sia sul piano della contrattazione collettiva e del dialogo sociale. Sotto quest’ultimo aspetto, occorre ricordare l’accordo interconfederale in materia di orario di lavoro, stipulato il 27 novembre 1997 tra Confindustria e CGIL, CISL e UIL, che ha recepito i principi della direttiva che non trovavano riferimento nell’ordinamento interno, limitatamente al solo settore industriale: sono rimasti pertanto esclusi da una compiuta attuazione delle prescrizioni comunitarie i settori non industriali, che sono quindi i più sensibili all’attuale processo di formale trasposizione della direttiva.
In tal senso, l’atto di recepimento della direttiva del 1993 dovrebbe tenere in debito conto, almeno per tutti gli aspetti non espressamente disciplinati in sede comunitaria, l’orientamento maturato nella passata legislatura. Poiché, in caso contrario, ai costi giù accumulati per la tardiva ottemperanza agli obblighi comunitari, si aggiungerebbe per l’Italia il costo economico e sociale della dispersione di una risorsa acquisita dall’ordinamento e consistente nell’attuale grado di articolazione della disciplina in materia di orario di lavoro secondo le diverse e peculiari attività produttive.
In particolare, con riferimento allo schema di decreto legislativo in esame, questo rischio si configura nell’assimilazione delle imprese non industriali alle imprese industriali, attraverso il superamento dell’attuale distinzione tra tipologie di datori di lavoro, con riguardo – per esempio – agli obblighi di comunicazione e al regime sanzionatorio.
Almeno sotto alcuni profili, infatti, le distinzioni esistenti nell’ordinamento interno si giustificano con la riconosciuta esigenza di modulazione della disciplina secondo la struttura e dimensione d’impresa.
In sede di recepimento della direttiva comunitaria, è necessario tenere conto, oltre che dell’evoluzione interna dell’ordinamento interno, per alcuni aspetti più maturo dell’ordinamento comunitario, anche delle indicazioni provenienti dall’adeguamento alle prescrizioni della direttiva del 1993 operato in altri paesi europei. Tali indicazioni confermano il ruolo primario della contrattazione collettiva, come registrato da autorevoli osservatori in sede comunitaria, pur nella necessaria cornice di un quadro normativo interno stabile e coerente.
Il decreto legislativo all’esame sollecita una serie di rilievi critici che muovono dalla scelta del Governo di non tenere in considerazione le soluzioni concordate dalle parti sociali rispetto ad alcune questioni legate alla direttiva europea in materia di orario di lavoro e di agire in contrasto con i criteri per il recepimento delle direttive dettati dalla legge n. 39 del 2002, in relazione, soprattutto, alla esigenza di coerenza con l’accordo tra CGIL, CISL e UIL e Confindustria del 12 novembre 1997.
Nel merito, l’estensione della normativa sull’orario di lavoro ai comparti del pubblico impiego configura un’interferenza indebita nel campo delle relazioni sindacali e nella disciplina contrattuale che riguardano tale settore. Peraltro, mentre l’avviso comune del 1997 e il confronto tra le parti sociali hanno riguardato esclusivamente le associazioni datoriali private, lo schema di decreto legislativo è riferito a tutti i settori d’attività pubblici e privati, configurando il rischio di un arretramento rispetto ai livelli di orario, inferiori, previsti dai contratti per il pubblico impiego. Fortemente preoccupante è poi la previsione contenuta all’articolo 18, laddove si stabilisce che le vigenti disposizioni contrattuali restino valide fino alla loro scadenza, mentre nel caso di contratti scaduti, la validità è stabilita fino al 31 dicembre 2004. Ciò rappresenta una palese violazione dell’autonomia delle parti e l’ennesimo attacco alle tutele dei lavoratori.
La cancellazione del limite di ottanta ore trimestrali posto al ricorso al lavoro straordinario in assenza di disciplina contrattuale, previsto invece dall’avviso comune del 1997; la possibilità di attuare orari settimanali, compreso lo straordinario, superiori alle 48 ore, senza alcun intervento sindacale; la complessiva sottrazione alla contrattazione collettiva del potere di definire la durata del lavoro straordinario; il contrasto delle previsioni contenute all’articolo 6 con la direttiva n. 93/104/CE del Consiglio e con la direttiva n. 2000/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, costituiscono elementi ulteriori di criticità, che inducono a ritenere errati molti contenuti dello schema di decreto legislativo e sollecitano una sostanziale modifica di esso.
E ancora forti rilievi critici – prosegue il senatore Montagnino – suggeriscono alcune norma in materia di lavoro notturno, in particolare per i lavoratori inidonei, e in materia di deroghe, palesemente in contrasto con le direttive comunitarie e con la lettera dell’avviso comune del 1997.
La disciplina dello schema di decreto legislativo, inoltre, è esplicitamente estesa anche agli apprendisti maggiorenni, mentre per i dipendenti a domicilio e per i telelavoratori si prevede che le norme trovino applicazione solo nei casi espressamente previsti. Quest’ultima limitazione, in effetti, non è esplicitamente prevista dalla direttiva n. 93/104/CE, che consente l’esclusione dall’applicazione della direttiva solo per i rapporti in cui la durata dell’orario di lavoro, a causa delle caratteristiche dell’attività esercitata, non è misurata e/o predeterminata dai dipendenti. Quanto meno nel caso del tele-lavoro – ma in una certa misura anche per il lavoro a domicilio – questa circostanza non ricorre necessariamente, esistendo modalità specifiche di esatta rilevazione della durata del lavoro.
Una limitazione più significativa deriva, nel testo in esame, dalla disciplina degli obblighi di comunicazione per il datore di lavoro, nel caso di superamento della soglia delle quarantotto ore di lavoro settimanale. Lo stesso articolo 4 prevede che in tal caso – per le unità produttive che occupino più di dieci dipendenti – il datore sia tenuto a informare ogni quattro mesi la Direzione provinciale del lavoro competente per territorio.
La normativa vigente, che già prevede tale obbligo di comunicazione in caso di superamento del limite di quarantacinque ore settimanali, si applica tuttavia alle sole imprese industriali. L’estensione alle altre tipologie d’impresa, appare un’ingiustificata soppressione di un elemento di articolazione dell’ordinamento, che riconosceva l’opportunità di distinguere anche tra tipologie di attività produttive, oltre che tra diversità dimensionali. D’altra parte, rimane dubbio, in assenza di esplicite prescrizioni nello schema di decreto, se questa omologazione della disciplina degli obblighi di comunicazione per ogni tipologia d’impresa abbia delle conseguenze anche in materia sanzionatoria, dove pure sarebbe opportuna una differenziazione tra imprese industriali e non industriali; né è chiaro se e quanto dell’attuale disciplina sanzionatoria rimanga comunque in vigore.
Anche con riferimento al lavoro straordinario, lo schema di decreto pone una disciplina uniforme, superando l’attuale distinzione tra imprese industriali e altri datori: ed anche in questo caso, a prevalere è il modello dell’impresa industriale, sia pure con alcuni limitati aggiustamenti.
Come per l’orario normale e per l’orario massimo di lavoro, si elimina ogni distinzione tra il livello nazionale e quello territoriale o aziendale dei contratti, mentre nella disciplina attuale gli accordi integrativi possono stabilire solo limiti inferiori rispetto a quelli definiti sul piano nazionale.
Tale impostazione rende come minimo incerto il rapporto tra i diversi livelli di contrattazione.
Un altro aspetto della disciplina del lavoro straordinario che non trova pieno chiarimento nel testo del decreto è quello relativo al limite di dieci ore per la prestazione giornaliere. La disciplina vigente consente, ai datori diversi dalle imprese industriali, lo svolgimento di lavoro straordinario nei limiti di due ore settimanali, rispetto a una durata normale giornaliera di otto ore. A questo proposito sarebbe opportuno sopprimere espressamente tale limite per la prestazione giornaliera, oppure confermare un diverso regime per le imprese non industriali anche con riguardo ad altri aspetti: per esempio in materia sanzionatoria.
Infatti, poiché lo schema di decreto non reca alcuna norma sanzionatoria, si dovrebbe intendere che restino in vigore quelle attuali che, tuttavia, differiscono a seconda che si tratti di imprese industriali o di altri datori.
Infine è da valutare sotto il profilo della legittimità costituzionale, la norma sui riposi settimanali. L’articolo 9 dello schema di decreto, infatti, pur prescrivendo che il lavoratore ha diritto a un periodo di riposo di almeno ventiquattro ore consecutive ogni sette giorni, non solo prevede alcune fattispecie che consentono l’esclusione da tale diritto, ma ammette anche la possibilità di ulteriori deroghe definite dai contratti collettivi, in contrasto con il terzo comma dell’articolo 36 della Costituzione, che, come è noto, stabilisce che il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e non può rinunciarvi.
Il senatore VIVIANI osserva che la problematica relativa al recepimento nell’ordinamento interno delle direttive comunitarie in materia di orario di lavoro affronta profili di particolare delicatezza, poiché si tratta di una disciplina che influisce – più che in passato, a causa delle continuo processo di trasformazione dell’organizzazione del lavoro – sulle condizioni di libertà e autonomia del singolo lavoratore e, più in generale, sulla organizzazione della vita sociale. Inoltre, la disciplina comunitaria in corso di recepimento si propone di regolare l’orario di lavoro non in termini generali ma, come recita testualmente la norma, con riferimento al fine del miglioramento degli ambienti di lavoro e di un più elevato livello di protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori. Un tale approccio costituisce un parametro per valutare la congruità della disciplina in discussione rispetto al perseguimento degli obiettivi posti dalle direttive comunitarie che, inoltre, si caratterizzano per la sottolineatura del ruolo centrale assolto dalla contrattazione collettiva, sempre per quel che riguarda la regolazione dell’orario di lavoro.
Partendo da tali premesse, l’esame dello schema di decreto legislativo in titolo non può non porre in evidenza numerosi elementi di criticità. Un primo motivo di perplessità deriva dalla considerazione dell’impatto negativo che l’estensione della normativa di recepimento al pubblico impiego è suscettibile di determinare rispetto agli assetti attuali, caratterizzati, in particolare per quel che concerne l’orario di lavoro, da condizioni più favorevoli, definite in via contrattuale. Il comma 3 dell’articolo 4 prevede inoltre che la durata media dell’orario di lavoro – definita nel limite di quarantotto ore settimanali, comprensive del lavoro straordinario – deve essere calcolata con riferimento ad un periodo non superiore a quattro mesi, e il successivo comma 4 dispone che i contratti collettivi nazionali di lavoro possono elevare tale limite da sei a dodici mesi: in questo caso, alla contrattazione collettiva viene affidato un ruolo di ulteriore flessibilizzazione dell’orario, in contrasto con l’impostazione generale della norma comunitaria, che, di regola, affida alle parti sociali il compito di definire condizioni di lavoro più favorevoli rispetto ai livelli minimi definiti per via legislativa. Allo stesso articolo 4, occorrerebbe poi chiarire, soprattutto nel caso di orari multiperiodali, che lo straordinario decorre a partire dalla quarantunesima ora di lavoro calcolata su base settimanale.
Occorre poi colmare una notevole lacuna del provvedimento in titolo che, malgrado il più volte dichiarato intento di valorizzare il ruolo dell’autonomia collettiva, tace in materia di obblighi di informazione delle rappresentanze sindacali sui luoghi di lavoro, soprattutto per quanto concerne il lavoro notturno. L’obbligo di comunicazione alla Direzione provinciale del lavoro – settore ispezione del lavoro competente per territorio, del superamento del limite delle quarantotto ore di lavoro settimanale attraverso prestazioni di lavoro straordinario, di cui al comma 5 dell’articolo 4, appare poi un arretramento rispetto alla disciplina posta in sede di contrattazione collettiva, ed è destinata ad incentivare aumenti consistenti dell’orario di lavoro.
Proseguendo nella sua esposizione, il senatore Viviani osserva che al comma 3 dell’articolo 5 è stato soppresso il limite di ottanta ore trimestrali per quel che riguarda il ricorso al lavoro straordinario, sancito dall’accordo interconfederale del 1997. Permane di conseguenza il solo limite di 250 ore annuali – sempre in difetto di disciplina collettiva applicabile e previo accordo tra datore di lavoro e lavoratore – che, tuttavia, appare eccessivamente ampio per il periodo di riferimento, soprattutto in relazione al lavoro stagionale o a tempo determinato, che richiedono il mantenimento di limiti sensibili e significativi rispetto alla specifica tipologia del rapporto.
All’articolo 6, il comma 2, che esclude dal computo della durata media dell’orario di lavoro settimanale il riposo compensativo nel caso di lavoro straordinario, appare in netto contrasto con l’ordinamento vigente e costituisce comunque un peggioramento delle condizioni di lavoro. La stessa considerazione vale, al comma 1 dello stesso articolo 6, per il non computo dei periodi di assenza per malattia, che pure sono regolarmente retribuiti. All’articolo 11, nel quale si indica in undici ore ogni ventiquattro la durata minima del periodo di riposo consecutivo, occorrerebbe esplicitare un riferimento alla salvaguardia delle condizioni più favorevoli stabilite dalla contrattazione collettiva.
Per quel che riguarda l’articolo 8, relativo alla disciplina delle pause, occorre tenere presente che esistono forme specifiche di regolazione dell’orario di lavoro che prevedono un aumento dei ritmi a fronte di riduzioni di orario: con riguardo a tali fattispecie, occorrerebbe precisare che la contrattazione collettiva può stabilire un regime più favorevole al lavoratore circa la durata delle pause. Desta invece forte perplessità il comma 3 dell’articolo 8, che, inoltre, introduce una disposizione non prevista dalla direttiva comunitaria.
Per quanto riguarda la disciplina dei riposi settimanali, il comma 1 dell’articolo 9 stabilisce che il periodo di riposo di almeno ventiquattro ore consecutive coincida, di regola, con la domenica, salvo disporre, ai successivi commi 2, 3 e 4, numerose deroghe che, in aggiunta a quelle già previste dalla legislazione vigente, tendono di fatto a vanificare il disposto del comma precedente sul riposo domenicale. Non vi è dubbio che le continue modificazioni dell’organizzazione del lavoro sollecitano l’introduzione di consistenti elementi di flessibilità, ma l’articolo in discussione sembra formulato in modo tale da ridurre ad un mero simulacro il principio del riposo domenicale, che pure costituisce una conquista di carattere storico ed un fatto di libertà e civiltà che non può essere disconosciuto. A tale proposito occorre poi considerare che la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori adottata nel Consiglio europeo di Strasburgo del 9 dicembre 1989 e richiamata nelle premesse della direttiva 93/104/CE del Consiglio, stabilisce, in linea di principio, che il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori costituisce un obiettivo che non può essere subordinato a considerazioni di carattere puramente economico.
Anche per quel che riguarda la disciplina del lavoro notturno, occorre modificare il testo all’esame nel senso di rafforzare il ruolo dell’autonomia collettiva sia per quel che riguarda la determinazione delle condizioni di idoneità al lavoro notturno medesimo, sia in ordine alla definizione delle riduzioni dell’orario di lavoro notturno o dei trattamenti economici indennitari nei confronti dei lavoratori notturni. A tal fine, al comma 2 dell’articolo 13 occorrerebbe sopprimere, al primo periodo, la parola “eventuale”.
In sede di elaborazione dello schema di decreto legislativo all’esame, il Governo ha poi introdotto deroghe in misura superiore a quelle previste dalla disciplina comunitaria e, comunque, con formulazioni più rigide: da tale scelta deriva da un lato una maggiore incertezza sulle norme applicabili e dall’altro una tendenza ad ampliare a dismisura l’orario di lavoro di fatto rispetto a quello normale. Infine, per quel che riguarda la disciplina transitoria, il rappresentante del Governo ha precisato che il riferimento alle clausole contrattuali scadute in materia di orario di lavoro riguarderebbe esclusivamente le disposizioni in contrasto palese con la disciplina comunitaria. Pertanto, la proroga della loro efficacia fino al 31 dicembre 2004 avrebbe il fine di definire una fase di transizione per indurre le parti a superare tali anomalie. Una tale impostazione va peraltro esplicitata, modificando di conseguenza l’attuale formulazione del comma 1 dell’articolo 18.
Occorre pertanto rilevare che, nel complesso, lo schema di decreto legislativo in titolo, coerentemente con la delega per la riforma del mercato del lavoro, recentemente approvata dalle Camere, si propone di aumentare la flessibilità dell’orario di lavoro e, di conseguenza, è in contrasto con la più volte asserita esigenza di aumentare la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, ed è inoltre suscettibile di incrementare la precarietà delle condizioni di lavoro. Inoltre, all’erosione degli ambiti di regolazione dell’orario di lavoro definiti in sede contrattuale, corrisponde un ruolo assai discutibile assegnato all’autonomia collettiva che, in sostanza, dovrebbe concorrere alla definizione di condizioni peggiori rispetto a quelle stabilite per legge. La moltiplicazione delle deroghe aumenta poi l’incertezza della disciplina legale e, per tutti i motivi sopra indicati, è ragionevole prevedere che l’adozione del provvedimenti in titolo, senza adeguate e consistenti modifiche, produrrà un incremento della conflittualità tra le parti sociali, che non rientra negli interessi dell’impresa e tanto meno in quelli dei lavoratori.
Il senatore TREU invita il rappresentante del Governo ed i gruppi politici della maggioranza a considerare con attenzione i numerosi rilievi critici emersi nel dibattito, rilievi che investono l’intera impostazione dello schema di decreto legislativo all’esame e riguardano perfino profili di costituzionalità. Inoltre, il testo all’esame esordisce al comma 1 dell’articolo 1, con una dichiarazione di intenti, relativa al pieno rispetto del ruolo della autonomia negoziale collettiva, che è sistematicamente smentita dalle disposizioni che si succedono negli restanti articoli.
Su molti problemi si sono soffermati in modo esauriente gli interventi precedenti, e tuttavia può essere opportuno richiamare ancora alcune questioni di carattere generale. In primo luogo, se è giusto affermare in linea di principio che il pubblico impiego non deve essere considerato un corpo separato rispetto al lavoro privato, è altrettanto vero che il testo all’esame ha adottato un approccio sostanzialmente negativo, tale da destare un giustificato allarme circa la possibilità che si vengano a creare condizioni di lavoro meno favorevoli, quanto all’orario, per i pubblici dipendenti.
In numerosi articoli si fa poi riferimento ai contratti collettivi in modo eccessivamente generico, senza precisare quale è il livello di contrattazione considerato; in alcuni casi, poi, soprattutto per quel che concerne la disciplina della durata del lavoro notturno, risulta eccessivo lo spazio attribuito alla contrattazione aziendale.
Con riferimento all’articolo 5 dello schema di decreto legislativo all’esame, sarebbe poi opportuno chiarire se resti in vigore la normativa vigente per i datori diversi dalla imprese industriali, relativamente ai limiti dello svolgimento del lavoro straordinario e, in particolare, se con la nuova disciplina venga del tutto soppresso il limite di dieci ore per la prestazione giornaliera. Sempre all’articolo 5 desta particolare perplessità il carattere meramente esemplificativo dell’elencazione contenuta alla lettera c) del comma 4, relativamente agli eventi particolari in relazione ai quali è ammesso il ricorso a prestazioni di lavoro straordinario in assenza del requisito del consenso del dipendente.
Altrettanto delicata appare poi la questione della disciplina dei riposi settimanali di cui all’articolo 9, e soprattutto la formulazione della lettera d) del comma 2 appare di dubbia costituzionalità;. al comma 5 dello stesso articolo 9 appare opportuno inoltre chiarire meglio l’ambito soggettivo di applicazione del decreto ministeriale ivi previsto.
L’elenco delle deroghe contenuto all’articolo 16 appare poi eccessivo e non coerente con la direttiva comunitaria. Su tale ultimo aspetto, invece, sarebbe preferibile una maggiore aderenza alla normativa che si intende recepire nell’ordinamento interno.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
IN SEDE REFERENTE
(2011) Conversione in legge del decreto-legge 14 febbraio 2003, n. 23, recante disposizioni urgenti in materia di occupazione.
(Seguito dell’esame e rinvio)
Si riprende l’esame sospeso nella seduta del 20 febbraio scorso.
Il presidente PILONI ricorda che nella precedente seduta si è svolta la relazione introduttiva. Dichiara quindi aperta la discussione generale. Poiché nessuno chiede di intervenire, la dichiara chiusa.
Si passa quindi all’illustrazione degli emendamenti, riferiti al testo del decreto-legge in conversione.
Il senatore BATTAFARANO illustra l’emendamento 1.3, che, sostituendo interamente l’articolo 1 del decreto-legge all’esame, si propone di estendere ad altre aziende in regime di amministrazione straordinaria i benefici previsti da tale norma, mediante l’abbattimento del tetto di mille unità, che definisce in modo eccessivamente dettagliato – e suscettibile di comportare ingiustificate esclusioni – l’ambito di applicazione del provvedimento. Poiché l’emendamento introduce nuovi oneri, al comma 2 è prevista una norma di copertura finanziaria.
Fa proprio e dà per illustrato l’emendamento 1.2, identico all’emendamento 1.3, e dà per illustrati gli emendamenti 1.4 e 1.6, che perseguono le stesse finalità dei predetti emendamenti. Fa altresì propri, dandoli per illustrati gli emendamenti 1.5 e 1.7.
Il senatore MORRA, relatore, ritira l’emendamento 1.1.
Il presidente PILONI avverte che l’illustrazione degli emendamenti è conclusa.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
